□ 潘冠瑾

社區(qū)黨組織“公推直選”的實(shí)踐與思考
——以杭州市的實(shí)踐為例

□ 潘冠瑾*

新時(shí)期社會(huì)的新形勢(shì)推動(dòng)了中國共產(chǎn)黨各方面的改革,“公推直選”是新形勢(shì)下擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的一大創(chuàng)舉。其中杭州市2010年社區(qū)黨組織換屆選舉工作中不僅全面推行了“公推直選”,而且同時(shí)通過選舉技術(shù)的創(chuàng)新、治理理念的貫徹將黨內(nèi)基層選舉與城市治理格局結(jié)合起來,由此所產(chǎn)生的影響突破了選舉本身的民主效應(yīng)。本文回顧杭州市2010年社區(qū)黨組織換屆“公推直選”的整體過程,之后提出其較之于各地各類以往“公推直選”的創(chuàng)新之處,并在此基礎(chǔ)上總結(jié)這些創(chuàng)新對(duì)于發(fā)展民主選舉、推動(dòng)黨內(nèi)民主和完善治理格局的意義所在。最后,本文亦提出此次“公推直選”的實(shí)施對(duì)于將來發(fā)展黨內(nèi)選舉的啟示。

公推直選;黨內(nèi)民主;基層黨建

新時(shí)期社會(huì)的新形勢(shì)推動(dòng)了中國共產(chǎn)黨各方面的改革,“公推直選”是新形勢(shì)下擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的一大創(chuàng)舉。浙江省杭州市2008年在多個(gè)層面開展了“公推直選”的試點(diǎn),積累比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上,杭州市于2010年1月至6月底在全市城市社區(qū)換屆選舉中廣泛采取公推直選的方式,順利產(chǎn)生新一屆社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。其次杭州市社區(qū)黨組織換屆選舉中,實(shí)行公推直選的社區(qū)分布之廣、探索力度之大,在全省乃至全國都不多見。為認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),深刻探討黨內(nèi)基層民主建設(shè)規(guī)律,有效推進(jìn)黨內(nèi)基層民主,筆者采取實(shí)地考察、觀摩選舉,召開座談會(huì)等方法,對(duì)杭州市“公推直選”的試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面深入的調(diào)研,以了解黨內(nèi)民主政治建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐及其意義所在,以進(jìn)一步推進(jìn)和完善我省基層黨內(nèi)選舉。

一、杭州市社區(qū)黨組織換屆“公推直選”的基本做法

“公推直選”是由黨員和群眾公開推薦黨組織班子成員候選人,在全體黨員大會(huì)上直接差額選舉產(chǎn)生黨組織書記及班子其他成員的選舉方式。作為改革和完善黨內(nèi)選舉制度的一種新探索,它既是一項(xiàng)體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神的新事物,又是一個(gè)比較復(fù)雜的政治運(yùn)作過程。為了保證安排科學(xué)、組織嚴(yán)密、程序嚴(yán)格,杭州市“公推直選”社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人的過程大體圍繞以下五個(gè)方面來展開。

首先是精心選擇布點(diǎn),以點(diǎn)帶面。杭州市“公推直選”工作堅(jiān)持先試先行、循序漸進(jìn)。首先,1月下旬起,在全市各區(qū)縣選擇了65個(gè)社區(qū)開展黨組織換屆“公推直選”試點(diǎn),以確?！肮浦边x”工作積極穩(wěn)妥、有序可控、順利進(jìn)行。所選的65個(gè)試點(diǎn)社區(qū)在地域規(guī)模、地理位置以及黨員人數(shù)等社區(qū)基本特征方面各有特色,并綜合考慮經(jīng)濟(jì)狀況和黨群關(guān)系等因素,具有較好的代表性。同時(shí),為了更好發(fā)揮“公推直選”的制度效力,特別注重在那些群眾基礎(chǔ)較好、原任班子較團(tuán)結(jié)的社區(qū)進(jìn)行布點(diǎn),以確保試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上,各區(qū)縣黨委針對(duì)城市社區(qū)、拆村建居社區(qū)、整村拆遷社區(qū)、新建社區(qū)等實(shí)際情況,分別制定選舉方案,做到一社區(qū)一方案。由此,試點(diǎn)工作較好達(dá)到了“配強(qiáng)班子、探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)”的目的。至3月底,試點(diǎn)社區(qū)結(jié)束換屆,“公推直選”由此在全市515個(gè)社區(qū)中全面推行。

其次是科學(xué)制定方案,規(guī)范程序。為指導(dǎo)社區(qū)黨組織“公推直選”試點(diǎn)工作,中共杭州市委組織部在借鑒外地經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上,制定了《杭州市2010年社區(qū)黨組織換屆“公推直選”工作方案》,對(duì)社區(qū)黨組織換屆“公推直選”工作的指導(dǎo)思想、基本原則、換屆范圍、方法步驟、時(shí)間要求和主要目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了明確,要求各試點(diǎn)社區(qū)按照制定方案、宣傳發(fā)動(dòng)、自愿報(bào)名、資格審查、公開推薦、組織考察、差額提名、公開競(jìng)職、直接選舉、新當(dāng)選書記講話和街道黨委批復(fù)等十一個(gè)步驟來進(jìn)行。各區(qū)(縣)委制定和下發(fā)了《“公推直選”社區(qū)黨組織班子成員試點(diǎn)工作實(shí)施方案》,并制定了選舉大會(huì)的會(huì)議議程、選舉辦法、主持詞和選票樣式等下發(fā)到各社區(qū)黨組織。各社區(qū)通過召開黨員大會(huì)、群眾座談會(huì)、個(gè)別走訪等方式,廣泛聽取了黨員、群眾對(duì)“公推直選”的意見和建議。在此基礎(chǔ)上,將試點(diǎn)方案和辦法進(jìn)一步細(xì)化,并提交黨員大會(huì)通過,保證了工作的規(guī)范性和科學(xué)性。

