李春蓉，賴(lài)錫蓮

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006)

公共政策是國(guó)家為解決社會(huì)問(wèn)題，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，根據(jù)特定目標(biāo)制定的一系列規(guī)范、計(jì)劃和指南。它是公共組織從事公共管理的依據(jù)，是判斷政府活動(dòng)范圍的準(zhǔn)繩，是規(guī)范政府行為的指標(biāo)，更是社會(huì)秩序重要的“調(diào)節(jié)器”。改革開(kāi)放30年的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是我們發(fā)展的基礎(chǔ)，更是我們實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的保證，而穩(wěn)定、持續(xù)有效的公共政策能夠維護(hù)社會(huì)良好的秩序，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展，為我們提供一個(gè)良好的發(fā)展空間、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，因此具有相對(duì)穩(wěn)定的公共政策更有利于國(guó)家、社會(huì)的持續(xù)、和諧發(fā)展。我們?cè)诮窈笾贫ê蛯?shí)施公共政策的時(shí)候，一定要注重公共政策穩(wěn)定性，充分認(rèn)識(shí)保持公共政策穩(wěn)定性的重要意義，發(fā)揮政策對(duì)國(guó)家建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的根本性作用。為了能夠使公共政策的制定與實(shí)施得到有效的發(fā)揮，解決各種社會(huì)問(wèn)題，探討公共政策穩(wěn)定性的相關(guān)問(wèn)題就顯得十分重要。

1． 公共政策穩(wěn)定的內(nèi)涵

1．1 穩(wěn)定的概念

穩(wěn)定是指系統(tǒng)在一定的時(shí)間進(jìn)程中，當(dāng)受到來(lái)自外部和內(nèi)部的干擾以后能夠自動(dòng)回到原來(lái)狀態(tài)的特性。穩(wěn)定是宇宙間普遍存在的現(xiàn)象，是事物運(yùn)動(dòng)的一種相對(duì)靜止特殊狀態(tài)。從唯物辯證法原理可以得知，世界上任何事物都是處于相對(duì)的靜止和絕對(duì)的運(yùn)動(dòng)之中，而這種相對(duì)的靜止就是我們所說(shuō)的事物發(fā)展過(guò)程中穩(wěn)定狀態(tài)。穩(wěn)定是事物存在和發(fā)展的必要條件。任何事物，如果沒(méi)有一定的質(zhì)的穩(wěn)定性，就不可能有其自身的獨(dú)立存在，事物的發(fā)展也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，深入理解穩(wěn)定內(nèi)涵意義，把握事物穩(wěn)定和變動(dòng)性?xún)?nèi)在聯(lián)系規(guī)律，有利于促進(jìn)事物發(fā)展。

1．2 公共政策穩(wěn)定的概念

公共政策是“公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的社會(huì)資源配置和社會(huì)價(jià)值的分配。”從公共政策的社會(huì)本質(zhì)和認(rèn)識(shí)論來(lái)看，公共政策不僅是解決公共問(wèn)題，進(jìn)行社會(huì)資源公平分配的重要手段，而且是聯(lián)結(jié)理論和實(shí)際的中介或橋梁，理論指導(dǎo)實(shí)踐通過(guò)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，反之，實(shí)踐又通過(guò)政策而上升為理論。在這個(gè)互動(dòng)的政策系統(tǒng)里，保持政策的穩(wěn)定性可有效地使公共政策在面臨多種因素影響下，仍然按照既定的方式、沿著既定的方向繼續(xù)得以實(shí)施。所以，公共政策穩(wěn)定是指現(xiàn)行政策在受到來(lái)自外部和內(nèi)部壓力的共同作用下，始終保持明確的目標(biāo)，在一定階段和政策范圍內(nèi)保持合理政策結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)政策系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系，保持與外部環(huán)境大體相適應(yīng)，完成整體運(yùn)轉(zhuǎn)正常的調(diào)控狀態(tài)。

2． 公共政策穩(wěn)定的意義

2．1 公共政策穩(wěn)定是維護(hù)社會(huì)公正的基礎(chǔ)

社會(huì)公正是和諧社會(huì)的本質(zhì)和基石，是社會(huì)主義制度的首要價(jià)值，它是由社會(huì)成員基本權(quán)利的保證、機(jī)會(huì)平等、按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配以及社會(huì)調(diào)劑等規(guī)則構(gòu)成的有機(jī)整體，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的基礎(chǔ)之一是保持公共政策的穩(wěn)定。公共政策穩(wěn)定要求有一整套明示的、普遍的、客觀的行為規(guī)則，如果政策隨意變動(dòng)，朝令夕改，先參加分配的社會(huì)主體和后參加者，由于規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的變化，造成分配結(jié)果不同的狀況，就可能形成一種特秩序，政策的頻繁變動(dòng)還可能成為既得利益者維護(hù)其特權(quán)利益的工具。因此，持續(xù)穩(wěn)定的公共政策是政府合理進(jìn)行人們之間權(quán)利或利益的分配，共享社會(huì)發(fā)展成果，維護(hù)社會(huì)公正的基礎(chǔ)。

