□ 儲 倩 王小章

社會養(yǎng)老保險(xiǎn):從“城鄉(xiāng)全覆蓋”到“城鄉(xiāng)一體化”
——以浙江省德清縣為例

□ 儲 倩 王小章*

2009年國家新農(nóng)?！吨笇?dǎo)意見》出臺后,德清作為試點(diǎn),在全縣范圍內(nèi)初步建構(gòu)起“城鄉(xiāng)全覆蓋”的格局,進(jìn)而向“城鄉(xiāng)一體化”方向發(fā)展。與“全覆蓋”注重覆蓋面的廣度不同,“一體化”更強(qiáng)調(diào)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的“保障基本”、制度銜接、“自由選擇”、分類享受,突出對“公平”與“自由”的兼顧。德清縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)突出“保障基本”力度和效果,增強(qiáng)政府責(zé)任,加大政府財(cái)政投入力度,提高城鄉(xiāng)雙向流動性,漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)一體化。

社會養(yǎng)老保險(xiǎn);城鄉(xiāng)全覆蓋;城鄉(xiāng)一體化;德清

2009年9月4日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度,實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合,與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套,保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年9月,浙江省依據(jù)《指導(dǎo)意見》正式啟動城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)。浙江省德清縣在全縣范圍內(nèi)按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則,在短短幾個(gè)月時(shí)間里,初步構(gòu)筑起了全覆蓋的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。本文通過回顧社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從城鄉(xiāng)二元格局到城鄉(xiāng)全覆蓋的變遷過程,在明確“城鄉(xiāng)全覆蓋”與“城鄉(xiāng)一體化”的內(nèi)涵與區(qū)別的基礎(chǔ)上,立足于德清的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),思考和展望了“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的可能途徑。

一、從城鄉(xiāng)二元格局到“城鄉(xiāng)全覆蓋”

中國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在很長一段時(shí)間呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分立的狀態(tài)。中國城鎮(zhèn)居民的社會保險(xiǎn)制度可以追溯到上個(gè)世紀(jì)50年代,新中國建立不久,開始了最初的社會保障體系的構(gòu)建。1951年頒布《勞動保險(xiǎn)條例》,覆蓋國有和集體企業(yè)職工的傷殘、死亡、疾病、養(yǎng)老、生育及供養(yǎng)直系親屬待遇等項(xiàng)目。勞動保險(xiǎn)和土地改革,分別贏得了工人和農(nóng)民群體對新生政權(quán)的合法性認(rèn)同。20世紀(jì)80年代,隨著改革開放全方位的開展,城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也開始改革,隨著一系列新法律法規(guī)、政策的頒布,至90年代逐步構(gòu)建完成。

但農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。在新中國成立后30多年的時(shí)間中,農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)幾乎是一片空白,一直到上世紀(jì)80年代中期,才開始蹣跚起步,但其后的發(fā)展一直舉步維艱,在很長一段時(shí)間內(nèi)沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。1991年6月,《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布,標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開始建立,隨后全國各地開展起俗稱“老農(nóng)?！钡膶?shí)施辦法。但“老農(nóng)?！闭呷狈侠淼慕ㄖ评砟詈椭贫仍O(shè)計(jì),實(shí)踐過程中問題之多超過了人們的預(yù)期。至上世紀(jì)末,中國農(nóng)保事業(yè)基本處于停止?fàn)顟B(tài),農(nóng)村社會保障的格局并沒有呈現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的變化,中國大部分農(nóng)村地區(qū)普遍延續(xù)著以家庭保障為基礎(chǔ)的農(nóng)民自我保障的歷史,部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)也只能通過商業(yè)保險(xiǎn)的手段替代本應(yīng)該普遍實(shí)施的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