第三,廣泛宣傳發(fā)動(dòng),動(dòng)員選舉。在實(shí)際工作中,各級(jí)黨組織重視宣傳發(fā)動(dòng)群眾,積極做好輿論和思想引導(dǎo),營造濃厚氛圍。充分利用廣播、會(huì)議、標(biāo)語、黨務(wù)公開欄等向黨員、群眾廣泛深入宣傳“公推直選”的目的意義、方法步驟和任職條件。對(duì)外出流動(dòng)黨員,各黨組織主動(dòng)與他們聯(lián)系,動(dòng)員他們盡可能參加選舉。據(jù)統(tǒng)計(jì),在“公推直選”中,全市共編印了數(shù)萬份宣傳資料下發(fā)到社區(qū)。通過廣泛深入的宣傳發(fā)動(dòng),廣大黨員群眾深刻認(rèn)識(shí)到“公推直選”的重大意義和每一階段的具體要求,增強(qiáng)了參加選舉的自覺性和做好換屆選舉工作的責(zé)任感,參與“公推直選”的熱情空前高漲。

第四,嚴(yán)把“公推”環(huán)節(jié),規(guī)范操作。整個(gè)工作堅(jiān)持公開、公平、公正和競(jìng)爭、擇優(yōu)原則,對(duì)候選人初始人選的資格設(shè)置了限制性條件,嚴(yán)格把握了由黨員和群眾推薦候選人的環(huán)節(jié)。大部分社區(qū)多組織各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員、群眾組織代表和轄區(qū)單位黨組織代表等對(duì)提名候選人進(jìn)行民主測(cè)評(píng)和信任投票。有的試點(diǎn)社區(qū)組織了全體黨員對(duì)黨組織候選人進(jìn)行“海推”。濱江區(qū)對(duì)候選人初始人選的資格提出了5項(xiàng)限制性條件,在候選人資格條件審查中,采取了組織、紀(jì)檢、信訪、計(jì)生、派出所等多部門的“聯(lián)審”。在此基礎(chǔ)上,各社區(qū)根據(jù)推薦結(jié)果,提出候選人初步人選,提交上級(jí)黨組織進(jìn)行資格審查。因此,各社區(qū)所推出的候選人普遍得到了群眾的公認(rèn)。

第五,抓好直接選舉,突出民主。開好黨員直選大會(huì),切實(shí)組織好選舉工作是確?！肮浦边x”成功的關(guān)鍵。各社區(qū)因地制宜,根據(jù)自身特點(diǎn)選擇不同直接選舉類型。一種是分兩輪進(jìn)行,第一輪差額選舉產(chǎn)生黨組織書記,第二輪差額選舉產(chǎn)生黨組織班子其他成員。書記差額至少為1名,班子其他成員差額比例不低于20%。二是一輪選舉,以帶職或不帶職方式差額產(chǎn)生黨組織書記和其他成員。候選人均按規(guī)范程序發(fā)表競(jìng)職演說,大部分社區(qū)設(shè)置了黨員對(duì)候選人現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)詢的環(huán)節(jié)。新書記產(chǎn)生后,要對(duì)廣大黨員和群眾做任職承諾,方便使其工作思路置于群眾的監(jiān)督之下,任期目標(biāo)納入上級(jí)組織的考核之中,保證對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。此外,各社區(qū)還注重切實(shí)加強(qiáng)對(duì)選舉工作的監(jiān)督,有的社區(qū)設(shè)置了觀察員制度,提高選舉公信度。

二、杭州市社區(qū)黨組織換屆“公推直選”的創(chuàng)新亮點(diǎn)

“公推直選”作為中國基層民主的一項(xiàng)重大實(shí)踐已經(jīng)有20多年的歷史,在此期間,各地區(qū)不斷積累相關(guān)的經(jīng)驗(yàn),有所創(chuàng)新和發(fā)展。而杭州市2010年全市社區(qū)黨組織換屆實(shí)行“公推直選”也存在不少自身的特色,在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、拓寬選人渠道、擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主、嚴(yán)格依法按章辦事等方面進(jìn)行了大膽探索和創(chuàng)新。