2．2 公共政策穩(wěn)定是保持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵

無(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，政治穩(wěn)定是政府得以持續(xù)存在的基礎(chǔ)條件，政治動(dòng)蕩威脅著政府的生存。公共政策的穩(wěn)定有利于貫徹落實(shí)執(zhí)政者的意志和決定，推進(jìn)政治穩(wěn)定，進(jìn)而取得預(yù)期維持政治社會(huì)秩序的成效。

在改革開(kāi)放30多年里各種有利于政治穩(wěn)定的公共政策中，計(jì)劃生育政策就是一個(gè)很好的例子。眾所周知，我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，特別在新中國(guó)成立之后人口增長(zhǎng)尤為迅速。1954年全國(guó)人口為6億人，經(jīng)過(guò)10年的時(shí)間達(dá)到7億人，1974年達(dá)到9億人，有鑒于此，1978年3月5日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的新憲法明確規(guī)定:“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”。1981年3月6日設(shè)立國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)，并提出“限制人口的數(shù)量，提高人口的素質(zhì)，這是我們的一項(xiàng)基本國(guó)策”，希望到2000年時(shí)總?cè)丝谀芸刂圃?2億以?xún)?nèi)?，F(xiàn)在，雖然沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，但若不是實(shí)行了計(jì)劃生育，我國(guó)人口可能在1987年就已經(jīng)達(dá)到12億了。人口增長(zhǎng)過(guò)快，必定引起環(huán)境污染嚴(yán)重、資源短缺、貧困增長(zhǎng)等一系列的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而造成政治局面的動(dòng)蕩不安。所以說(shuō)一項(xiàng)穩(wěn)定的公共政策能夠保持政治穩(wěn)定，能夠?yàn)閲?guó)家提供一個(gè)長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的發(fā)展局面。

2．3 公共政策穩(wěn)定是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)有效發(fā)展的條件

經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)國(guó)家擺脫貧困落后狀態(tài)，走向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活現(xiàn)代化的過(guò)程。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，擴(kuò)大社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程和社會(huì)財(cái)富的增殖過(guò)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是與本國(guó)發(fā)展政策離不開(kāi)的。

“文化大革命”結(jié)束后，中國(guó)人毅然地選擇了走改革開(kāi)放的道路?？梢哉f(shuō)改革開(kāi)放的30多年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速蓬勃發(fā)展的30年!棟棟高樓拔地而起，人民生活水平不斷提高，1978年到2006年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)張，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從3645億元增長(zhǎng)至210871億元，增長(zhǎng)近60倍，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)成就不僅寫(xiě)在了中國(guó)歷史之上，也在世界歷史上刻下了輝煌的一頁(yè)。我們之所以能夠取得如此輝煌的成績(jī)除了是與我們黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)以及廣大人民的辛勤勞動(dòng)分不開(kāi)之外，更是因?yàn)槲覀円恢眻?jiān)持改革開(kāi)放政策，一以貫之地實(shí)行改革開(kāi)放政策。所以，穩(wěn)定的公共政策不僅為社會(huì)生產(chǎn)力的解放提供了政治、物質(zhì)等條件，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)良好的穩(wěn)定的投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效發(fā)展。

2．4 公共政策穩(wěn)定是提高政策結(jié)構(gòu)體系科學(xué)性的途徑

公共政策的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域的政策之間，元政策、基本政策、具體政策和新舊政策之間，相互依存和影響，構(gòu)成了一定的公共政策結(jié)構(gòu)體系。每項(xiàng)政策都處于一定的政策結(jié)構(gòu)體系內(nèi)，以一定的方式與其他政策發(fā)生互動(dòng)，只有保持政策的相對(duì)穩(wěn)定性，才能有效地維持政策之間的綜合配套和平衡。穩(wěn)定的公共政策擁有更為合理的政策結(jié)構(gòu)，使得政策體系有序化，從而最大限度地發(fā)揮政策的整體效能。如果政策頻繁變動(dòng)，勢(shì)必造成政策之間的脫節(jié)，成為社會(huì)摩擦和沖突的根源，還可能造成公共政策調(diào)節(jié)的盲區(qū)，形成政策界限模糊的灰色區(qū)域，導(dǎo)致社會(huì)失控，成為投機(jī)行為、政治腐敗和其他違法犯罪行為滋生的土壤。所以，穩(wěn)定的公共政策能夠使得政策體系更加科學(xué)、合理、專(zhuān)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)政策運(yùn)行機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)自如。

