□ 童志鋒 郁建興

從政府本位到社會本位:社會管理體制變革的新分析框架

□ 童志鋒 郁建興*

社會管理體制變革的基本路徑是從政府本位走向社會本位,當前我國正處于這一變革的中間階段,即“邁向社會本位”階段。這一階段會遇到諸多現(xiàn)實問題,如政府與社會地位的不平等、社會組織的制度環(huán)境差強人意。只有更加注重政府、社會組織、公眾之間的合作治理,更加注重社會管理的服務型、自主性與規(guī)范性,才能更好地邁向社會本位的社會管理。

社會管理;社會管理體制;政府本位;社會本位

隨著改革的不斷深入,政府在社會管理中遇到的問題與難題越來越多。2002年黨的十六大以來,中央開始謀劃社會管理體制改革。十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度,明確提出要“深入研究社會管理規(guī)律,完善社會管理體系和政策法規(guī),整合社會管理資源,建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。十六屆六中全會通過的《中共中央關于加強構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》從建設服務型政府、推進社區(qū)建設、健全社會組織、統(tǒng)籌協(xié)調各方面利益、完善應急管理機制、加強社會治安綜合治理、加強國家安全和國防建設等七個方面對完善社會管理的內容進行了詳細論述。十七大報告又進一步對社會管理格局進行了強調。

近年來,“社會管理”、“社會管理體制”逐漸成為最受關注的熱點問題之一。社會管理,主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調運轉,對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范、協(xié)調、服務的過程。社會管理體制是關于國家和社會組織如何確立社會管理中的地位作用、相互關系以及運行方式等方面的體系和制度。

隨著改革的不斷深化,我們需要不斷總結社會管理體制的理論與實踐創(chuàng)新,以更好地服務于和諧社會建設。我們同樣需要把握社會管理體制改革的方向,以進一步推進社會管理體制創(chuàng)新。

一、文獻回顧與分析框架

關于社會管理體制變革的路徑,目前有幾種代表性的說法:一是政府的社會管理模式,強調以政府為主導對社會進行管制(或政府對社會事務進行規(guī)范和管理)。正如有學者所指出,“在當前中國,由于政府是社會管理的主導性主體,社會管理體制也被等同于政府社會管理體制”。①何增科主編:《社會管理與社會體制》,中國社會出版社2008年版,第8頁。有學者認為,社會管理是指“國家通過自己的權力機關或授權部門依據一定的規(guī)則,對社會生活方方面面的干預、協(xié)調、調節(jié)、控制的行為”。①李文良《:中國政府職能轉變問題報告》,中國發(fā)展出版社,2003年。二是社會管理的多元化治理體制,它不僅強調政府的社會管理,也強調社會的自主管理。這一說法已為學術界廣為接受。如有學者指出,“社會管理的主體不僅局限于政府部門,而且還包括許多非政府部門的參與”。②鄧偉志主編《:創(chuàng)新社會管理體制》,上海社會科學院出版社2008年版,第4-5頁。三是社會權利導向的社會管理體制。它以治理理論為基礎,認為社會權利是社會治理中最核心的內涵,因此邁向社會權利導向的社會管理體制才是未來的改革方向。它強調要在社會管理的制度建設、機制完善、資源調配、人員培養(yǎng)等方面,堅持社會權利的普及化,賦權給社會個體和社會組織,構建社會治理的新框架,提高政府的管理能力。③楊雪冬《:走向社會權利導向的社會管理體制》《,華中師范大學學報》(人文社會科學版)2010年第1期。

上述三種說法各有特點。前兩種側重于從社會管理主體的角度總結,第三種則從社會管理核心內涵的角度闡述。它們對進一步研究社會管理體制具有重要的啟發(fā)意義。但是,單純從社會管理主體或內涵視角都無法整體把握社會管理體制的變革。我們試圖從社會管理的主體、方式、角色、手段等綜合視角分析社會管理體制變革?；诖?本文將嘗試運用政府本位與社會本位等概念分析中國社會管理體制的變革。