首先是創(chuàng)新候選人提名方式,完善推薦渠道。創(chuàng)新推薦方式,保障黨員群眾提名權(quán)。通過創(chuàng)新推薦的主體、形式和范圍,保障黨員群眾的初始提名權(quán),充分調(diào)動(dòng)他們參與“公推直選”的熱情,解決了過去黨內(nèi)選舉“少數(shù)人選人,少數(shù)人中選人”的突出問題。一是擴(kuò)大推薦主體。在原有組織推薦、黨員聯(lián)名推薦的基礎(chǔ)上,采取群團(tuán)組織推薦、群眾聯(lián)名推薦和黨員個(gè)人自薦等方式,廣泛發(fā)動(dòng)社區(qū)黨員、社區(qū)工作者、居民群眾以及“兩代表一委員”、轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人參與候選人推薦工作,變“自上而下”單向提名為“自下而上、上下結(jié)合”共同提名。之后,在上級(jí)黨組織確定考察對(duì)象之前,社區(qū)組織全體黨員、群眾代表召開民主推薦大會(huì),采取無記名投票方式進(jìn)行定崗?fù)扑],把基層黨組織班子成員人選的初選權(quán)交給廣大黨員和群眾。上級(jí)黨組織再根據(jù)任職條件,對(duì)推薦出來的黨組織初步候選人進(jìn)行資格審查,定向把關(guān),擇優(yōu)提名。這一候選人產(chǎn)生方式,既避免民主選舉的形式化,又可避免“海選”的無序化。因此,黨組織班子成員候選人的產(chǎn)生更加廣泛地反映了黨員群眾的意愿,有效落實(shí)了廣大群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán),在擴(kuò)大群眾參與上實(shí)現(xiàn)了新的突破。黨員群眾踴躍參與。全市共推薦候選人10973人次,其中黨組織推薦2739人次,黨員聯(lián)名推薦3659人次,群眾聯(lián)名推薦2502人次,群團(tuán)組織推薦372人次,黨員自薦1701人次。二是完善推薦渠道,推薦形式多元化,采取會(huì)議集中推薦、上門推薦、黨員群眾預(yù)約時(shí)間推薦等形式,動(dòng)員符合條件的黨員報(bào)名,動(dòng)員廣大黨員群眾積極推薦。針對(duì)外出的流動(dòng)黨員,采取電話聯(lián)系方式向他們征求推薦意見,確保所有的黨員都能表達(dá)自己的意愿。515個(gè)采取公推直選換屆的社區(qū)共有黨員78580名,其中50590名黨員參與了推薦,71350名黨員參加了選舉,參薦率和參選率分別達(dá)到了 64.4%和90.8%。①相關(guān)數(shù)據(jù)來源于杭州市委組織部的統(tǒng)計(jì)。

其次是創(chuàng)新篩選機(jī)制,增加遴選環(huán)節(jié)。在確定候選人推薦人選、初步人選、預(yù)備人選等環(huán)節(jié)均實(shí)行差額篩選,真正實(shí)現(xiàn)多中選好,好中選優(yōu)。一是資格審查。在對(duì)推薦人選進(jìn)行資格審查時(shí),廣泛征求紀(jì)檢、信訪、計(jì)生、公安等部門意見,將近年來受過黨紀(jì)政紀(jì)處分、違反法律法規(guī)被立案查處、組織或參與群體性非正常上訪等人員列為不符合條件的人選,確保候選人素質(zhì)。二是民主測(cè)評(píng)和信任投票。組織黨員群眾對(duì)推薦人進(jìn)行民主測(cè)評(píng)和信任投票,差額確定候選人初步人選。在參加對(duì)象,除黨員外,擴(kuò)大到各級(jí)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、群眾組織代表和轄區(qū)單位黨組織代表。在參與數(shù)量上,明確規(guī)定了參加民主測(cè)評(píng)和信任投票的黨員人數(shù)一般不少于100人、群眾代表不少于50人。民主測(cè)評(píng)和信任投票結(jié)果作為確定候選人預(yù)備人選的重要依據(jù)。三是黨委考察票決。對(duì)候選人初步人選進(jìn)行考察,全面了解其德、能、勤、績、廉五個(gè)方面情況,特別注重考察工作實(shí)績和群眾公認(rèn)程度。在考察基礎(chǔ)上,由街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))黨(工)委會(huì)議充分討論后,按照差額不少于應(yīng)選人數(shù)20%的比例,票決產(chǎn)生候選人預(yù)備人選。②如翠苑街道根據(jù)任職條件對(duì)報(bào)名人選進(jìn)行了認(rèn)真的審查,并召開由社區(qū)黨員代表、群眾代表、民主黨派代表、轄區(qū)單位代表、社區(qū)工作者代表等11個(gè)層面350余人次參加的會(huì)議,對(duì)符合任職條件地人選進(jìn)行民主推薦和信任投票。在此基礎(chǔ)上,街道黨工委組成9個(gè)考察組,通過召開黨員群眾座談會(huì)、走訪候選人所在單位、走訪社區(qū)居民等方式對(duì)候選人初步入選進(jìn)行全面的考察。最后由翠苑街道黨工委票決產(chǎn)生各社區(qū)下一屆黨委領(lǐng)導(dǎo)班子候選人預(yù)備人選73人。

第三是創(chuàng)新競(jìng)職方式,增強(qiáng)干部責(zé)任感?！肮浦边x”的最大突破就是基層黨組織書記由黨員直接選舉產(chǎn)生,改變了以往只選舉黨組織委員、而書記由上級(jí)黨委分工確定的方式。而杭州市更進(jìn)一步,增設(shè)了競(jìng)職承諾,完善選舉各環(huán)節(jié),強(qiáng)化候選人為民責(zé)任。在投票選舉之前,各區(qū)縣普遍對(duì)黨組織書記競(jìng)選人設(shè)置了競(jìng)職承諾和現(xiàn)場(chǎng)提問環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)。一是公開承諾,候選人在黨員(代表)大會(huì)上進(jìn)行競(jìng)職演講,全面介紹自己的基本情況、個(gè)人經(jīng)歷、優(yōu)點(diǎn)特長,并針對(duì)社區(qū)世紀(jì)和黨員群眾需求,就改善服務(wù)、促進(jìn)和諧、維護(hù)穩(wěn)定等方面闡述自己的工作目標(biāo)和具體舉措,做出任職承諾,并將書面承諾書統(tǒng)一發(fā)放給全體黨員或張貼在公告欄。③以江干區(qū)為例,在候選人預(yù)備人選形成以后,由街道、鎮(zhèn)黨(工)委組織書記、副書記、委員候選人預(yù)備人選填寫競(jìng)職承諾書,并通過召開座談會(huì)、見面會(huì)等方式,組織候選人預(yù)備人選開展調(diào)查研究,并與黨員群眾進(jìn)行多層面的互動(dòng)交流。二是整體亮相,現(xiàn)場(chǎng)答辯。組織機(jī)構(gòu)在選舉大會(huì)上設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)答辯環(huán)節(jié)。在大會(huì)選舉前,候選人集體登臺(tái)亮相,向全體黨員逐一自我介紹。黨員就自己關(guān)心的社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)等向候選人提問,由候選人進(jìn)行答辯。候選人在自我介紹、公推、直選的過程中,樹立起服務(wù)意識(shí)。三是集體宣誓。杭州市委組織部結(jié)合慶祝建黨89周年活動(dòng),于6月30日舉行新任社區(qū)黨組織書記任職承諾大會(huì),組織全市新任社區(qū)黨組織書記進(jìn)行“向黨旗宣誓、向群眾承諾,爭做陳柱平、鐘偉良式的基層干部”的任職承諾,勉勵(lì)社區(qū)黨組織書記和領(lǐng)導(dǎo)班子成員踐行黨的宗旨,全心全意為距今群眾服務(wù)。