但是,無論從規(guī)范性的立場講,還是從經(jīng)驗(yàn)性的角度看,社會養(yǎng)老保險(xiǎn)所呈現(xiàn)的這種城鄉(xiāng)二元狀態(tài)都是不應(yīng)、也不能長久持續(xù)下去的。從規(guī)范性的立場講,改革的成果本該是全體公民共享,社會保障本該是全體公民的安全網(wǎng)?！皩τ谡畞碚f,社會保障是其社會政策的一個(gè)基本內(nèi)容,是體現(xiàn)其對于公民之責(zé)任和義務(wù)的一個(gè)重要方面;對于社會來說,一個(gè)合理有效的社會保障體系是社會穩(wěn)定和諧的一個(gè)重要前提;對于社會成員個(gè)體來說,一個(gè)他可以有效訴求的社會保障體系則直接關(guān)系著他的生活質(zhì)量、發(fā)展希望?！雹偻跣≌轮骶帯?中國發(fā)達(dá)地區(qū)社會保障——來自浙江的報(bào)告》,浙江大學(xué)出版社2007年版,第1頁。作為社會保障體系核心內(nèi)容之一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)不能只包容一部分公民,而將另一部分公民排斥在外。而從經(jīng)驗(yàn)性的角度看,經(jīng)過30年的改革開放,經(jīng)歷了市場經(jīng)濟(jì)洗禮的中國農(nóng)村如今已發(fā)生了翻天覆地的變化,土地的養(yǎng)老保障功能已經(jīng)弱化,社會觀念越來越傾向于個(gè)體本位而非家庭本位,相應(yīng)的代際關(guān)系也不再是傳統(tǒng)社會中的代際關(guān)系,農(nóng)村社會從整體上也已不復(fù)是出入相守、守望相助的“共同體”,再加上人口老齡化以及獨(dú)生子女政策帶來的扶養(yǎng)比的上升,所有這一切,都使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老越來越難以為繼。正是鑒于農(nóng)村中傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老越來越難以為繼這一現(xiàn)實(shí),同時(shí)基于對和諧社會建設(shè)所必須的公平正義的訴求和我國目前的經(jīng)濟(jì)、尤其是財(cái)政能力,2009年終于出臺了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。新農(nóng)保政策的頒布和在各地因地制宜的實(shí)施打開了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的新局面,到2000年,不少經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的“城鄉(xiāng)全覆蓋”,德清縣即是其中之一。

二、城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

“城鄉(xiāng)全覆蓋”的概念強(qiáng)調(diào)的是從保障面上最大限度地涵蓋參保人員,實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的普及。目前,“全覆蓋”已經(jīng)為實(shí)際部門和學(xué)界所普遍接受。但“城鄉(xiāng)全覆蓋”不等于“城鄉(xiāng)一體化”。

“城鄉(xiāng)一體化”的概念可以追溯到19世紀(jì)中期恩格斯提出的“城鄉(xiāng)融合”。在城市學(xué)領(lǐng)域,英國城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德(Ebenezer Howard)率先提出“城鄉(xiāng)一體化”的概念,其含意是指“自20世紀(jì)半期以來西方國家的一些制造業(yè)從原先的大都會中心向較小的聚落或尚未工業(yè)化地區(qū)轉(zhuǎn)移,從而形成城市和鄉(xiāng)村相混合的新型區(qū)域?！雹陉惞馔ァ?城鄉(xiāng)一體化概念的歷史淵源和界定》,http://www.bjpopss.gov.cn/bjpopss/cgjj/cgjj20021224.htm.zh在我國,“城鄉(xiāng)一體化”一般意指打破長久以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),強(qiáng)調(diào)城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會與鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會的相互滲透,互相融合。從這個(gè)角度理解,則社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化應(yīng)是指制度上的城鄉(xiāng)銜接、貫通與整合,把城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體來安排,消除城鄉(xiāng)分隔與對立,最終實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、制度銜接、選擇自由、分類享受、保障基本”。由此,我們認(rèn)為,對于社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來理解:

1.“一體化”有別于“全覆蓋”。如上所述,“全覆蓋”側(cè)重于覆蓋面的廣而全,單純關(guān)注保障的外延,即人員數(shù)量的擴(kuò)展,“全覆蓋”完全可以建基在城鄉(xiāng)居民身份分隔的基礎(chǔ)上,因?yàn)樗鼪]有涉及保障的內(nèi)涵和水平,以及在繳費(fèi)和享受待遇水平互不相同的多種社會保險(xiǎn)制度實(shí)際并存的情況下公民個(gè)人的自由選擇權(quán)等等更深層次的問題。在實(shí)際存在多種社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,且各種制度之間在享受待遇水平上相差甚大的情況下,單純“面”上的全覆蓋,其象征意義遠(yuǎn)超過實(shí)際價(jià)值。而“一體化”則要求構(gòu)建一個(gè)城鄉(xiāng)有機(jī)融合的體系,在這個(gè)體系中,每個(gè)公民個(gè)體既可以享受到平等的、與社會發(fā)展水平和社會的承受能力相適應(yīng)的“基本的”保障,同時(shí)在目前多種社會保險(xiǎn)制度實(shí)際并存的情況下也具有最大限度的自由選擇權(quán)。