在公共管理模式研究中,陳慶云等學者從主體間關系以及各主體所承擔的角色(作用)視角出發(fā),把公共管理分為“政府管理”和“社會治理”兩個階段。前者指以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的政府管理模式。后者指以社會為本位,政府、民眾和非政府公共組織平等合作的社會治理模式。用形象的語言來表述,前一模式是父子關系,而后一模式則是兄弟關系。④陳慶云等《:公共管理理論研究:概念、視角與模式》《,中國行政管理》2005年第3期。受其啟發(fā),我們提出了政府本位與社會本位的社會管理體制的概念。當然,在內涵方面,我們進行了深化。

政府本位指政府在社會管理中具有絕對權力、其他社會管理主體依附于國家,以統(tǒng)治的方式運行的社會管理體制。政府本位的社會管理體制的主要特征是:(1)政府本位是一元化的政府管理。也就是說,政府在社會管理中具有絕對權力,其他社會管理主體或者沒有生存的空間,或者處于依附狀態(tài)。(2)政府本位是運用行政管制方式為主的管理。管制意味著主管方和被管方地位的嚴重不平等,行政管制意味著政府把社會僅僅當作被監(jiān)管的對象。(3)政府本位是政府運用單一行政干預手段的管理。

社會本位是指社會組織在社會管理中居于主導位置,政府、社會組織和公眾平等合作,以治理的方式運行的社會管理體制。社會本位的社會管理體制的主要特征是:(1)社會本位更加強調自我管理。強調社會自我管理,并不意味著要完全撇開政府。政府是社會規(guī)則的制訂者,維持基本的社會秩序。(2)社會本位意味著合作治理。合作治理首先是一種多元化的治理,其次,合作治理強調社會管理主體之間的平等協(xié)商關系。(3)社會本位是以公共服務為主的管理。管理就是服務,公共服務既包括政府的公共服務,也包括社會組織的公共服務。(4)社會本位是綜合運用行政、市場等多元手段的規(guī)范化管理,區(qū)別于單一的行政干預。社會本位更強調契約精神,法治理念。(5)社會本位以公民權利為核心。只有尊重公民權利,才可能真正實現(xiàn)社會本位的管理。尊重公民權利,公民社會管理的自發(fā)性、創(chuàng)造性和能動性才能更好地被激發(fā)出來。

政府本位與社會本位是一種理念模式,但它們也具有現(xiàn)實基礎。從政府本位到社會本位是我們分析社會管理體制變革的整體框架。它是一個不斷發(fā)展的過程。既然是一個過程,就有中間階段。中間階段是一個在實踐中不斷成長與發(fā)展的階段,具有復雜性與豐富性。我們把這個中間階段統(tǒng)稱為“邁向社會本位”的社會管理。中國社會管理體制的變革過程深刻地顯示這一點。

二、邁向社會本位:歷史與邏輯

根據社會管理體制變革的路徑,我們大體可以把自1949年以來的社會管理體制劃分為政府本位和邁向社會本位兩個階段。

(1)1949-1978年是社會管理體制的政府本位階段。這個階段可以用總體性社會概念予以分析,也就是說“國家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源。這種資源不僅包括物質財富,也包括人們生存和發(fā)展的機會(其中最重要的是就業(yè)機會)及信息資源。以這種壟斷為基礎,國家對幾乎全部的社會生活實行著嚴格的全面的控制。同時,對任何相對獨立于國家之外的社會力量,要么予以抑制,要么使之成為國家機構的一部分”①孫立平等《:改革以來中國社會結構的變遷》《,中國社會科學》1994年第2期。。在這一階段,國家通過單位體制對社會、個人進行全方位的,一元化的管制。國家是社會管理的唯一主體。所謂單位體制是指個人歸屬于單位,而單位成為國家對社會進行直接行政管理的組織手段和基本環(huán)節(jié)。一切微觀社會組織都是單位?？刂坪驼{節(jié)整個社會運轉的中樞系統(tǒng)由與黨的組織系統(tǒng)密切結合的國家行政組織構成。②路風《:單位:一種特殊的社會組織形式》《,中國社會科學》1989年第1期。在城市基層社會管理中,街居制作為單位制的補充,而在農村基層社會管理中,基本形成了“議行合一、政社合一”的人民公社體制。它們與依靠政治—身份來劃分的階級分類體制并輔之以運動式、批斗式的政治管理方式,作為黨和政府的傳送帶的群團組織,城鄉(xiāng)分割限制人口自由流動的戶籍制度等共同構成了當時的社會管理體系。此一階段,政治體制高度集權,經濟體制高度計劃,社會喪失活力,個人的自由與權利缺失。