2．5 公共政策穩(wěn)定是鞏固黨的執(zhí)政地位的保障

在當(dāng)代中國(guó)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨是工人階級(jí)和人民群眾根本利益的代表者和維護(hù)者，黨和政府制定的各項(xiàng)方針政策代表和反映了廣大人民群眾的根本利益。大部分穩(wěn)定的公共政策是黨根據(jù)本國(guó)國(guó)情結(jié)合一定的外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)所總結(jié)出來(lái)通過(guò)政府頒布、實(shí)施的方案，具有充分的可行性和有效性。但是，一項(xiàng)公共政策的實(shí)施與見(jiàn)效通常都需要一定的時(shí)間，所以保持公共政策的穩(wěn)定性就顯得十分重要。實(shí)際上，公共政策是一種政府信用，朝令夕改，法無(wú)常規(guī)，則會(huì)慢慢使人們失去對(duì)執(zhí)政黨及其政府信賴(lài)，以致令不行，禁不止，國(guó)家的權(quán)威性受到損害，社會(huì)凝聚力遭到破壞。所以，穩(wěn)定、有效的政策能夠?yàn)閺V大的人民群眾解決問(wèn)題，穩(wěn)定社會(huì)秩序，促進(jìn)國(guó)家迅速發(fā)展，而且也使得人民對(duì)執(zhí)政黨的信任、認(rèn)可度逐步提高。因此，穩(wěn)定的公共政策不僅有利于黨始終堅(jiān)持以人為本，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，而且也是黨爭(zhēng)取人民群眾積極響應(yīng)國(guó)家方針、政策和路線(xiàn)，進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位的重要手段之一。

3． 保持公共政策穩(wěn)定的若干建議

3．1 嚴(yán)格管理公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，提高政策制定與實(shí)施的科學(xué)性

公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定、為解決公共問(wèn)題達(dá)成公共目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜、變化萬(wàn)千的社會(huì)，要準(zhǔn)確把握解決的問(wèn)題，理清解決的辦法，就需要嚴(yán)格管理公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)保證政策的穩(wěn)定、可持續(xù)實(shí)施。為了保證公共政策的效能，必須從公共政策問(wèn)題的形成與認(rèn)定開(kāi)始，認(rèn)清并把握社會(huì)中人們利益、期望、價(jià)值和規(guī)范的矛盾和沖突，從民主和專(zhuān)業(yè)相結(jié)合來(lái)考慮，形成正確的公共政策方案，經(jīng)過(guò)理性思考、反復(fù)權(quán)衡、認(rèn)真擇優(yōu)，將方案切實(shí)執(zhí)行、推廣，同時(shí)要對(duì)方案執(zhí)行情況進(jìn)行專(zhuān)業(yè)、權(quán)威的評(píng)估與監(jiān)控，出現(xiàn)政策偏離時(shí)，及時(shí)對(duì)方案作出相應(yīng)的調(diào)整、合理的變動(dòng)。通過(guò)這樣有計(jì)劃、有條理的步驟來(lái)總結(jié)出公共政策從形成到收效過(guò)程的一個(gè)規(guī)劃，為其他公共政策的制定與實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)，能夠使得公共政策系統(tǒng)更加穩(wěn)定、緊密、科學(xué)和環(huán)環(huán)相扣。

3．2 增強(qiáng)政府的執(zhí)行力度，提高行政效率

政府執(zhí)行力是政府履行自身職能，實(shí)施公共政策，保證政府有序運(yùn)行，達(dá)成政府目標(biāo)的能力和力量的總和。提升政府執(zhí)行力是保證政令暢通，使政策能夠得到有效貫徹執(zhí)行的前提條件，也是提高政策穩(wěn)定性的根本保證。在市場(chǎng)化日益明顯的今天，政府為了能夠更好地完成政策的執(zhí)行任務(wù)，就必須與時(shí)俱進(jìn)，利用“鯰魚(yú)效應(yīng)”引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)政府內(nèi)部的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，以“投入少產(chǎn)出多”“節(jié)約成本，提高收益”的企業(yè)精神來(lái)提高政府行政效率，及時(shí)有效地增強(qiáng)政府自身的執(zhí)行力，同時(shí)要定期對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中可量化的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行考察、評(píng)估，在政府內(nèi)部建立一個(gè)相互影響、相互制約的監(jiān)督制度，從而保證政策執(zhí)行的持續(xù)穩(wěn)定性，促進(jìn)公共政策發(fā)揮真正的效用。

