路 平，張衍海，王玉東，肖 肖，曲志娜，趙思俊，鄭增忍

（中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東 青島 266032）

我國是畜牧業(yè)生產(chǎn)大國，2010年我國肉類產(chǎn)品7925萬噸，連續(xù)21年居世界第一。隨著生活水平的提高，社會(huì)大眾對動(dòng)物源性安全產(chǎn)品的要求也越來越高。民以食為天，食以安為先。食品安全不僅關(guān)乎人身健康和國計(jì)民生，而且關(guān)乎著黨和政府的形象。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，食品安全已成為世界公共衛(wèi)生的主要關(guān)注點(diǎn)，食品安全問題影響著市場競爭秩序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及進(jìn)出口貿(mào)易，從而成為全球共同面臨的威脅和國家社會(huì)必須承擔(dān)的共同責(zé)任。

近年來，“三聚氰胺”事件、“瘦肉精事件”、“多寶魚”事件、“孔雀石綠”事件等動(dòng)物食品安全事件時(shí)有發(fā)生，尤其是3·15央視曝光了“健美豬”瘦肉精事件后，瘦肉精再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)[1-3]。由于我國動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)者素質(zhì)參差不齊，部分生產(chǎn)者質(zhì)量安全意識單薄，在動(dòng)物養(yǎng)殖過程中非法使用違禁添加物現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對我國動(dòng)物產(chǎn)品安全構(gòu)成很大威脅。我國養(yǎng)殖規(guī)?；降?，而且我國食品安全“分段管理”體制問題，動(dòng)物源性食品監(jiān)管任務(wù)仍十分艱巨。

1 面臨的挑戰(zhàn)

1.1 基層監(jiān)管存在諸多問題。動(dòng)物食品安全監(jiān)管關(guān)鍵在基層，基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員承擔(dān)了繁重的監(jiān)管工作。但是，基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管存在諸多問題。一是基層運(yùn)行經(jīng)費(fèi)投入少?；鶎尤鄙賵?zhí)法經(jīng)費(fèi)和檢測經(jīng)費(fèi)，只能開展突擊性監(jiān)督檢查，無法保證監(jiān)管的常態(tài)化。二是基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員存在人手嚴(yán)重不足及待遇偏低等現(xiàn)象，不能滿足生活需要且工作任務(wù)相對辛苦，嚴(yán)重影響了動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作的執(zhí)行力。三是我國農(nóng)村地域廣闊、村戶分散給基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作帶來諸多不便。

1.2 畜牧業(yè)發(fā)展方式落后。當(dāng)前，我國畜牧生產(chǎn)中，小規(guī)模低水平的散養(yǎng)方式占相當(dāng)大的比重，約40%的生豬由年出欄50頭以下的散戶提供。生豬散養(yǎng)存在著防疫條件差、標(biāo)準(zhǔn)化低和濫用藥物等諸多問題。

1.3 監(jiān)管技術(shù)手段落后。首先，“瘦肉精”等違禁物種類不斷增多，監(jiān)測檢測難度大。違禁物質(zhì)呈現(xiàn)多元化趨勢，其品種及其他替代產(chǎn)品層出不窮，由最初的鹽酸克倫特羅、萊克多巴胺逐漸發(fā)展出特布他林、硫酸-特布他林、班布特羅、克倫巴胺等物。且目前除鹽酸克倫特羅和萊克多巴胺有快速檢測方法外，其余均沒有有效的快速檢測方法，給日常監(jiān)管工作帶來很大難度。其次，基層檢測設(shè)備簡陋，不能滿足檢測需要。大多市、縣兩級的飼料獸藥與畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系還不健全，具備資格和計(jì)量認(rèn)證的檢測機(jī)構(gòu)少、人員和檢測裝備嚴(yán)重缺乏，“瘦肉精”認(rèn)定多依靠省級檢測機(jī)構(gòu)，無形中延長了檢測周期，給違法行為的查處帶來一定困難。