第四是創(chuàng)新選舉方式,改進(jìn)選舉技術(shù)。選舉是“公推直選”的一大環(huán)節(jié),民主程度的提高很大程度取決于選舉形式和技術(shù)的進(jìn)步。此次杭州市也通過創(chuàng)新直選方式、投票方式和計(jì)票方式提高了“公推直選”的民主化程度和效率。首先是因社治宜,合理制定選舉方案,創(chuàng)新直選方式。由于杭州同時(shí)存在著城市社區(qū)、拆村建居社區(qū)、整村拆遷社區(qū)、新建社區(qū)等不同類型的社區(qū)。社區(qū)類型的差異直接影響到社區(qū)黨組織換屆選舉的實(shí)踐背景,各社區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況,分別決定選舉次數(shù)、選票計(jì)票的具體方式,有針對(duì)性地設(shè)置直選方式,歸納起來主要有四種:一是先有黨員(代表)大會(huì)差額選舉產(chǎn)生書記、副書記,再由大會(huì)差額選舉產(chǎn)生其他委員;二是先由黨員(代表)大會(huì)差額選舉產(chǎn)生委員,再由大會(huì)差額選舉產(chǎn)生書記、副書記;三是先由黨員(代表)大會(huì)差額選舉產(chǎn)生委員,再由大會(huì)等額選舉產(chǎn)生書記、副書記;四是由黨員(代表)大會(huì)一次投票選舉產(chǎn)生書記、副書記、委員。其次是采用高新技術(shù),提高選舉直觀性和高效性,既節(jié)約了選民的時(shí)間,又減少由紙質(zhì)選票設(shè)計(jì)不周所引發(fā)的廢票及選票浪費(fèi)現(xiàn)象。電腦技術(shù)的發(fā)展改變了選舉的傳統(tǒng)形式,部分社區(qū)開始實(shí)行電子選票或電子計(jì)票,使選舉工作更加方便、高效,選舉過程更加公開、透明。有社區(qū)創(chuàng)新計(jì)票方式。在選舉唱票環(huán)節(jié),把每張選票的圖像實(shí)時(shí)投影到會(huì)場(chǎng)答屏幕上,使現(xiàn)場(chǎng)的每位黨員都能通過大屏幕直接監(jiān)督整個(gè)計(jì)票過程,變?cè)械谋O(jiān)票人監(jiān)督為在場(chǎng)每名黨員參與監(jiān)督。有的社區(qū)探索電子投票選舉方式,黨員通過電子投票卡,刷卡進(jìn)入投票操作系統(tǒng),直接電子屏幕上候選人的照片進(jìn)行投票,選情動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)公布,投票結(jié)果隨即產(chǎn)生。①拱墅區(qū)在15個(gè)社區(qū)實(shí)行了“電子直選”,覆蓋到每個(gè)鎮(zhèn)、街道。區(qū)委組織部統(tǒng)一牽頭開發(fā)設(shè)計(jì)選舉系統(tǒng),配備觸摸式投票機(jī),黨員人手一張電子投票卡,刷卡進(jìn)入投票操作系統(tǒng),直接點(diǎn)擊屏幕上候選人的照片進(jìn)行投票。動(dòng)態(tài)選情實(shí)時(shí)公布,投票結(jié)果當(dāng)即產(chǎn)生。

第五是創(chuàng)新黨內(nèi)選舉方式,拓寬參選者來源。較之于原有的黨內(nèi)選舉,“公推直選”的優(yōu)勢(shì)在于解決了以往普通黨員難以參加競(jìng)選的問題,拓寬了選人視野,體現(xiàn)出較強(qiáng)的競(jìng)爭性,解決了過去黨內(nèi)選舉“少數(shù)人選人,少數(shù)人中選人”的突出問題,在選舉機(jī)制上引入黨內(nèi)公開競(jìng)選機(jī)制,推動(dòng)了黨內(nèi)精英的素質(zhì)提高。而杭州市在該方面的創(chuàng)新在于打破社區(qū)內(nèi)部的身份和地域限制,進(jìn)一步拓展了推薦對(duì)象的范圍。通過合理設(shè)置任職資格,給更多符合條件的黨員窗了平等參與的機(jī)會(huì),跳出“在社區(qū)干部中選人”的框框,進(jìn)一步拓寬了選人視野,“開門選舉”搭建了“綠色通道”,使一些社區(qū)民警、大學(xué)生村官、物業(yè)公司或業(yè)委會(huì)成員、轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人和“兩新”組織黨員骨干等年紀(jì)輕、有能力、懂管理、會(huì)服務(wù)的多元黨員人才進(jìn)入社區(qū)黨組織班子,優(yōu)化了社區(qū)黨組織班子的年齡結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。選舉產(chǎn)生的2570名社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員,大專以上學(xué)歷2046人,占79.6%,比上屆提高26.6%個(gè)百分點(diǎn);非社工黨員 755名,占 29.4%;新進(jìn)班子 1009名,占39.3%;大學(xué)生社工226名,占8.8%,其中,515名社區(qū)黨組織書記平均年齡為42.5歲,比上屆年齡下降1.3歲,40歲以下152人,占29.5%,最年輕的僅28歲;大專以上學(xué)歷472人,占91.7%,比上屆提高5.5個(gè)百分點(diǎn),符合領(lǐng)頭雁要求457人,占88.7%。②相關(guān)數(shù)據(jù)來源于杭州市委組織部的統(tǒng)計(jì)。

