紀(jì)建常，張曉春

（陜西省漢中市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西 漢中 723000）

新版《動(dòng)物檢疫合格證明》是國(guó)家在新修訂的《動(dòng)物防疫法》[1]和新出臺(tái)的《動(dòng)物檢疫管理辦法》[2]的基礎(chǔ)上，對(duì)動(dòng)物檢疫工作又一次重要的規(guī)范性調(diào)整。新證的全面實(shí)施，必對(duì)現(xiàn)行的檢疫管理和檢疫操作帶來(lái)一定的影響。下面，筆者根據(jù)十余年的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)行的管理體制，就新證的問(wèn)題談幾點(diǎn)看法，供廣大同仁參考。

1 新證的變化

1.1 形式上的變化 新版檢疫證明與舊證相比，形式上變化較大。一是新證將原來(lái)的《動(dòng)物檢疫合格證明》和《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》合并為《動(dòng)物檢疫合格證明》；二是將原來(lái)的縣境內(nèi)和出縣境改為省境內(nèi)和出省境；三是將檢疫證明和《運(yùn)載工具消毒證明》合二為一；四是增加牲畜耳標(biāo)號(hào)填寫(xiě)和監(jiān)督檢查站簽章欄；五是數(shù)量及單位合并進(jìn)行連寫(xiě)；六是啟運(yùn)地和到達(dá)地點(diǎn)要求的更加詳細(xì)，需要填寫(xiě)到具體飼養(yǎng)地點(diǎn)和生產(chǎn)單位；七是簽證日期由原來(lái)的阿拉伯?dāng)?shù)字填寫(xiě)改為漢字的小寫(xiě)數(shù)字填寫(xiě)；八是縮短了到達(dá)時(shí)效；九是規(guī)定了制式的《檢疫處理通知單》和《檢疫申報(bào)單》等。

1.2 新證變化的意義

1.2.1 進(jìn)一步明確了檢疫申報(bào)制度 動(dòng)物檢疫是一種行政許可行為，這在《動(dòng)物防疫法》和《動(dòng)物檢疫管理辦法》中有明確規(guī)定。但一直以來(lái)，缺少規(guī)范的、制式的行政許可文書(shū)。而文書(shū)的缺失，給檢疫申報(bào)制度的落實(shí)帶來(lái)一定的負(fù)面影響。在實(shí)際工作中，有的檢疫人員至今仍認(rèn)為檢疫申報(bào)是可有可無(wú)的。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤，就在于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到動(dòng)物檢疫是行政許可行為，需要合法的執(zhí)法程序。為了彌補(bǔ)這種缺憾，各地根據(jù)具體情況，制定了相應(yīng)的產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫申報(bào)程序和文書(shū)，但動(dòng)物檢疫作為一種嚴(yán)肅的行政執(zhí)法行為，必須符合行政執(zhí)法對(duì)于執(zhí)法主體、程序和行為等的相關(guān)要求，在農(nóng)業(yè)部規(guī)范其它執(zhí)法文書(shū)的情況下，規(guī)范檢疫申報(bào)程序和相應(yīng)的執(zhí)法文書(shū)，就顯得很有必要。因此，規(guī)范使用《檢疫申報(bào)單》和《檢疫申報(bào)受理單》，就是規(guī)范檢疫執(zhí)法程序的基本要求。

1.2.2 適應(yīng)動(dòng)物疫病可追溯體系建設(shè)的要求 動(dòng)物疫病可追溯體系是畜牧獸醫(yī)行業(yè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是今后工作的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。近年來(lái)，國(guó)家發(fā)布實(shí)施的一系列法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中，都有動(dòng)物疫病追溯體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容和要求，新版《動(dòng)物檢疫合格證明》也不例外。這次檢疫新證中啟運(yùn)地點(diǎn)、到達(dá)地點(diǎn)的具體化，貨主、承運(yùn)人以及聯(lián)系方式和牲畜耳標(biāo)號(hào)的填寫(xiě)要求，就是最好的例證。所以，新版《動(dòng)物檢疫合格證明》符合我國(guó)加快進(jìn)行動(dòng)物疫病可追溯體系建設(shè)的基本要求，動(dòng)物檢疫人員認(rèn)真填寫(xiě)使用新版檢疫證明，實(shí)際上也是追溯體系的根本要求。