2.“一體化”應(yīng)該突出“保障基本”的規(guī)定?！氨Ｕ匣尽奔磳镜南硎艽鏊降囊?guī)定,這種享受水平應(yīng)不受城鄉(xiāng)身份、地位的限制,并與參保者的繳費(fèi)脫鉤,無論參保與否、繳費(fèi)如何,都能保證實(shí)現(xiàn)最低生活保障。社會保障之所以能夠發(fā)展為社會政策的基本內(nèi)容之一,就在于社會保障不是一種簡單的出于道義和良心的救助,而應(yīng)被視為一種政府責(zé)任和公民權(quán)益。政府實(shí)施保障制度的宗旨是為了通過這樣的再分配途徑維護(hù)社會公平,實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定而可持續(xù)發(fā)展。而“保障基本”無疑是維護(hù)生存權(quán),檢驗(yàn)底線公平與否的最根本性制度,因此,在整個(gè)城鄉(xiāng)一體化體系中,必須突出“保障基本”的規(guī)定。

3.在中國目前,一體化并不意味著同一化或者說所有現(xiàn)有的社會保險(xiǎn)制度立刻全面并軌,而是在承認(rèn)各種實(shí)際差異的基礎(chǔ)之上,構(gòu)建一個(gè)具有自由選擇權(quán)的體系。有些學(xué)者將城鄉(xiāng)一體化視為與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。我們認(rèn)為,這不是對城鄉(xiāng)一體化的正確理解?！氨Ｕ匣尽睙o疑彰顯了“城鄉(xiāng)一體化”對于公平的追求,但是,這并不意味著所有的公民都要被納入一個(gè)單一的制度,完全可以在“保障基本”的前提下允許繳費(fèi)和享受待遇互有區(qū)別的多種社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并存,特別是在我國目前城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均衡、城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部的社會分化均很明顯的情況下,更是如此。就此而言,我們今天對于一體化的追求必須建立在對于差異性和多元化的承認(rèn)和尊重的基礎(chǔ)之上。這里的關(guān)鍵是,每個(gè)公民個(gè)體在加入某種社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí),不是被動地被選擇、被安排,而是主動自由地去選擇和去安排,也就是說,特定的公民個(gè)體之參與何種制度,不是基于他的戶籍身份,而是基于他自己根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)水平和其他發(fā)展水平而作出的理性選擇。就此而言,“城鄉(xiāng)一體化”還有肯定和尊重“自由”的一面。我們認(rèn)為,這種自由選擇權(quán),也是城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠銜接整合的關(guān)鍵。

三、對德清縣社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的分析

德清縣位于浙江北部,是個(gè)典型的魚米之鄉(xiāng),自1993年起八次躋身全國百強(qiáng)縣,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化更是走在全國前列。2009年新農(nóng)?！吨笇?dǎo)意見》一出臺,德清就結(jié)合原有基礎(chǔ),在很短的時(shí)間內(nèi)構(gòu)建起社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)全覆蓋的格局,并且開始探索從“城鄉(xiāng)全覆蓋”到“城鄉(xiāng)一體化”制度架構(gòu)。①以下引用的德清社會養(yǎng)老保險(xiǎn)具體各項(xiàng)規(guī)定均來源于《德清縣人民政府關(guān)于印發(fā)德清縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法的通知》中的《德清縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》,2010年1月1日起正式實(shí)施。

1.德清的“全覆蓋”體現(xiàn)在最大限度地涵蓋參保對象以及高參保率基礎(chǔ)之上。德清縣率先在鐘管鎮(zhèn)試點(diǎn)實(shí)施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,2009年7月1日,在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在全縣范圍內(nèi)正式進(jìn)入繳費(fèi)參保階段,全縣約13萬城鄉(xiāng)居民全部納入到社會保障中。從試點(diǎn)至2009年底,參保重心為60周歲以上的老人的參保問題。2010年元月一日起《德清縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)正式實(shí)施。鑒于前一階段60周歲以上老人的參保問題已基本解決,參保重心轉(zhuǎn)向45—60周歲人員,城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作開展順利,參保率穩(wěn)步上升,至2010年7月,參保者年齡跨度從27歲至105歲,參保率達(dá)96.9%,基本實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”②數(shù)據(jù)來源:浙江省德清縣勞動和社會保障網(wǎng),http://www.zjdeqing.lss.gov.cn/。