第六是創(chuàng)新民主監(jiān)督,保證公平公正?！肮浦边x”社區(qū)黨組織班子成員,目的在于充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主,尊重和維護(hù)黨員的主體地位,把群眾信任、黨員擁護(hù)的人選拔到社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。因此,開展“公推直選”,最重要的是要相信人民群眾,依靠廣大黨員,切實(shí)體現(xiàn)民主,充分實(shí)現(xiàn)民主。杭州市此次尤其注重對(duì)“公推直選”加強(qiáng)民主監(jiān)督的創(chuàng)新。一方面,強(qiáng)化紀(jì)律保障,確保選舉公正。普遍制定了換屆選舉紀(jì)律規(guī)定,防止拉票賄選。另一方面以公開切實(shí)加強(qiáng)對(duì)選舉工作的監(jiān)督促進(jìn)選舉的公平、公正。一是人選公示。采取“三輪公示”法,即推薦結(jié)果公示、考察人選公示、預(yù)備人選公示,將人選的照片、簡歷及競(jìng)爭職位在社區(qū)公告欄、網(wǎng)站等進(jìn)行公示,接受黨員群眾對(duì)候選人產(chǎn)生全過程的監(jiān)督。③江干區(qū)采取三輪公示方法,確保黨員群眾對(duì)候選人產(chǎn)生全過程進(jìn)行監(jiān)督。首先是對(duì)海推結(jié)果進(jìn)行公示,其次是進(jìn)行考察公示,三是實(shí)行預(yù)備人選公示。二是發(fā)放資料。將候選人的照片、簡歷印制成書面小冊(cè)子,發(fā)給每一名黨員;將候選人自我介紹制作成視頻,在遠(yuǎn)程教育網(wǎng)、政府門戶網(wǎng)向黨員群眾提供點(diǎn)播和下載,讓黨員群眾直觀、全面地掌握候選人的情況。三是動(dòng)員群眾力量,堅(jiān)持“陽光作業(yè)”。每個(gè)社區(qū)均建立換屆選舉觀察監(jiān)督員制度,聘請(qǐng)本社區(qū)的各級(jí)“兩代表一委員”作為觀察監(jiān)督員,對(duì)選舉過程進(jìn)行客觀公正的觀察和記錄,及時(shí)向街道和有關(guān)部門反映選舉過程中出現(xiàn)的問題,提出意見、建議。

三、杭州市推進(jìn)社區(qū)黨組織換屆“公推直選”的成效與意義

杭州市2010年推進(jìn)社區(qū)黨組織“公推直選”過程中對(duì)“推”與“選”的程序、方式、渠道、來源都有所創(chuàng)新,這些創(chuàng)新不僅推進(jìn)了“公推直選”自身的民主化,同時(shí)帶動(dòng)了人民民主,并通過系統(tǒng)化的考慮將公推直選納入基層民主的全局來考慮,將相關(guān)的關(guān)注點(diǎn)從選舉的形式民主轉(zhuǎn)向選舉的過程民主,從選舉的民主轉(zhuǎn)向治理的民主。

首先是對(duì)民主選舉的啟示:質(zhì)量兼顧加大基層選舉的民主成分。民主選舉制度是黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。“公推直選”這一選舉制度的創(chuàng)新,使我們黨構(gòu)建了一種黨內(nèi)直接選舉、黨員良性參選和群眾有序參與的黨內(nèi)選舉新機(jī)制。2010年杭州市社區(qū)黨組織環(huán)節(jié)選舉民主程度的提高不僅體現(xiàn)在量的提升,更體現(xiàn)在質(zhì)的發(fā)展。最為直接的體現(xiàn)無疑是擴(kuò)大實(shí)行社區(qū)的數(shù)量,絕大部分社區(qū)的換屆以“公推直選”的方式實(shí)現(xiàn),全市589個(gè)社區(qū)黨組織換屆,515個(gè)社區(qū)采取了以“組織推薦、黨員推薦、群眾推薦和個(gè)人自薦”產(chǎn)生社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員候選人,占換屆社區(qū)總數(shù)的87.4%。與此同時(shí),差額比例有所增加,從公推到直選,許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)都實(shí)行了差額(即差額推薦、差額考察、差額票決、差額選舉),推薦產(chǎn)生候選人初步人選6878名,其中班子成員候選人初步人選與崗位職數(shù)比為2.7∶1,書記候選人初步人選與黨委職數(shù)比為6.5∶1。報(bào)名者中自薦和推薦的比例也有所提高。全市試點(diǎn)社區(qū)共有1098人經(jīng)自薦和推薦報(bào)名參與競(jìng)選。下城區(qū)王馬社區(qū)有900余名黨員群眾參與了推薦工作,其中群眾有300余名,占推薦人數(shù)的1/3。其次,參與對(duì)象的范圍也有所擴(kuò)大。本次杭州市社區(qū)黨組織“公推直選”整個(gè)過程中諸多環(huán)節(jié)所涉及對(duì)象較以往都有所擴(kuò)展。一方面,從選舉的客體而言,各社區(qū)在保證候選者質(zhì)量的條件下放寬了部分資格要求,甚至通過制度調(diào)整將一些有能力的合格黨員納入到參選者隊(duì)伍中來,增加了選舉的競(jìng)爭性;另一方面,從選舉的主體而言,在提名推薦、候選人名額篩選等環(huán)節(jié)中,不僅全體黨員有發(fā)言權(quán),而且到社區(qū)各級(jí)黨代表、人大代表和政協(xié)委員、群眾組織代表,部分社區(qū)單位黨組織代表、社區(qū)歷任老領(lǐng)導(dǎo)也都參與其中。由此,更多的黨員和群眾都有機(jī)會(huì)投入到社區(qū)黨組織的換屆選舉中,參與對(duì)象范圍的增大無疑增加了這次“公推直選”的民主成分。第三,則體現(xiàn)為擴(kuò)大了民主參與的領(lǐng)域。將黨員群眾在公推直選中的民主參與從以往的投票環(huán)節(jié)擴(kuò)展到提名推薦、候選人名額篩選、候選人競(jìng)選問答、投票監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)中,由此,較之與以往的公推直選,黨員群眾本次的民主參與成分貫徹了整個(gè)推選的過程中,因此有了較大程度的提高。