(2)1978-1992年是政府本位的社會管理體制延續(xù)與解體階段。1978年,我國開始改革開放,國家實現(xiàn)了從“階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”的轉變。從社會管理的特征分析,這一時期出現(xiàn)了如下幾個方面的重要變化:一是單位制仍然存續(xù),但單一的政府管理體制受到了沖擊?！霸瓉碛尚姓墑e和身份等級決定的等級式社會分化逐漸變成一種由類屬和單位邊界決定的團塊式分化”③孫立平等《:改革以來中國社會結構的變遷》《,中國社會科學》1994年第2期。,這說明單位制仍然延續(xù),但由于各類社會主體(政府、組織、公民)的自主權擴大,利益明確化,政府作為唯一的社會管理主體也受到了沖擊。二是社會管理的高度集權體制逐漸弱化。“改革開放的過程是一個放權讓利調動各方積極性的過程,向地方放權、向企業(yè)放權的過程使各級地方政府和國有企業(yè)贏得了自主權和積極性,高度集權的政治體制逐步為適度行政性分權的政治和行政體制所取代,政治和經濟逐步分開,私人經濟部門在公共部門旁邊成長起來”④何增科《:我國社會管理體制的現(xiàn)狀分析》《,甘肅行政學院學報》2009年第4期。。三是行政性管理弱化,契約型管理強化。在這一階段,高度政治化的農村人民公社體制解體,城鄉(xiāng)分割的戶籍制度開始松動,建立在法制化契約基礎上的社會整合管理方式逐漸強化。政治—身份性階級分類體制先后解體,運動式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代。

(3)1992-2002年是邁向社會本位的社會管理體制萌發(fā)的階段。1992年,鄧小平發(fā)表南方談話,明確指出市場與計劃都只是經濟發(fā)展的手段,中國市場化改革開始加速。從社會管理的角度,此一階段存在如下幾個方面的特征:一是政治、市場、公民社會加快分離。公民社會逐漸從政治國家中分離出來,并成為一種獨立的力量開始發(fā)揮作用。改革開放后,商會、行業(yè)組織、各類協(xié)會、學會等社會組織首先得到了發(fā)展,但很多社會組織的獨立性不夠。黨的十四大之后,公民社會組織的自主性、獨立性不斷加強。有學者指出,中國的市場化改革促發(fā)并推進了公民社會的成長。例如,大量的國際性社會組織的出現(xiàn),都是政府為了應對國際公民社會而設置的。⑤康曉光《:權力的轉移:轉型時期中國權力格局的變遷》,浙江人民出版社,1999年版?？梢钥吹?1992年后,政治、市場、公民社會加快分離,單位制加速弱化,多元化社會管理體制萌發(fā)。但是,“已經分化出來的部分社會管理功能受國家行政體制的影響,還有明顯的行政化傾向”⑥姚華平《:我國社會管理體制改革30年》《,社會主義研究》2009年第6期。。二是基層社會管理體制出現(xiàn)新的氣象。在城市基層社會管理方面,繼單位制、街居制之后,社區(qū)制日益顯得重要。社區(qū)制的發(fā)展與自由資源流動緊密聯(lián)系在一起,在總體性社會中,資源流動的空間被完全壓縮,而市場化改革后,中國從一個低流動社會逐漸轉向高流動社會,體現(xiàn)在社區(qū)管理中,人員的流動明顯加快。而單位制、街居制的管理方式在面對高流動社會時日益顯得捉襟見肘。社區(qū)建設在此一階段受到國家的關注。而在鄉(xiāng)村基層社會管理中,村民自治開始走上了規(guī)范化管理的道路。