1.2.3 規(guī)范檢出動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品處理 動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢疫是以技術(shù)為依托，對(duì)檢疫對(duì)象進(jìn)行檢查、定性、處理的行政技術(shù)措施。從某種意義上講，對(duì)檢出的不合格動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的處理，才是動(dòng)物檢疫工作中最重要的環(huán)節(jié)。但在新證頒布以前，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在進(jìn)行檢疫處理時(shí)，缺少與檢疫合格證明同級(jí)別、相對(duì)應(yīng)的檢疫處理文書(shū)，這從法律層面來(lái)講，不能不說(shuō)是一大缺憾。以筆者所在的漢中市為例，為了彌補(bǔ)這方面的不足，在很早以前，就在全市范圍內(nèi)實(shí)施了規(guī)范的《檢疫處理通知書(shū)》，配合《現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄》等其它文書(shū)，基本能夠滿足工作需要。這次在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施《檢疫處理通知單》，并把它上升到與《動(dòng)物檢疫合格證明》同等的地位，這對(duì)完善檢疫執(zhí)法程序和行為，體現(xiàn)動(dòng)物檢疫的精神和實(shí)質(zhì)具有重要意義。

1.2.4 符合動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品大流通、大市場(chǎng)格局要求 隨著我國(guó)物流速度快速提高，動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品大市場(chǎng)、大流通格局基本形成，原來(lái)以縣境作為檢疫證明使用范圍的劃分方式已不符合市場(chǎng)發(fā)展需求。在農(nóng)業(yè)部這次頒布的檢疫新證中，將過(guò)去縣境內(nèi)使用的《產(chǎn)地檢疫證明》和《產(chǎn)品檢疫證明》更改為省境內(nèi)和出省境《動(dòng)物檢疫合格證明》，并適當(dāng)縮短了檢疫證明的有效期限。這樣的調(diào)整雖然給現(xiàn)行的檢疫管理和檢疫操作模式帶來(lái)一定影響，但與市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律相吻合。筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)畜牧業(yè)快速發(fā)展和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理水平不斷提高，將動(dòng)物檢疫用省境內(nèi)和出省境等地域概念來(lái)劃分的方法將被取消，并最終實(shí)現(xiàn)一證通全國(guó)的目的。

2 檢疫新證使用體會(huì)

2.1 檢疫新證管理 檢疫新證雖然“二證合一”，需要填寫(xiě)的內(nèi)容并未減少，相反還有增加。但內(nèi)容的增加并未給填寫(xiě)帶來(lái)太大的不便，真正的困難在于對(duì)現(xiàn)行的、成熟的管理模式帶來(lái)的影響，特別對(duì)縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的影響最大，也就是說(shuō)檢疫新證“易填不易管”。