1.4 監(jiān)管體制問題。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)飼料及飼料添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營和生豬養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對出縣境的生豬進(jìn)行“瘦肉精”抽檢。商務(wù)部門負(fù)責(zé)對生豬屠宰企業(yè)的監(jiān)管，督促屠宰企業(yè)落實(shí)“瘦肉精”宰前尿樣抽檢工作。質(zhì)量技監(jiān)部門負(fù)責(zé)非法生產(chǎn)加工“瘦肉精”的查處和以鮮肉為原料生產(chǎn)加工肉制品企業(yè)的監(jiān)管。工商部門負(fù)責(zé)農(nóng)貿(mào)市場、超市等流通環(huán)節(jié)肉類經(jīng)營者的監(jiān)管。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)使用的豬肉“瘦肉精”的監(jiān)管。公安部門負(fù)責(zé)涉嫌生產(chǎn)、銷售和使用“瘦肉精”等禁用藥物犯罪案件的偵查。食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)，并依法組織查處重大事故，對藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)、銷售鹽酸克侖特羅等違禁藥品的監(jiān)管。從多年的實(shí)踐情況看，這一體制嚴(yán)重影響了動(dòng)物源性食品安全從農(nóng)場到餐桌整個(gè)鏈條的監(jiān)管效率，直接后果是責(zé)任不明，管理脫節(jié)，造成了有利則爭，有責(zé)則退的工作局面。

2 有關(guān)建議

2.1 加大基層財(cái)政投入力度、建立健全法律制度體系，不斷夯實(shí)動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管基礎(chǔ)

2.1.1 強(qiáng)化基層財(cái)政投入和設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管能力建設(shè)。地方各級政府要要加大要依法落實(shí)基層動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，及時(shí)地方納入財(cái)政預(yù)算，切實(shí)提高基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法人員待遇，強(qiáng)化動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作的執(zhí)行力，保障動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作正常有序開展。加大政府人力、財(cái)力投入，統(tǒng)籌考慮中央與地方動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施投入的結(jié)構(gòu)，改善基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法條件和動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測中心設(shè)施條件。

2.1.2 強(qiáng)化動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)。一要增加執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)；二要增加動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測經(jīng)費(fèi)，針對養(yǎng)殖、收購販運(yùn)、屠宰和加工等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提高抽檢力度，提供抽檢頻次，擴(kuò)大檢測范圍。三要提高病死畜禽無害化處理補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。

2.1.3 開拓創(chuàng)新，完善建立健全法律制度體系。面對不發(fā)生重大動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的嚴(yán)峻形勢和艱巨任務(wù)，必須從法律制度層面尋求創(chuàng)新，關(guān)鍵是加強(qiáng)動(dòng)物產(chǎn)品安全領(lǐng)域法制建設(shè)，全面提升動(dòng)物產(chǎn)品監(jiān)管部門依法行政能力。在中央層面，重點(diǎn)是要認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)階段動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國際通行做法，對不符合形勢發(fā)展需要或者操作性不強(qiáng)的法律法規(guī)，及時(shí)予以修改完善，如加大違法行為的懲處力度等。在地方層面，重點(diǎn)要放在配套和創(chuàng)新上。地方要結(jié)合本地實(shí)際情況，細(xì)化、實(shí)化國家有關(guān)收益法律法規(guī)，增加操作性和針對性。同時(shí)，地方立法要突出創(chuàng)新，敢于突破，條件成熟可先行先試。