(4)2002年黨的十六大以來是社會本位的體制的自覺構建階段。改革開放以來,中國的經濟持續(xù)增長,取得了舉世矚目的成就。相對來說,社會管理的落后性顯現(xiàn)出來,這也是導致社會矛盾叢生的重要原因。中央政府開始自覺推動社會管理體制的構建。這一階段的總體特征是明確了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十六屆四中全會、十六屆六中全會、十七大報告都從構建社會主義和諧社會的高度,從不同的角度對此進行了闡發(fā)。這一階段的主要特征是:一是相對于政治與市場的獨立的社會領域基本形成,社會自我管理受到重視。2002年底,全國共有各類民間組織24.4萬個,其中社會團體13.3萬個,民辦非企業(yè)單位11.1萬個。①參見中國民政部網站,2009年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》。截至2010年第三季度,全國共有各類民間組織43.5萬個,其中社會團體24.1萬,民辦非企業(yè)單位19.2萬,基金會1977個。近八年累計增長了78.3%。②參見中國民政部網站,2010年第3季度《民政事業(yè)統(tǒng)計季報》。而未經民政部門登記的民間組織數(shù)量更大。這表明社會領域已經發(fā)生了深刻變化,社會自我管理成為時代選擇。二是社會管理的規(guī)范化法制化明顯強化?！氨M管迄今為止社會組織相關的法制建設和監(jiān)管體制等方面都還存在許多問題,但歷史地看一個不可否認的事實是:社會組織相關的法律法規(guī)建設等制度構建正在逐步完善起來,各級政府都在積極探索和推進有關分類管理、統(tǒng)一監(jiān)管、政府采購服務等制度化的政策措施?！雹弁趺?走向公民社會:我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢》《,吉林大學社會科學學報》2009年第5期。以社會組織管理為例,1989年《社會團體管理條例》(1998年修訂)、1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004年《基金會管理條例》等條例相繼頒布,標志著社會組織管理法律法規(guī)體系基本形成,社會管理逐步走向法制化與規(guī)范化。三是服務型政府的建設越來越被重視。2004年溫家寶總理第一次正式提出服務型政府的改革目標。2005年政府工作報告確認了以服務型政府為改革目標。2006年10月十六屆六中全會提出建設服務型政府必須強化社會管理和公共服務職能。2007年10月十七大將建設服務型政府作為行政管理體制改革的目標。2008年2月胡錦濤在中央政治局集體學習時系統(tǒng)闡述了服務型政府的內涵。

以上種種表明,可以用從政府本位到社會本位來初步概括中國社會管理體制的變革過程。改革開放之后,邁向社會本位也成為了現(xiàn)實選擇?？傮w而言,建國60年來,中國的社會管理體制正在逐步實現(xiàn)著從政府本位到社會本位的轉型。其特征如下:(1)社會管理主體從一元化到多元化。改革開放前的中國是一個總體性社會,國家與社會同構,資源與權力高度集中。這是一種一元化的社會管理方式,所有的權力都集中在唯一的權力機構,即國家。改革開放后,資源流動的空間在逐漸增大,市場組織和社會組織先后從政治國家中分離出來,并正在發(fā)揮日益重要的作用。公民的自主性明顯增強。至此,各級黨組織、各級政府、各類社會組織和公民為主體的多元社會管理格局開始形成。(2)社會管理方式從集權到分權。改革開放前,由于實行一元化的社會管理,國家是高度集權的。國家?guī)缀蹩刂屏松鐣I域的一切資源。改革開放后,社會組織逐漸成為重要領域,并形成了自己的運行體制。政社分離后,伴隨的是權力的分化。20世紀80年代逐漸推行的農村基層村民自治與城市基層居民自治,是基層民主的突破,也是國家向社會分權的方式。20世紀90年代,行業(yè)管理組織承擔了一些原有的政府部門的職能,開啟了行業(yè)組織自治的道路。20世紀90年代中后期,大量民間組織開始出現(xiàn),民間組織參與社會管理取得新的進展。(3)社會管理角色從管制到服務?！罢芾淼闹苯幽康氖且?guī)范社會的政治生活,維護公民的各項合法權利。它既是對公民政治行為的一種約束,又是對公民權益的一種保障。因此,政府管理既是一種管制,又是一種服務?！雹苡峥善健?中國治理變遷30年(1978-2008)》《,吉林大學社會科學學報》2008年第3期。改革開放前,社會管理的一元化和高度集權,形成了只有政府對于公民政治社會行為約束的管制型政府。改革開放以來,單一的政府管制社會已經不能適應政治社會生活的發(fā)展,社會管理中的社會服務內涵被廣泛挖掘。2005年的《政府工作報告》正式將“建設服務型政府”確認為政府的目標,并且提出了相應的措施。社會管理體制變革的總趨勢,是管制的成分正在減少,而服務的比重日益增多。(4)社會管理手段從人治到法治。改革開放前,國家高度集權的體制必然導致權力難以受到有效的監(jiān)督,這也導致了社會管理的人治化。改革開放后,“依法治國”成為國家的基本國策,大量的法律法規(guī)得以頒布?！胺ㄖ螄摇背蔀槿鐣嗣竦墓餐硐肱c目標。在社會管理領域,政府不斷強調運用法律手段對社會組織和公民進行管理。社會管理的法律法規(guī)不斷修訂與完善。