2.在“保障基本”方面,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放成為一大亮點(diǎn)。按照國家新農(nóng)保的《指導(dǎo)意見》,養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)原則和養(yǎng)老金領(lǐng)取做到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,兼顧個(gè)人、集體、政府三方投入。繳費(fèi)包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼。與繳費(fèi)相對應(yīng)的,參保人員養(yǎng)老金由養(yǎng)老基礎(chǔ)金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和繳費(fèi)年限養(yǎng)老金三部分組成,支付終身。這里最值得一提的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保《指導(dǎo)意見》中規(guī)定,我國農(nóng)民60周歲以后能享受到國家普惠式的養(yǎng)老金,中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元,德清縣提高到每人每月60元。也就是說只要是參保人員,即使不繳費(fèi),年滿60周歲以后每月能拿到60元的養(yǎng)老金。這對廣大參保人員具有極大的吸引力,也是新農(nóng)保參保率如此之高的重要原因。領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人繳費(fèi)脫鉤是“保障基本”的關(guān)鍵所在,也是新農(nóng)保的一大亮點(diǎn)。

3.在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“自由選擇”的理念,城鄉(xiāng)居民享有在不同制度間的自由選擇和自由轉(zhuǎn)換的權(quán)利,基本實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)制度的良性銜接。具體體現(xiàn)為兩個(gè)方面:第一,新農(nóng)保參保人員在個(gè)人繳費(fèi)方面具有自由選擇權(quán),根據(jù)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)水平拉開梯度。設(shè)立5個(gè)絕對額年繳費(fèi)檔次:第一檔300元、第二檔500元、第三檔720元、第四檔960元、第五檔1440元。參保人員個(gè)人繳費(fèi)原則上不低于該縣上年度農(nóng)村居民人均純收入5%,自主選擇檔次按年繳費(fèi)。若參保人員遇特殊情況需要變動的,可由本人提出申請。調(diào)高或調(diào)低檔次的,只需變動調(diào)整之后的繳費(fèi)額度即可。若因特殊原因中途中斷繳費(fèi)的,其個(gè)人賬戶也可以予以保留,并不間斷計(jì)息。以后繼續(xù)繳費(fèi)的,中斷繳費(fèi)前后的個(gè)人賬戶儲存額、繳費(fèi)年限累積計(jì)算。允許選擇續(xù)繳當(dāng)期的繳費(fèi)檔次補(bǔ)繳中斷期間的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),只是補(bǔ)繳中斷的繳費(fèi)年限不享受政府繳費(fèi)補(bǔ)貼。第二,通過新農(nóng)保與其他保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)化和銜接政策,讓那些已參保其他制度的人員在不損害其利益的前提下能夠自由選擇參保的類別,包括與原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(即老農(nóng)保)制度的銜接、與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接、與被征地農(nóng)民基本生活保障制度的銜接、與原城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接以及與其他保障待遇的銜接。此外,德清社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系對保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移也作出了明確規(guī)定:參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)人員跨縣遷移時(shí),可轉(zhuǎn)移的將其城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及個(gè)人賬戶儲存額轉(zhuǎn)到遷入地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu),按遷入地規(guī)定繼續(xù)參保繳費(fèi)并享受相應(yīng)待遇。不能轉(zhuǎn)移的,其個(gè)人賬戶儲存額一次性退還給本人,同時(shí)終止城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。這一系列具體的轉(zhuǎn)化和銜接制度盡可能地吸納各類型人員,對于參保人員而言,極大的提升了他們的積極性,賦予他們自由選擇的權(quán)利,盡可能地避免了不公平現(xiàn)象,確保了他們的基本利益;對政府而言,盡可能減少其因制度銜接轉(zhuǎn)換而出現(xiàn)的損失,降低了制度轉(zhuǎn)換的成本,合理規(guī)避了新制度建立的風(fēng)險(xiǎn),推進(jìn)新制度的順利實(shí)施。以規(guī)范化的制度安排基本實(shí)現(xiàn)了各項(xiàng)制度間的良性銜接,實(shí)際構(gòu)成了對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破冰。