2.1.1 完善檢疫收費(fèi)管理 由于目前我國(guó)畜牧獸醫(yī)體制改革尚未完全到位，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員未納入財(cái)政預(yù)算，檢疫收費(fèi)仍是彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員收入不足的有效手段。在行政事業(yè)單位“收支兩條線”的背景下，各地用《動(dòng)物產(chǎn)地檢疫合格證明》和《縣境內(nèi)動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》代替收費(fèi)發(fā)票的現(xiàn)象比較普遍。這種“以證帶票”行為雖有違規(guī)之嫌，但屬目前情況下的無(wú)奈之舉。在舊證體制下，縣境內(nèi)檢疫證明實(shí)行大中家畜“一畜一證”，所以縣級(jí)機(jī)構(gòu)只需要按照檢疫人員使用縣境內(nèi)檢疫證明的數(shù)量，就可以很方便地核算出具體的收費(fèi)數(shù)額，再根據(jù)轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物出欄數(shù)量，計(jì)算出動(dòng)物產(chǎn)地檢疫率等量化指標(biāo)進(jìn)行考核。在使用檢疫新證時(shí)，由于可以“一證多畜”，意味著每張檢疫證明可以收到更多的檢疫費(fèi)，在這種大額收費(fèi)的情況下，仍按照過(guò)去的方式“以證帶票”就極為不妥。如果出具正規(guī)的收費(fèi)發(fā)票，則檢疫費(fèi)需要全額上繳財(cái)政，在改革不到位的現(xiàn)實(shí)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的收入問(wèn)題就無(wú)法妥善解決，這也是目前困擾縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵問(wèn)題。鑒于動(dòng)物檢疫收費(fèi)是一個(gè)比較敏感的話題，如果不妥善處理就會(huì)造成嚴(yán)重的不良影響。所以筆者建議，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步加快畜牧獸醫(yī)體制改革步伐，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層人員的身份和待遇問(wèn)題，建立一支穩(wěn)定、可靠、具有較高素質(zhì)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。在目前的過(guò)渡階段，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)物檢疫收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，完善收費(fèi)程序，加強(qiáng)收費(fèi)管理，爭(zhēng)取地方財(cái)政的大力支持，并將動(dòng)物檢疫收費(fèi)完全前置到產(chǎn)地檢疫階段，一次性足額收費(fèi)，徹底改變“以證帶票”和“分段式”等不規(guī)范的收費(fèi)方式。

2.1.2 嚴(yán)格檢疫證明發(fā)放管理 由于畜牧獸醫(yī)體制改革滯后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層站依舊沿用過(guò)去的管理模式。在使用舊證時(shí)，縣境內(nèi)檢疫證明的使用量雖然最大，但影響和流通范圍較小，對(duì)人員素質(zhì)要求相對(duì)較低，所以縣區(qū)在發(fā)放縣境內(nèi)檢疫證明時(shí)范圍和隨意性較大。但新證的最小流通范圍擴(kuò)大至省境內(nèi)，在官方獸醫(yī)身份明確前，縣區(qū)在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層發(fā)放檢疫新證時(shí)，就必須考慮發(fā)放范圍和人員素質(zhì)等具體情況，并需要建立新的管理制度和考核辦法，以免因持證人素質(zhì)問(wèn)題帶來(lái)較大的負(fù)面影響。

2.1.3 建立檢疫證明考核機(jī)制 受基層人員整體素質(zhì)較低影響，有的檢疫人員為了貪污、截留檢疫費(fèi)，違規(guī)出具“貨主聯(lián)”和“存根聯(lián)”不相符的檢疫證明。在使用舊證時(shí)，用量最大的縣境內(nèi)檢疫證明采取“一證一畜”的方式填寫(xiě)，所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象的機(jī)會(huì)就低。但在使用檢疫新證時(shí)，因?yàn)榭梢浴耙蛔C多畜”，所以出現(xiàn)這種“大頭小尾”檢疫證明的機(jī)會(huì)就多。為了杜絕這種現(xiàn)象，我市逐步建立并完善了檢疫證明回訪制度，即由全市各定點(diǎn)屠宰場(chǎng)、公路動(dòng)物檢疫站每月提供一定數(shù)量本市各縣區(qū)《動(dòng)物檢疫合格證明》“貨主聯(lián)”復(fù)印件，由我所每月返回出證縣區(qū)與存根聯(lián)進(jìn)行查對(duì)。在條件許可時(shí)，可根據(jù)動(dòng)物流向建立全省或跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保檢疫出證工作規(guī)范進(jìn)行。