其次是對(duì)人民民主的意義:創(chuàng)新了黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的實(shí)踐形式,創(chuàng)新社區(qū)的治理格局。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位使其本身的民主建設(shè)對(duì)中國民主政治發(fā)展影響深遠(yuǎn)?！笆叽蟆碧岢觥耙渣h內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”使“發(fā)展黨內(nèi)民主”從黨建的原則和目標(biāo)變?yōu)槿嗣衩裰鞯耐緩胶褪侄?突破政黨內(nèi)部黨建領(lǐng)域而躍升至整個(gè)國家民主建設(shè)的戰(zhàn)略途徑。黨內(nèi)選舉是黨內(nèi)民主的起點(diǎn)和基石,也是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志?！肮浦边x”作為黨內(nèi)基層民主建設(shè)中一種新的選舉民主模式,已從農(nóng)村到城市,從村民委員會(huì)到社區(qū)居委會(huì)、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校,成為研究“以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”實(shí)現(xiàn)機(jī)制的最好切入點(diǎn)。因此杭州市此次社區(qū)黨組織換屆中“公推直選”的創(chuàng)新實(shí)踐不僅使其成為黨內(nèi)基層民主的經(jīng)驗(yàn)積累,同時(shí)也使其成為城市基層民主的創(chuàng)新實(shí)踐地。事實(shí)上,杭州社區(qū)黨組織“公推直選”推動(dòng)人民民主的具體機(jī)制主要包括三方面。首先是豐富推薦環(huán)節(jié),吸納民眾參與黨內(nèi)選舉,培養(yǎng)其民主意識(shí)。實(shí)行公推直選的過程中,不僅激活的黨員的積極性,更將群眾作為推薦來源之一。因此,全市共有42198名社區(qū)群眾參與了推薦。鮮活的民主選舉實(shí)踐,彰顯了黨員及群眾主體地位,使之加深了對(duì)民主政治的親身體驗(yàn),鍛煉了參政議政能力,激發(fā)其的自豪感和責(zé)任感、以及民主參與的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,為社區(qū)基層民主注入新的生機(jī)和活力。其次為多重媒體宣傳,擴(kuò)散民主教育至黨外,實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)化。由于大規(guī)模實(shí)行社區(qū)黨組織班子“公推直選”在杭州還是第一次。杭州市各社區(qū)通過多種方式進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng),形成正確輿論導(dǎo)向,使廣大黨員和群眾了解“公推直選”的目的、意義、程序、辦法和要求,思想得到了解放,認(rèn)識(shí)得到了統(tǒng)一,信心得以提升,積極參與到這項(xiàng)工作上來,從而取得了良好效果。①江干區(qū)對(duì)符合條件的社區(qū)在冊(cè)黨員,依托黨支部書記和片組戶民情聯(lián)系的“一片三長”進(jìn)行廣泛動(dòng)員,提高知曉率和參與率。第三則是拓寬選舉對(duì)象,建立結(jié)構(gòu)多元的領(lǐng)導(dǎo)班子,推動(dòng)社區(qū)治理模式民主化。社區(qū)民警、大學(xué)生村官、物業(yè)公司或業(yè)委會(huì)成員、轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人和“兩新”組織黨員骨干等社區(qū)黨員人才經(jīng)過民主選舉進(jìn)入社區(qū)黨組織班子后,改變了原先社區(qū)黨組織與其他社區(qū)單位的指導(dǎo)及合作模式,加大制度創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織與社區(qū)各機(jī)構(gòu)的契合,確保黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的合法性,間接推動(dòng)了社區(qū)自治的民主化,同時(shí)也提高了社區(qū)黨組織整合轄區(qū)資源、服務(wù)居民群眾的能力。由此,在社區(qū)黨組織公推直選的民主化影響也間接影響到社區(qū)自治組織的運(yùn)作。