2.2 加快推進(jìn)監(jiān)管科學(xué)化，切實(shí)提高動(dòng)物產(chǎn)品安全水平

2.2.1 構(gòu)建“五大”動(dòng)物產(chǎn)品安全技術(shù)支撐平臺，實(shí)現(xiàn)動(dòng)物產(chǎn)品安全監(jiān)管科學(xué)化。一是構(gòu)建動(dòng)物產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研究平臺，主要從有毒有害物質(zhì)、動(dòng)物疫病和細(xì)菌等三個(gè)角度開展動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)評估，力爭實(shí)現(xiàn)動(dòng)物產(chǎn)品“全過程“風(fēng)險(xiǎn)評估關(guān)鍵技術(shù)的突破，適時(shí)逐步在全國推廣。二是構(gòu)建動(dòng)物產(chǎn)品檢測技術(shù)平臺，開展疫病、獸藥及違禁物質(zhì)檢測技術(shù)研究，以便應(yīng)對違禁物質(zhì)替代物層出不窮的挑戰(zhàn)。三是構(gòu)建快速篩選技術(shù)支撐平臺，研發(fā)經(jīng)濟(jì)、快速、準(zhǔn)確及高靈敏度的試劑盒，滿足屠宰環(huán)節(jié)的監(jiān)管需求。四是構(gòu)建主要?jiǎng)游锂a(chǎn)品激光灼刻技術(shù)等溯源技術(shù)平臺[4]，完成屠宰和養(yǎng)殖環(huán)節(jié)溯源關(guān)鍵技術(shù)及解決方案的建立。五是構(gòu)建動(dòng)物衛(wèi)生信息共享技術(shù)平臺。為實(shí)現(xiàn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管科學(xué)化、信息化，建立信息共享技術(shù)機(jī)制，完善系統(tǒng)內(nèi)信息交流、通訊及數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，由有關(guān)部門、各地方定期對動(dòng)物衛(wèi)生有關(guān)信息、動(dòng)物產(chǎn)品專項(xiàng)整治、抽檢及各省監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，為主管部門決策提供技術(shù)支撐和建議。適時(shí)推進(jìn)跨省調(diào)運(yùn)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫電子出證工作。

2.2.2 突出源頭監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)動(dòng)物產(chǎn)品全過程監(jiān)管。一是堅(jiān)強(qiáng)宣傳教育，宣傳使用違禁物質(zhì)的危害，明確生產(chǎn)經(jīng)營者第一責(zé)任意識。養(yǎng)殖場戶對其養(yǎng)殖的生豬質(zhì)量承擔(dān)第一責(zé)任，飼料生產(chǎn)企業(yè)對其生產(chǎn)的飼料產(chǎn)品質(zhì)量承擔(dān)第一責(zé)任，屠宰加工企業(yè)對其收購、屠宰和加工的生豬和產(chǎn)品承擔(dān)第一責(zé)任，由各生產(chǎn)經(jīng)營主體簽訂質(zhì)量安全承諾書，落實(shí)責(zé)任人，承擔(dān)違約責(zé)任。二是全面加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，突出抓好源頭環(huán)節(jié)、主要產(chǎn)區(qū)和主要銷售區(qū)的監(jiān)管，著力解決動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全突出問題和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。以規(guī)范規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管為重點(diǎn)，全面開展獸藥、飼料及動(dòng)物防疫條件審查工作。三是研究制定動(dòng)物產(chǎn)品全過程監(jiān)督管理辦法，進(jìn)一步明確養(yǎng)殖、收購、販運(yùn)、屠宰等環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任主體、工作機(jī)制和問責(zé)制度，提高生豬產(chǎn)品安全監(jiān)管早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早查處的能力，有效防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是強(qiáng)化全過程監(jiān)管機(jī)制，盡快建立健全貫穿動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)全過程控制的產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入制度。五是重點(diǎn)強(qiáng)化應(yīng)急處置，力爭做到對突發(fā)事件預(yù)防要早、反應(yīng)要快、處置要有力、后續(xù)要跟進(jìn)，同時(shí)要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和安全防范需要。六是建立健全動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法目標(biāo)管理規(guī)范、管理與績效考核評價(jià)機(jī)制。

2.2.3 加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、集約化、規(guī)?；?、科學(xué)化養(yǎng)殖，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變畜禽生產(chǎn)方式。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的主攻方向是要提高畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、市場競爭能力。發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)的基本要求促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)模化、集約化、科學(xué)化，從根本上提高豬肉產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。一是轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。深入推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，是提高肉產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的根本措施。國家和地方資金支持生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)和生豬產(chǎn)業(yè)化扶持項(xiàng)目，擴(kuò)大生豬調(diào)出大縣范圍，加強(qiáng)養(yǎng)殖場基礎(chǔ)設(shè)施改造升級，加大關(guān)鍵技術(shù)推廣應(yīng)用力度，進(jìn)一步提高畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖水平。二是大力推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動(dòng)。以生豬等主要畜種為重點(diǎn)，圍繞畜禽良種化、養(yǎng)殖設(shè)施化、生產(chǎn)規(guī)范化、防疫制度化、糞污無害化，推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)模式，規(guī)范飼養(yǎng)管理，切實(shí)發(fā)揮示范場輻射帶動(dòng)作用。三是組織專家深入一線，進(jìn)村入戶，指導(dǎo)養(yǎng)殖場戶建立健全養(yǎng)殖檔案，推廣科學(xué)飼養(yǎng)技術(shù)。強(qiáng)化宣傳教育，通過發(fā)布通告、發(fā)放明白紙等形式，引導(dǎo)養(yǎng)殖場戶樹立健康養(yǎng)殖、守法經(jīng)營意識。