2.2 檢疫新證使用應(yīng)注意的問(wèn)題

2.2.1 貨主及承運(yùn)人填寫(xiě) 根據(jù)筆者多年來(lái)對(duì)基層出證工作的檢查結(jié)果來(lái)看，貨主及承運(yùn)人信息填寫(xiě)一直是被忽視的環(huán)節(jié)。但貨主及承運(yùn)人是《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的法律責(zé)任人和產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任人，是行政處罰時(shí)法律文書(shū)的受達(dá)人，也只有貨主才有資格對(duì)涉及該產(chǎn)品的侵權(quán)行為提出行政復(fù)議或行政訴訟。所以，在出具檢疫證明時(shí)，一定要準(zhǔn)確填寫(xiě)法律責(zé)任人的相關(guān)信息，這不但有利于保護(hù)貨主的合法權(quán)益不受侵犯，同時(shí)也對(duì)劃分責(zé)任和義務(wù)具有重要意義。

2.2.2 數(shù)量及單位填寫(xiě) 在使用舊證時(shí)，數(shù)量和單位分欄填寫(xiě)，是最容易被偽造和涂改的信息。新證規(guī)定數(shù)量和單位頂格連寫(xiě)，在一定程度上彌補(bǔ)了這種漏洞。因此我們?cè)谑褂脵z疫新證時(shí)，應(yīng)該按照規(guī)范要求認(rèn)真填寫(xiě)，努力做到字跡工整清楚。

2.2.3 有效期填寫(xiě) 檢疫新證與舊證相比，動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的到達(dá)有效期都相應(yīng)縮短，這符合物流快速發(fā)展的實(shí)際情況。筆者認(rèn)為，有效期的計(jì)算應(yīng)盡可能準(zhǔn)確，不能按照貨主的要求進(jìn)行延長(zhǎng)。在動(dòng)物疫情形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下，這也是檢疫人員自我保護(hù)的一種手段。另外，這次新版《動(dòng)物檢疫合格證明》B證規(guī)定當(dāng)日有效，這點(diǎn)引起的爭(zhēng)議較大，因?yàn)榧词刮锪骺焖俦憬?，但要在省境?nèi)全部實(shí)現(xiàn)當(dāng)日到達(dá)很不現(xiàn)實(shí)，更何況還要考慮到出證的具體時(shí)間。在我市召開(kāi)的檢疫新證使用研討會(huì)上，有人提出可根據(jù)運(yùn)輸距離的遠(yuǎn)近，適當(dāng)調(diào)整出證時(shí)間，如果當(dāng)日確定無(wú)法到達(dá)，可將出證日期填寫(xiě)至后一天。但這樣的方法明顯違背了規(guī)范檢疫的要求，對(duì)檢疫人員也極為不利。所以筆者建議，如果在B證中一定要強(qiáng)調(diào)當(dāng)日到達(dá)的話，可將出證的時(shí)間精確到“小時(shí)和分”，然后限定在二十四小時(shí)內(nèi)到達(dá)有效。當(dāng)然，在農(nóng)業(yè)部最新的規(guī)定出臺(tái)以前，這個(gè)問(wèn)題會(huì)一直困擾著檢疫出證人員。

2.2.4 牲畜耳標(biāo)號(hào)填寫(xiě) 許多人認(rèn)為耳標(biāo)號(hào)的填寫(xiě)會(huì)給新證使用帶來(lái)很多不便，其實(shí)不然，這樣的填寫(xiě)要求雖然增加了工作量，但正因?yàn)闃?biāo)號(hào)的填寫(xiě)，使動(dòng)物疫病追溯和責(zé)任明確成為可能，更何況檢疫證明等行政許可文書(shū)對(duì)管理對(duì)象的狀態(tài)記錄越準(zhǔn)確，描述越清楚，則文書(shū)的針對(duì)性越強(qiáng)，相應(yīng)對(duì)執(zhí)法人員的保護(hù)力就越強(qiáng)，因此與責(zé)任相比，略微增加的工作量就顯得微不足道。隨著法制宣傳的力度不斷加大，當(dāng)管理相對(duì)人在檢疫申報(bào)過(guò)程中提供標(biāo)識(shí)號(hào)成為自覺(jué)行為時(shí)，標(biāo)識(shí)號(hào)不易采集的困難也會(huì)迎刃而解。另外，《動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志填寫(xiě)及使用規(guī)范》[3]中規(guī)定，牲畜標(biāo)識(shí)號(hào)可附紙?zhí)顚?xiě)，所以在給檢疫人員配發(fā)《動(dòng)物檢疫合格證明》（動(dòng)物A、B）時(shí)，還應(yīng)該同時(shí)配發(fā)印章齊全的附加頁(yè)。