4.政府責(zé)任明確,財(cái)政投入的增加。老農(nóng)保強(qiáng)調(diào)的是養(yǎng)老的個(gè)人責(zé)任,國家責(zé)任缺位,新農(nóng)保則強(qiáng)調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔(dān)的重要責(zé)任,明確了政府資金投入的原則要求?！秾?shí)施辦法》規(guī)定,社會統(tǒng)籌基金由政府財(cái)政提供,主要用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金、參保人個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼、繳費(fèi)年限養(yǎng)老金、復(fù)員退伍軍人優(yōu)待養(yǎng)老金、喪葬補(bǔ)助費(fèi)及個(gè)人賬戶用完后的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金等?？h財(cái)政每年對按年正常繳費(fèi)人員給予繳費(fèi)補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn):第一檔至第二檔為每人每年30元,第三檔至第五檔為每人每年50元(包括辦法實(shí)施前參保未享受待遇人員)。對重度殘疾人、城鄉(xiāng)低保戶家庭等繳費(fèi)困難群體,每年應(yīng)繳納的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按第一檔標(biāo)準(zhǔn)由縣財(cái)政定期給予2/3補(bǔ)貼;對家庭人均收入在低保標(biāo)100%-150%之間的其他持證殘疾人以及計(jì)劃生育獨(dú)生子女家庭傷病殘、死亡和困難戶等繳費(fèi)困難群體,每年應(yīng)繳納的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按第一檔標(biāo)準(zhǔn)由縣財(cái)政定期給予1/2補(bǔ)貼。同時(shí),政府繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整。

四、對德清經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)思考與討論

德清的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)達(dá)到“城鄉(xiāng)全覆蓋”的水平,正在向“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展,廣大農(nóng)村居民平等享有改革開放成果的權(quán)利正在逐步得到回歸,享受國家保障的權(quán)利正逐步得到制度上的保護(hù)。作為試點(diǎn),德清經(jīng)驗(yàn)更多的是一種嘗試和探索,這也決定了它在未來的發(fā)展過程中還要不斷接受實(shí)踐檢驗(yàn),不斷調(diào)整,不斷完善。而著眼于邁向城鄉(xiāng)一體化,同時(shí)聯(lián)系德清社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀,我們認(rèn)為,以下幾個(gè)方面的工作還應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化。

1.在“保障基本”方面,有必要大幅度提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金成為社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的一大亮點(diǎn),按照新農(nóng)?！吨笇?dǎo)意見》,我國農(nóng)民60歲以后能享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元,地方政府可根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。德清規(guī)定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月60元,這也是新農(nóng)保建制后農(nóng)民之所以積極參保的重要原因。與老農(nóng)保完全采用個(gè)人賬戶,繳費(fèi)基數(shù)低、集體補(bǔ)貼的制度設(shè)計(jì)相比,新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金完全由國家財(cái)政全部承擔(dān),強(qiáng)調(diào)了國家責(zé)任,大大提高了參保人員的積極性?；A(chǔ)養(yǎng)老金是德清社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的一大突破。但實(shí)事求是地講,這個(gè)數(shù)額相對德清的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均消費(fèi)水平而言嚴(yán)重偏低,遠(yuǎn)不能滿足人均生活水平。

根據(jù)《2009年德清縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出17598元,恩格爾系數(shù)為34.8;農(nóng)村居民人均消費(fèi)性支出8573元,恩格爾系數(shù)為35.2。按照這個(gè)數(shù)據(jù)計(jì)算,城鎮(zhèn)居民僅食物支出平均水平為8748.37元,而農(nóng)村居民僅食物支出平均水平就達(dá)3017.70元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的720元。也就是說,如果僅僅依靠每人每月60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的農(nóng)村老人,似乎溫飽都成問題。此外,2009年德清縣農(nóng)村居民人均純收入12002元,若按新農(nóng)保中每年每人720元(每人每月60元)算,個(gè)人基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼占人均純收入的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率①養(yǎng)老金替代率是勞動者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。養(yǎng)老金替代率的具體數(shù)值,通常是以某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金除以同一年度在職職工的平均工資收入來獲得。為6.00%,而2009年全國平均農(nóng)村居民人均純收入5153元,若按每人每年660元(每人每月55元)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金算,替代率為12.81%。德清的基礎(chǔ)養(yǎng)老金絕對數(shù)額高于全國平均水平,而相對的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率則還不到全國的一半,更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不低于20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率。