第三是對(duì)基層民主的意義:從選舉的形式民主發(fā)展到過程民主,由民主選舉延伸到民主治理。除了推動(dòng)現(xiàn)有基層選舉中民主成分的擴(kuò)展,2010年杭州市社區(qū)黨組織換屆中“公推直選”中環(huán)節(jié)的細(xì)化,制度的創(chuàng)新以及技術(shù)的改進(jìn)更標(biāo)志著中國城市基層民主的實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)由形式民主向?qū)嵸|(zhì)民主的轉(zhuǎn)變。“公推直選”在中國興起20多年間,隨著各地有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的累積以及不同的社會(huì)環(huán)境而因地制宜不斷在選舉技術(shù)和制度上有所創(chuàng)新,但總體而言,以往各地的相關(guān)制度及技術(shù)創(chuàng)新多只針對(duì)“推薦”以及“選舉”等單個(gè)環(huán)節(jié),而對(duì)“公推直選”民主化的系統(tǒng)性地考慮則相對(duì)不足,同時(shí)也較少將其與基層民主的整體格局聯(lián)系起來,由此出現(xiàn)了選舉形式民主但過程民主程度不足,以及民主選舉之后基層治理(農(nóng)村及社區(qū))并不民主的有關(guān)現(xiàn)象。

杭州市2010年社區(qū)黨組織公推直選對(duì)城市基層民主化的意義不僅體現(xiàn)在此過程中的選舉制度化、技術(shù)方面的創(chuàng)新,更在于系統(tǒng)化考慮“公推直選”內(nèi)部聯(lián)系以及其與基層民主整體格局的聯(lián)系。一方面,細(xì)化環(huán)節(jié)并在各環(huán)節(jié)中進(jìn)行民主創(chuàng)新,例如選前的宣傳動(dòng)員,推舉過程中的提名、篩選、評(píng)議,選舉過程中的問答、競(jìng)職承諾等;另一方面,強(qiáng)化了推選后的有關(guān)配套制度制定。杭州市委組織部在各社區(qū)完成公推直選換屆后仍關(guān)注新任班子的民主運(yùn)轉(zhuǎn)和監(jiān)督問題。為保證當(dāng)選者以顯著的工作績效兌現(xiàn)競(jìng)選承諾,促進(jìn)黨的事業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展,杭州市委組織部準(zhǔn)備建立與“公推直選”相配套的考核、激勵(lì)、監(jiān)督和罷免等機(jī)制,充分發(fā)揮制度的整體效應(yīng)。一方面準(zhǔn)備指導(dǎo)社區(qū)制定三年工作計(jì)劃,敦促新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是“一把手”把任職承諾轉(zhuǎn)化為任期工作目標(biāo),確保其積極實(shí)踐承諾,取信于民;另一方面還計(jì)劃建立健全社區(qū)黨組織工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制。完善社區(qū)黨組織年度工作目標(biāo)考核制度,重點(diǎn)考核社區(qū)黨組織班子帶領(lǐng)黨員群眾在加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、管理和服務(wù)等方面的情況。在年底,對(duì)新一屆社區(qū)黨組織班子開展一次“回頭”看,由區(qū)、縣(市)委組織部負(fù)責(zé),組織開展社區(qū)黨組織工作群眾滿意度測(cè)評(píng)。三年任屆期滿時(shí),對(duì)社區(qū)黨組織班子和成員進(jìn)行任期考核,全面考察其履行任職承諾、落實(shí)三年工作計(jì)劃的情況,并將考核結(jié)果向黨員群眾共識(shí),促使社區(qū)干部牢固樹立責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí),更好地為黨員群眾服務(wù)。

當(dāng)然,需要指出的是,杭州市在這一方面的成離不開之前各地在“公推直選”方面的積極實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也是中國漸進(jìn)式政治改革的必然結(jié)果。

四、杭州經(jīng)驗(yàn)對(duì)于未來“公推直選”的啟示

“公推直選”創(chuàng)新了黨管干部實(shí)現(xiàn)形式,突出規(guī)則的制定和引導(dǎo)。傳統(tǒng)黨管干部的原則,主要通過黨組織直接任命干部的方式來實(shí)現(xiàn),這產(chǎn)生于革命戰(zhàn)爭年代所處的嚴(yán)峻環(huán)境和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制。而新的歷史條件下,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民主政治建設(shè)的推進(jìn),促使基層黨組織班子成員的產(chǎn)生由任命制轉(zhuǎn)為間接選舉方式。“公推直選”豐富和發(fā)展了黨管干部原則,賦予了黨員對(duì)黨組織班子成員人選的最終決定權(quán)。這沒有否定黨管干部原則,只是改變了黨管干部原則的實(shí)現(xiàn)方式,因此,如何充分發(fā)揮黨組織的作用,實(shí)現(xiàn)組織意圖與黨員意愿的有機(jī)統(tǒng)一就成為“公推直選”成功的關(guān)鍵。杭州社區(qū)本次“公推直選”工作的成功,給今后推進(jìn)“公推直選”的深刻啟示也是多方面的。

首先,廣泛征求意見,全面調(diào)查摸底,實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)民主的統(tǒng)一。杭州各社區(qū)在“公推”候選人之前,分別召開黨小組長座談會(huì)、黨員意見征詢會(huì)、群眾代表意見征求會(huì),全面摸清和掌握試點(diǎn)單位黨員群眾的思想動(dòng)態(tài),增強(qiáng)組織指導(dǎo)的針對(duì)性。有的試點(diǎn)單位在班子預(yù)備人選推薦報(bào)名階段,還設(shè)立了專門接待報(bào)名的辦公室,并重視聽取來自各個(gè)方面的咨詢、意見和建議。在候選人被“公推”出來的公示期間,上級(jí)黨組織廣泛聽取群眾反饋意見,有的還組織人員深入試點(diǎn)單位與所有黨員和群眾代表分別談話,征求他們對(duì)候選人的看法。有的社區(qū)還發(fā)放調(diào)查問卷,聽取黨員群眾建議。這使各級(jí)黨委對(duì)各社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子現(xiàn)狀、干部隊(duì)伍思想狀況,后備干部隊(duì)伍建設(shè)情況、社區(qū)黨員居民情況以及社情民意等有了一定的了解,并在此基礎(chǔ)上提前規(guī)劃和制定可行方案。