2.3 健全協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)管合力

2.3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。一是各地方人民政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，嚴(yán)格落實(shí)“地方政府負(fù)重責(zé)，生產(chǎn)經(jīng)營單位為第一責(zé)任人”的責(zé)任制度。二是強(qiáng)化行政監(jiān)察和問責(zé)，對監(jiān)管中存在的違法違規(guī)行為，依法依律嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。三是要全面落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。為全面落實(shí)地方政府對的監(jiān)管責(zé)任，各級政府應(yīng)層層簽訂責(zé)任狀，以責(zé)任制的形式落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，為保障動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是落實(shí)主體責(zé)任。對重點(diǎn)地區(qū)的供應(yīng)品和畜禽生產(chǎn)經(jīng)營主體簽訂質(zhì)量安全承諾書，落實(shí)責(zé)任人，承擔(dān)違約責(zé)任。

2.3.2 加強(qiáng)各部門間協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力。我國動(dòng)物源性食品安全衛(wèi)生工作涉及的管理部門很多，應(yīng)積極宣傳和倡導(dǎo)“同一世界，同一健康”理念，加強(qiáng)跨部門合作機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步推動(dòng)與食藥、衛(wèi)生、商務(wù)、質(zhì)檢、公安等部門的深入合作，強(qiáng)化各部門、各地區(qū)間溝通協(xié)調(diào)配合，建立完善聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，形成監(jiān)管合力。根據(jù)我國畜牧業(yè)發(fā)展趨勢，特別是生豬生產(chǎn)、流通和加工業(yè)健康發(fā)展要求，由各省和地方各級政府進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)、商務(wù)、質(zhì)量技監(jiān)、工商、衛(wèi)生、公安、食品藥監(jiān)和食安委的職責(zé)分工，實(shí)行地方政府負(fù)總責(zé)，有關(guān)部門按照職責(zé)分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，密切配合，完善部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全過程覆蓋。從源頭管理、畜禽養(yǎng)殖、畜禽收購販運(yùn)、畜禽屠宰、肉品加工、肉品消費(fèi)餐飲、肉品進(jìn)出口等方面強(qiáng)化措施，堅(jiān)決杜絕有害物質(zhì)進(jìn)入動(dòng)物食品產(chǎn)業(yè)鏈，保障人民群眾消費(fèi)安全。

2.3.3 加大執(zhí)法投入力度，強(qiáng)化動(dòng)物產(chǎn)品監(jiān)督抽查。重點(diǎn)治理非法使用“瘦肉精”等違禁藥物、濫用抗生素和售賣病死畜禽等問題。重點(diǎn)治理私屠亂宰、宰殺病死畜禽、制造售賣注水肉問題。著力強(qiáng)化“檢打聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，對檢出的不合格樣品要追根溯源，依法嚴(yán)厲查處。各部門間應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、監(jiān)管有力的原則，科學(xué)確定抽檢比例。積極修訂允許使用獸藥及飼料添加劑名錄，完善監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)。

[1]李銅山.食用農(nóng)產(chǎn)品安全研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[2]趙思俊，鄭增忍，曲志娜，等.“瘦肉精”的危害及監(jiān)管檢測技術(shù)[J].中國動(dòng)物檢疫，2011，28（4）：1-4.

[3]路平，肖肖，張衍海，等.我國“瘦肉精”監(jiān)管現(xiàn)狀及對策建議[J].中國動(dòng)物檢疫，2011，28（4）：4-6.

[4]熊本海，傅潤亭，林兆輝.動(dòng)物標(biāo)識及其產(chǎn)品溯源技術(shù)研究進(jìn)展[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)出版社，2009.