三、邁向社會本位:理論與實踐

社會管理是一個全球議題,西方社會管理理論及其中國實踐都啟示我們:邁向社會本位的社會管理體制是大勢所趨。

從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會,政府社會管理實現(xiàn)了從家長制或世襲制到官僚制的轉變。官僚制是韋伯理解現(xiàn)代社會的核心概念。它是以行政效率為目標的一種科學、理性的現(xiàn)代行政管理體制。官僚制的基本特征是:權力集中、層級分明;官員照章辦事、循規(guī)蹈矩;官員行為標準化,非人格化;運用相對固定的行政程序來實現(xiàn)既定目標。在官僚制中,政府與社會作為管理者與被管理者的角色涇渭分明。

官僚制一方面提高了政府的理性與效率,另一方面也存在諸多缺陷。首先,傳統(tǒng)官僚制理論認為存在一個絕對的權力中心,它能通過與市場交易性質不同的公共行政體制輸送服務,以糾正市場在公共經濟中的失靈,這本身是值得懷疑的。其次,傳統(tǒng)官僚制把縱向的等級命令結構和橫向的專業(yè)分工體系融合起來,試圖實現(xiàn)其精密化、高效率管理,但它也容易產生“目標置換”,使官僚制行為及其規(guī)則置于目標之上。第三,傳統(tǒng)官僚制中“非人格化”的程序、規(guī)則不僅壓抑了公務員的主動性、創(chuàng)造性,也會導致公共服務缺乏感情、公正等價值支撐而蛻化成純粹的功能性交易。

因此,一些學者提出,傳統(tǒng)官僚制要引入企業(yè)家精神進行徹底改造,政府的核心工作是分配公共物品、公共服務、維持生活的最低收入以及為市場、私人部門提供活動規(guī)則。這就要求在政府管理中推行績效管理、強調顧客至上與服務意識、引進競爭與市場機制的改革運動,等等。這些構成了新公共管理理論及其運動的核心主張。

但新公共管理理論同樣受到了質疑與批評。首先,新公共管理理論的出發(fā)點是公共選擇理論,把“經濟人”假設引入到公共領域。但人的動機是非常復雜的,既有理性,也有非理性的一面。因此,必須要澄清理論的適用范圍。其次,把企業(yè)管理經驗引入公共領域也存在局限,尤其是過度強調市場機制,會抹殺公共領域的責任性、公平性,也可能背離公共部門的社會價值。

對公共管理理論的批評和反思使得人們認識到價值因素的重要性,20世紀90年代,強調多元權力主體并存、多向度運作,強調平等、合作、協(xié)商、共識的治理理論興起。