2.2.5 換證問(wèn)題 動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品換證是在流通環(huán)節(jié)中不可避免的問(wèn)題，對(duì)此《動(dòng)物檢疫管理辦法》有明確規(guī)定。這次檢疫證明重新調(diào)整，也對(duì)換證提出了新要求，有以下4種情況。一是規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)整批外調(diào)，可直接簽發(fā)動(dòng)物A證或B證。二是動(dòng)物零散收購(gòu)，集中后調(diào)出省外，應(yīng)憑每批次到達(dá)集散地的動(dòng)物B證，換發(fā)動(dòng)物A證。每批次的B證由簽發(fā)A證的人員回收存檔。三是動(dòng)物零散收購(gòu)，集中后在省內(nèi)流通，應(yīng)憑每批次到達(dá)集散地的動(dòng)物B證，換發(fā)整車動(dòng)物B證。每批次的B證由換證人員負(fù)責(zé)回收存檔。四是由省內(nèi)或省外調(diào)入動(dòng)物產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)將隨貨同行的產(chǎn)品A證或B證，轉(zhuǎn)換成若干份產(chǎn)品B證，原證回收存檔。

2.2.6 《檢疫處理通知單》使用 檢疫處理通知單是對(duì)檢出動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行生物安全處理時(shí)出具的法律文書(shū)，使用時(shí)需注意以下問(wèn)題：一是必須明確不合格動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的處理方式和后續(xù)的消毒等規(guī)范性措施；二是對(duì)處理的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品應(yīng)該進(jìn)行拍照、取證，同時(shí)使用《現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄》等其它文書(shū)，準(zhǔn)確記錄處理動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的癥狀、病理變化等情況，做好證據(jù)的收集和保存；三是加蓋動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政公章而不是檢疫專用章；四是符合填寫(xiě)規(guī)范的其它要求。

總而言之，這次新版《動(dòng)物檢疫合格證明》與原來(lái)的舊證相比，變化和跨度較大，需要我們認(rèn)真分析和研究，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。筆者建議，各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)論是在對(duì)外宣傳還是對(duì)內(nèi)培訓(xùn)中，一定要將動(dòng)物檢疫上升到行政執(zhí)法的高度，這對(duì)強(qiáng)化行業(yè)管理，樹(shù)立行業(yè)形象具有重要意義。另外，因?yàn)閯?dòng)物檢疫是行政執(zhí)法行為，《動(dòng)物檢疫合格證明》是行政執(zhí)法文書(shū)，證明上的欄目都有相對(duì)應(yīng)的法律關(guān)系，如有違反就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，所以必須認(rèn)真對(duì)待和規(guī)范使用。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法[Z].中華人民共和國(guó)主席令[2007]71號(hào).北京：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，2007-08-30.

[2]農(nóng)業(yè)部.動(dòng)物檢疫管理辦法[Z].農(nóng)業(yè)部令[2010]6號(hào).北京：農(nóng)業(yè)部，2010-01-21.

[3]農(nóng)業(yè)部.動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督證章標(biāo)志填寫(xiě)及使用規(guī)范[Z].農(nóng)醫(yī)發(fā)[2010]44 號(hào).北京：農(nóng)業(yè)部，2010-12-02.