若德清的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率要達(dá)到全國平均水平的12.81%,則基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額每年每人需1537.46元,也就是每人每月的基礎(chǔ)養(yǎng)老金需提高到每人每月128.12元。隨之而來的問題是德清縣政府財(cái)政是否有能力承擔(dān)起這提高一倍的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2009年德清全縣實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值202.4億元,人均G DP達(dá)6928美元,財(cái)政總收入28.4億元。2010年上半年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值111.9億元,同比增長14.0%,比上年同期加快7.8個(gè)百分點(diǎn)。②資料來源德清縣統(tǒng)計(jì)局,2010年德清縣上半年G DP完成情況分析(2010.7.27),http://www.dqzc.gov.cn/tjj/showmain.asp?tid=1924德清農(nóng)村現(xiàn)有60周歲以上老年人約6.5萬,如果每人月給予128.12元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼,每年共需9.99千萬元,根據(jù)國家規(guī)定,中央財(cái)政補(bǔ)貼50%,實(shí)際負(fù)擔(dān)不到5千萬元。這個(gè)水平按照德清現(xiàn)行財(cái)政規(guī)模及增長速度是完全可以承受的。因此,在未來的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中,加快加大基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放力度是個(gè)重點(diǎn),基礎(chǔ)養(yǎng)老金至少應(yīng)提高到每人每月128.12元。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化政府責(zé)任,加大養(yǎng)老金中政府財(cái)政補(bǔ)貼投入。現(xiàn)有的養(yǎng)老金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成其中,除了養(yǎng)老基礎(chǔ)金需要提高之外,政府補(bǔ)貼部分也有必要提高。

目前的制度規(guī)定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是:第一檔至第二檔為每人每年30元,第三檔至第五檔為每人每年50元(包括辦法實(shí)施前參保未享受待遇人員)。符合新農(nóng)保《指導(dǎo)意見》中每年不低于30元地方財(cái)政補(bǔ)貼政策。但就具體執(zhí)行效果來看,對于中西部地區(qū)來說,每年30元的補(bǔ)貼可能也不能怎么提高農(nóng)民生活水平,而對于生產(chǎn)力發(fā)展水平和消費(fèi)水平普遍較高的德清來說,更只是象征性的意義。從調(diào)動參保積極性角度看,每年30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)在不具有吸引力。此外,在德清現(xiàn)有的5個(gè)檔次中,第一檔和第二檔政府補(bǔ)貼每年均為30元,分別是是個(gè)人繳費(fèi)300元、500元的10%和6%,第三檔到第五檔政府補(bǔ)貼均為50元,分別是個(gè)人繳費(fèi)的6.9%,5.2%,3.5%。總體上看,個(gè)人繳費(fèi)的檔次越高,政府投入的比例越來越低,而且下降相當(dāng)快,這不利于鼓勵參保人員提高自主繳費(fèi)檔次,從而影響?zhàn)B老保障水平和生活質(zhì)量。而且從養(yǎng)老金投入三方統(tǒng)籌的比例來看,政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于個(gè)人,且缺乏明顯的投入梯度,五個(gè)檔次間沒有拉開明顯的差距。長此以往,很有可能影響參保人員的積極性。

當(dāng)然,要增加財(cái)政投入,政府的壓力會加大。但需要指出的是,政府的強(qiáng)化責(zé)任和擴(kuò)大投入并非全然只有付出。正如有學(xué)者指出的,保障的投入會變成困難群體的即期消費(fèi),“進(jìn)而刺激社會生產(chǎn)、擴(kuò)大社會就業(yè),這是這一制度產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益;同時(shí),它在解除最低收入階層生存危機(jī)和增進(jìn)低收入群體福利的同時(shí),雖然不能完全實(shí)現(xiàn)社會公平,但卻直接地縮小著社會不公,讓貧富差距控制在社會可以承受的范圍內(nèi),緩和了貧富對抗,維護(hù)著社會穩(wěn)定,這是這一制度的巨大社會效果與政治效能。”③鄭功成《:維護(hù)生存權(quán)與底線公平的根本性制度保障》《,中國社會保障》,2009年第9期。