全球治理委員會給治理所下的定義是:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。①全球治理委員會《:我們的全球伙伴關系》,牛津大學出版社,1995年。治理反映了一種新的國家與社會關系。它體現(xiàn)了政府失敗和市場失靈都可能出現(xiàn)的情勢下人們探討政府與市場、社會之間有效合作的新路徑?！爸卫砝碚摬粌H追問公共管理中的管理性問題,還追問特定政治和社會背景下的利益分配問題;它所追求的不僅僅是經濟、效益和效率,合法性、民主和公正等也是它的關注點;它強調的改革途徑不僅僅是在公共部門引入競爭機制,而且強調在公共性日益式微的今天,建立合作機制的重要性?！雹谟艚ㄅd等《:在參與中成長的中國公民社會——基于浙江溫州商會的研究》,浙江大學出版社2008年版,第14頁。俞可平認為,隨著公民社會組織的發(fā)展壯大,由公民社會組織獨自行使或它們與政府一道行使的社會管理過程,便不再是統(tǒng)治,而是治理。在統(tǒng)治中,國家占據權威位置,它的權力運行方向是自上而下的,它運用政府的政治權威,通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策,對社會公共事務實行單一向度的管理。而治理是一個上下互動的管理過程,它主要通過協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理,其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威,而是合作網絡的權威,其權力向度是多元的、相互的而不是單一的和自上而下的。①俞可平《:引論:治理和善治》,載俞可平主編《:治理與善治》,社會科學文獻出版社2000年版,第6頁。

從官僚制到社會治理,國家與社會的關系發(fā)生了巨大變化,后者更加強調國家與社會合作與協(xié)商,強調公共服務的理念和權利為本的意識,這也是社會本位的社會管理體制的應有之義。

那么,在社會管理體制的實踐領域,邁向社會本位是否也是同樣的選擇路徑呢?我們以社團管理體制、城市基層社會管理體制為例,對此進行分析。

社團管理是社會管理體系中的重要組成部分。從社團管理體制變革的角度分析,從政府本位到社會本位是其發(fā)展方向。如有學者明確提出從政府選擇到社會選擇是其基本路徑。從中華人民共和國成立以來,中國的社團主要在政府選擇模式下運作。社團活動的運作方式、活動目標、人員構成等都帶有明顯的政府選擇特征。政府選擇是指社團的成立、活動和注銷過程完全由政府主管部門決定,雖然主管部門對社團具有絕對的領導權,但是主管部門關于社團的決定并不是任意做出的,而是各種相關力量交互作用等結果。政府選擇的基本過程描述了這種相互作用。社會選擇是社團發(fā)展的趨勢,隨著中國社團、特別是體制外社團的發(fā)展,政府選擇必然會轉向社會選擇,這是因為體制外社團由于自身較好的效率和效果產生示范效應,隨著政府職能的轉變,政府逐漸會把一些職能交給社團,而這些管理良好的體制外社團無疑有著強大的競爭優(yōu)勢,最終由于其對公眾的吸引力等因素,取得主導地位。②王名等《:中國社團改革:從政府選擇到社會選擇》,社會科學文獻出版社2001年版;王名《:走向公民社會:我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢》《,吉林大學社會科學學報》2009年第5期。

城市基層社會管理也是社會管理體系的重要組成部分。大量證據表明,從政府本位到社會本位是其變革路徑。政府本位具體為單位制,而社會本位則具體為社區(qū)制。從單位制到社區(qū)制是目前中國城市基層社會管理體制變革的方向。

1949年以后,我國在城市基層社會逐步形成了以單位制為主、街居制為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工,通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等,從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合,達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權的目的。但是,在我國經濟轉軌和社會轉型之后,單位制逐漸被打破,單位管理模式趨于失效。街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實難題,在管理上陷入困境。因此,城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾,承擔起重新整合社會的功能。而社區(qū)制是對單位制、街居制的一種超越和重整。它具有三大優(yōu)勢:一是從管理理念上來說,面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務。二是從管理形式上來說,從強調行政控制到強調居民參與。三是從管理目標來說,改變政府管理的唯一主體地位,加強政府與社區(qū)的合作,實現(xiàn)善治。③參見陳偉東《:城市基層社會管理體制變遷:單位管理模式轉向社區(qū)治理模式》《,理論月刊》2000年第12期;郭虹《:從單位到社區(qū)——社會管理體制的變革》《,經濟社會體制》2002年第1期;何海兵《:我國城市基層社會管理體制變遷:從單位制、街居制到社區(qū)制》《,管理世界》2003年第6期。