其次是加強(qiáng)選舉的組織領(lǐng)導(dǎo)和精密籌劃?！肮浦边x”具有普適價(jià)值和廣闊發(fā)展前景,為繼續(xù)推進(jìn)這一黨內(nèi)基層民主實(shí)現(xiàn)形式,不僅廣大基層黨組織要加強(qiáng)自身建設(shè),努力提高黨員素質(zhì),不斷夯實(shí)組織基礎(chǔ),而且在中黨組織必須充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用,強(qiáng)化具體指導(dǎo)。各區(qū)縣紛紛成立“公推直選”的專門指導(dǎo)機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮區(qū)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系基層制度優(yōu)勢(shì)。各街道均建設(shè)社區(qū)換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組和工作指導(dǎo)組。良好的組織確保了較高的到會(huì)率①江干區(qū)嚴(yán)格把握可以不計(jì)入應(yīng)到會(huì)黨員數(shù)。其次是充分發(fā)揮“片組戶”民情聯(lián)系網(wǎng),將社區(qū)召開黨員大會(huì)的通知發(fā)到每個(gè)黨員手中,實(shí)行組級(jí)支部書記負(fù)責(zé)制的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系,對(duì)行動(dòng)不便的黨員,由社區(qū)專門安排人員負(fù)責(zé)黨員的接送工作。,縮短了選舉時(shí)間間隔。②江干區(qū)采取召開社區(qū)黨員預(yù)備會(huì)議的形式,對(duì)社區(qū)選舉籌備情況以及選票填寫進(jìn)行培訓(xùn),同時(shí),對(duì)選舉工作人員進(jìn)行預(yù)演,在清點(diǎn)黨員人數(shù)事,采取分支部發(fā)號(hào)制的辦法,即保證了清點(diǎn)人數(shù)的準(zhǔn)確性,又大大縮短了黨員大會(huì)的召開時(shí)間。

第三是關(guān)注政治后備人才的培養(yǎng)。公推直選的進(jìn)行不僅改變了黨管干部的實(shí)現(xiàn)形式,同時(shí)也對(duì)共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)社會(huì)日益發(fā)展的民主需要提出了新的要求。在此背景下,黨管干部的工作重心也應(yīng)隨之從原有聚焦于選任環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)到對(duì)政治后備人才的培養(yǎng)。杭州市此次“公推直選”選舉的過程中,主要通過兩種方式提前調(diào)整人員,實(shí)現(xiàn)政治人才的供給及有序競(jìng)爭。一是以制度安排使有資格候選人突破原有的地域及身份限制得以參與選舉。各區(qū)縣在換屆前根據(jù)各社區(qū)現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)班子基礎(chǔ),對(duì)符合條件者重新調(diào)配,并提前在領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)較弱地區(qū)引入新精英,借“公推直選”過程中黨內(nèi)精英的內(nèi)部競(jìng)爭與外部競(jìng)爭來實(shí)現(xiàn)“好中選優(yōu)”。二是以政策強(qiáng)化新生政治人才的引入。將表現(xiàn)優(yōu)秀、群眾信任的大學(xué)生社工納入后備干部重點(diǎn)培養(yǎng),由組織推薦提名為班子候選人,通過組織見面會(huì)、座談會(huì)等途徑,讓大學(xué)生社工公開演講,開展競(jìng)職承諾。加強(qiáng)壓擔(dān)鍛煉,帶領(lǐng)大學(xué)生社工參與社區(qū)急、難、險(xiǎn)、重任務(wù),處理群眾事務(wù),廣泛走訪入戶等方式搭建平臺(tái)。讓黨員群眾看到大學(xué)生社工的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn),積極為他們依法參與競(jìng)選創(chuàng)造條件?！?/p>

[1]林尚立:《黨內(nèi)民主——中國共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐》,上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2002年。

[2]許冬梅:《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主研究》,黨建讀物出版社,2004年。

[3]王長江:《黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新——一個(gè)基層黨委班子“公推直選”的案例研究》,中央編譯出版社,2007年。

[4]金安平:《“黨內(nèi)民主”與“黨的民主”——黨內(nèi)民主示范、帶動(dòng)人民民主機(jī)制的思考》,《社會(huì)科學(xué)研究》,2009年第1期。

[5]韓強(qiáng):《把黨內(nèi)民主和人民民主結(jié)合起來》,《科學(xué)社會(huì)主義》,2008年第5期。

[6]彭恩勝,劉愛蓮:《“以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”的政治生態(tài)分析》,《求實(shí)》,2008年第8期。

[7]田改偉:《試論以黨內(nèi)民主建設(shè)帶動(dòng)人民民主發(fā)展的基本途徑和方式》,《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》,2007年第10期。

[8]王凡:《成都探索黨內(nèi)民主示范帶動(dòng)人民民主的實(shí)踐及成效》,《黨史黨建》,2009年第1期。

[9]徐少兵,周云華,毛政相:《公推直選”:發(fā)展基層黨內(nèi)民主的新模式——對(duì)長沙市“公推直選”基層黨組織成員試點(diǎn)工作的調(diào)查與思考》,《湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2009年第5期。

[10]陳蔚:《“黨內(nèi)民主”價(jià)值的多重分析》,《2007年江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)界學(xué)術(shù)大會(huì)論文集(下)》。

(責(zé)任編輯:王國勤)

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1007-9092(2011)01-0034-07

潘冠瑾,女,政治學(xué)博士,杭州市委黨校政治學(xué)教研部講師,現(xiàn)在澳門大學(xué)做博士后研究工作,研究方向?yàn)橹袊巍?/p>