3.進(jìn)一步注重新農(nóng)保制度與其他各種保險(xiǎn)制度的銜接,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化中的“自由選擇”。德清經(jīng)驗(yàn)的出色之處在于并不完全將其他制度統(tǒng)一轉(zhuǎn)化成“國家新農(nóng)?！蹦Ｊ?。而是在可能的條件下,提供了最大限度的自由選擇和轉(zhuǎn)換。然而在實(shí)踐操作上,銜接和轉(zhuǎn)換的方式還可以進(jìn)一步探討完善。有研究者認(rèn)為,新農(nóng)保制度與其他制度的銜接轉(zhuǎn)換中最難的是與“地方新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接與轉(zhuǎn)換,而后者也是德清所沒有完全解決的。“與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換的難題在于,新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌部分出資方、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、年限計(jì)算有所不同,轉(zhuǎn)換困難,需要精算,成本較大。如果兩種制度轉(zhuǎn)換,農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金是由財(cái)政繼續(xù)承擔(dān)還是由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶出資,沒有明確規(guī)定。若由財(cái)政承擔(dān),那么‘國家新農(nóng)保’就沒有得到實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)化;若由當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)統(tǒng)籌賬戶出資,必然會侵犯城市參保人口養(yǎng)老基金部分利益?！雹贄畲溆?《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)應(yīng)注意的問題及政策建議》,http://business.sohu.com/20100305/n270615684.shtml這說明制度銜接和轉(zhuǎn)化的難度很大程度上還是基于身份的界限。因此,要真正實(shí)現(xiàn)制度銜接,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化中的自由選擇首先應(yīng)打破身份限定,讓制度應(yīng)人而設(shè),而不是應(yīng)身份而設(shè)。否則,自由選擇權(quán)理論上高高掛起,實(shí)踐中似有若無,制約了社會發(fā)展成果對全體公民的普惠性。

4.持續(xù)采取漸進(jìn)的改革方式。長久以來,“二元結(jié)構(gòu)”造成的城鄉(xiāng)差距和差別一直是中國最重要的社會問題之一。最近,世行副行長著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫在《中國經(jīng)濟(jì)專題》一書中指出,中國的基尼系數(shù)已經(jīng)超過了0.45的國際警戒線,中國經(jīng)濟(jì)的首要問題是城鄉(xiāng)差距問題,社會財(cái)富的增長是非常不均衡的增長。姑且不論各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),即使普通公眾都能現(xiàn)實(shí)地感受城鄉(xiāng)的巨大差距并由此產(chǎn)生沉重的心理沖擊。而“二元結(jié)構(gòu)”格局下“城鄉(xiāng)分治”政策長期潛移默化影響的結(jié)果是城鄉(xiāng)差別廣泛體現(xiàn)在社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)層面,農(nóng)村在財(cái)政支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、金融、醫(yī)療、社會保障等方面普遍落后于城市。與中國大部分地區(qū)相比,德清的城鄉(xiāng)社會發(fā)展理念和規(guī)劃處于全國領(lǐng)先水平,經(jīng)過幾年的實(shí)踐與探索,已經(jīng)基本建立起城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)體系,開始全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作。但鑒于歷史原因、特定的資源條件和內(nèi)外環(huán)境,德清農(nóng)村的各方面發(fā)展水平與城鎮(zhèn)相比還有很大差距。以收入水平和人均消費(fèi)為例,2009年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入的比值為2.09∶1,城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)性支出的比值為2.05∶1,這種差距不是一下子能夠消除的。城市和農(nóng)村各自特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會結(jié)構(gòu)、文化環(huán)境以及社會保障體系從沖突、并立到融合還有漫長而艱難的發(fā)展歷程,這就決定了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化需要采取漸進(jìn)的改革方式和策略。目前新農(nóng)保在全國范圍還處于試點(diǎn)階段,各種問題和矛盾將在實(shí)踐過程中漸漸浮出水面。但肯定的是,從“城鄉(xiāng)全覆蓋”到“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展之路將持續(xù)而穩(wěn)定地走下去?！?/p>

(責(zé)任編輯:嚴(yán)國萍)

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儲倩,杭州電子科技大學(xué)人文學(xué)院社會學(xué)系講師,主要研究方向?yàn)樯鐣ぷ鞯?王小章,浙江大學(xué)社會建設(shè)研究所所長、教授,主要研究方向?yàn)樯鐣碚?、社會建設(shè)、社會心理學(xué)等。