李慧鳳的研究進一步推動了城市基層社會管理體制研究,她從公民社會成長與政府職能轉變兩個維度構建了四個模式的分析框架,即國家控制社會模式、社會參與國家模式、國家社會合作模式和國家社會共生模式。這一分析模式本身就暗含著城市基層社會管理體制的變革方向,即從國家控制社會到國家與社會共生模式的轉型。她的結論也說明了這一點。她指出我國社區(qū)發(fā)展的方向是“在社區(qū)發(fā)展參與式的合作治理模式,推進政府與各種社會組織、公民之間的合作互動,進一步調動居民的參與熱情,使其真正成為公共事務管理的主體”④李慧鳳《:社區(qū)治理與社會管理體制創(chuàng)新——基于寧波市社區(qū)案例》《,公共管理學報》2010年第1期。。

無論是社團管理體制的政府選擇到社會選擇,還是城市基層社會管理體制從單位制向社區(qū)制的演進,都是在社會管理體制變革方面從政府本位到社會本位的具體實踐。

四、邁向社會本位:理論的局限和現(xiàn)實的豐富

在社會治理概念被廣泛使用的同時,我們必須清醒意識到治理也存在失敗的可能?！芭c市民社會各種機構體制之間的矛盾和緊張關系,連接公、私、志愿部門的組織未盡完善都可能導致治理失敗。領導者的失誤、關鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度,都能給治理播下失敗的種子。為求正確了解國家統(tǒng)治中的這個新領域,關于治理失敗的概念是必須很好掌握的。”①斯托克《:作為理論的治理:五個論點》,載俞可平主編《治理與善治》,社會科學文獻出版社2000年,第46-47頁。

治理理論的興起原本是為了克服政府失敗和市場失靈。對于政府失敗的通常解釋是:(1)市場存在信息扭曲和不完備,公共部門也面臨著同樣的問題;(2)官員沒有足夠的動力去設計、實施符合公共利益的政策;(3)對私人部門的反應難以預期。②斯蒂格利茨《:經濟學》,中國人民大學出版社1997年,第503-505頁。但是,第三部門同樣會出現(xiàn)失敗,如效率低下、貪污腐敗等。為了應對這種失敗,國家的力量又被重新強調,國家需要通過規(guī)則對社會進行制衡。但問題是,“端坐在‘元治理’者位置上的政府照舊不能克服信息不完備和扭曲、難以預期私人部門或者非政府組織的反應等固有的困境。作為唯一治理者時曾經失敗的政府,在對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制時,其固有局限不會因為它成為了元治理者而消失?！雹弁踉娮凇?治理理論的內在矛盾及其出路》《,哲學研究》2008年第2期。也就是說,不可治理性是治理理論自身無法自圓其說的一個問題。此外,“治理主體之間的不協(xié)調和責任界限模糊也將加劇人們的無奈——至少政府會受到清晰程序和規(guī)則的有力制約,而其他治理者無論在能力上還是德性上都未必強于政府,卻又較少需要為行動的后果負責。更進一步看,治理理論對于傳統(tǒng)公共行政的基礎——科層制的態(tài)度也十分矛盾:一方面強烈批判科層制,另一方面又將科層制當作治理體系的核心和唯一穩(wěn)定的部分?！雹芡稀?/p>

在中國語境中,治理理論的局限性也同樣需要關注。有學者指出,“治理”離不開兩個前提:一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系;二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神。而中國缺少成熟的多元治理主體,現(xiàn)存的黨政一元化政治結構制約并將長期制約多元主體的獨立成長,由此,在現(xiàn)階段能夠實施的至多是中國式的治理,既在一元化結構的框架下培育社會組織,發(fā)揮其在社會公共事務管理中的作用。⑤藏志軍《:“治理”:烏托邦還是現(xiàn)實?》《,理論文萃》2003年第4期。