3．3 優(yōu)化政策執(zhí)行者水平，保證公共政策穩(wěn)定實(shí)施

政策執(zhí)行者綜合素質(zhì)的高低直接影響政策的穩(wěn)定和有效貫徹，他們對(duì)政策的正確認(rèn)知、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、對(duì)工作的負(fù)責(zé)態(tài)度、創(chuàng)新精神、高尚的道德情操和較高的管理水平等都是政策有效實(shí)施的重要條件。因此，政策執(zhí)行者只有提高“是仆人，而不是主人”的工作意識(shí)，學(xué)會(huì)“服務(wù)，而不是掌舵”的新型工作態(tài)度，完善行政人格魅力，加強(qiáng)對(duì)政策的深入、系統(tǒng)學(xué)習(xí)，知曉政策的功能與價(jià)值，明確政策的作用界限，掌握政策制定的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，拓寬自身知識(shí)面和信息渠道，注重實(shí)踐和理論相結(jié)合，改進(jìn)政策執(zhí)行方法，才能正確保證政策的有效穩(wěn)定實(shí)施，取得預(yù)期的管理效果。

3．4 加強(qiáng)政府與群眾溝通，增強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)政策認(rèn)同

國(guó)家的繁榮發(fā)展，需要政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾的積極響應(yīng)，只有這種互動(dòng)的存在，國(guó)家安定與發(fā)展才會(huì)得以持續(xù)。隨著對(duì)公共政策研究的深入和民主進(jìn)程的加快，政府要更加廣泛地汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極借鑒外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，樹(shù)立以人為本、為人民服務(wù)的觀念，善于利用媒體、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等對(duì)公共政策做積極的宣傳、推廣，讓更多的人知道、了解政策的動(dòng)態(tài)，保持與廣泛的基層群眾接觸、溝通，積極進(jìn)行定期的走訪(fǎng)面談，或是通過(guò)寫(xiě)博客、建網(wǎng)站，公布政府相關(guān)消息內(nèi)容等，對(duì)政策的實(shí)施做及時(shí)的意見(jiàn)資料收集，多層次、寬領(lǐng)域的開(kāi)展政府與公民對(duì)話(huà)，開(kāi)拓公共政策實(shí)施的渠道，努力建立一個(gè)“陽(yáng)光的服務(wù)型”政府。只有這樣，人民群眾對(duì)政府的信任程度才會(huì)不斷提高，樂(lè)意積極配合政策的實(shí)施，自覺(jué)地選擇自己的社會(huì)行為，逐漸形成對(duì)公共政策的持久、穩(wěn)定的信任和忠誠(chéng)，使得公共政策能夠更加暢通、有效地執(zhí)行下去。

3．5 充分發(fā)揮公眾作用，提高群眾政治責(zé)任感

“國(guó)家興亡，匹夫有責(zé)”，國(guó)家的繁榮昌盛離不開(kāi)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和群眾的緊密協(xié)作，公眾參與政策過(guò)程是保證人民當(dāng)家作主的重要內(nèi)容。公眾是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，由于與自身利益關(guān)聯(lián)程度低、信息的殘缺等原因，公民對(duì)公共政策的了解往往處于被動(dòng)狀態(tài)，這就會(huì)影響到政策的順利實(shí)施。所以，為了激發(fā)人民群眾的參政熱情，就要充分保障每個(gè)公民的言論自由等權(quán)利，擴(kuò)大參政的方式、渠道，積極發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的調(diào)節(jié)作用，重視他們的聲音、建議，協(xié)調(diào)各基層之間的利益關(guān)系，讓每一個(gè)人都感覺(jué)到自己對(duì)國(guó)家建設(shè)發(fā)展的重要性，從而增強(qiáng)他們的責(zé)任感，踴躍開(kāi)展對(duì)公共政策的制定與實(shí)施進(jìn)行有效的監(jiān)督，形成一個(gè)無(wú)形的、強(qiáng)有力的外部監(jiān)督圍墻。這樣不僅有利于公共政策的穩(wěn)定、長(zhǎng)期實(shí)施，而且也能夠促進(jìn)我國(guó)的民主、法治進(jìn)程。

4． 結(jié)論

公共政策的穩(wěn)定不代表政策一成不變，“政策僵化”，而是在一定階段內(nèi)相對(duì)性的穩(wěn)定、不隨意變動(dòng)。公共政策是關(guān)系民生、國(guó)家興亡的一個(gè)重要方面，不能過(guò)于頻繁地變動(dòng)，在當(dāng)今復(fù)雜多變的世界，我們要繼續(xù)以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)思想，以廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，制定更加科學(xué)、合理的公共政策，減少政策變動(dòng)的發(fā)生，提高政策的持續(xù)、穩(wěn)定性，非特殊原因不能對(duì)其進(jìn)行重大調(diào)整甚至廢除，在必要的政策調(diào)整過(guò)程中，要盡量保持政策的連續(xù)性和繼承性，而且還要對(duì)利益受損的有關(guān)社會(huì)群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，協(xié)調(diào)社會(huì)的各種關(guān)系，用穩(wěn)定的公共政策為我們提供一個(gè)更加有序的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建更加和諧的社會(huì)主義社會(huì)。

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