牟澤雄：在書法展覽的作用下，當代書法創(chuàng)作追求視覺效果就顯得極其重要?？梢曅匀〈丝勺x性，精心設計取代了自然書寫。有的書家在展覽中的作品感覺書寫水準很高，但現(xiàn)場書寫的水平卻非常一般。但在古人那里，意隨文生，“我書意造本無法，點畫信手煩推求”卻是最基本的常識。你如何看待書寫性，如何看待展覽所帶來的這一問題？

社會治理的局限性讓我們意識到在邁向社會本位的社會管理體制過程中,各個社會管理主體之間的關系是復雜的。

首先,不同于西方公民社會理論中所強調的“社會對抗國家”的理論范式,在中國,國家與社會之間的關系并不是涇渭分明的,往往是“你中有我,我中有你”。很多學者都在這個方面進行過論述。如孫炳耀提出了中國社團的“官民二重性”問題⑥孫炳耀《:中國社會團體官民二重性問題》《,中國社會科學季刊》1994年,總第6期。。陳佩華(Anita Chan)在對中國工會與其他社團的研究的基礎上指出目前中國的國家與社會關系是法團主義模式。她認為中國的工會和其他社會團體一樣,是在“權威式的或國家化的組合制度”下運轉。⑦陳佩華《:革命乎?組織主義乎?——工人及工會在后毛澤東時代》《,當代中國研究》1994年第4期;安戈、陳佩華《:中國、組合主義及東亞模式》《,戰(zhàn)略與管理》2001年第1期。王信賢引入彼得·伊文思(Peter Evans)“鑲嵌的自主性”理論,指出中國的民間組織“一方面必須想辦法鑲嵌進政府關系以及國際非政府組織(ING O)所編織出的資源網絡中,另一方面卻又必須維持其自主性”⑧王信賢《:爭辯中的中國社會組織研究“:國家—社會”關系的視角》,(中國臺灣)韋伯文化國際出版有限公司2006年版,第38-45頁。?？傊?中國公民社會具有二重性。由于國家對于社會組織的控制仍然較為嚴格,自主性和鑲嵌性仍然會在較長時間內持續(xù)。但是,即使如此,從社會轉型的趨勢分析,社會管理的社會性、自主性日益強化。當然,我們也要意識到社會本位模式在具體應用中的局限性。

其次,強調邁向社會本位是一種趨勢,并不意味著在社會管理中完全忽視或者消除國家的作用與影響。社會本位并不代表無政府狀態(tài)的社會的完全自治,而是強調國家與社會的平等協(xié)商合作。換言之,國家只是整個復雜系統(tǒng)中的一元,私人企業(yè)、非營利組織與國家處于對等地位。在中國社會管理中,既存在政府越位、錯位的問題,也存在政府缺位的問題。如在災害救助中,政府對于接受社會捐助的基金會進行了嚴格的限定,絕大多數(shù)合法的基金會也只能通過指定的基金會向災區(qū)提供援助。而有些受災的地方政府部門甚至要求基金會把社會捐助資金統(tǒng)一劃撥到政府指定帳號,由政府統(tǒng)籌安排。此類問題,政府存在錯位與越位,大量合法基金會被剝奪了接受社會捐助的合法權利,基金會也無法履行捐助人的意愿,獨立運作捐助項目。在社會管理領域,政府缺位問題可能更為突出。如在1985-2002年,受國企改革的影響,醫(yī)療機構逐漸市場化,一些地方公開拍賣、出售鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和地方的國有醫(yī)院,其直接后果是政府衛(wèi)生支出占財政支出比重不斷下降。1996年為5.82%,1998年為5.46%,2000年為4.47%,到2002年降到了4.12。①黃燕芬、林帆《:中國公共支出結構的發(fā)展和變化》,載汝信、陸學藝等主編《:2010年中國社會形勢分析與預測》,社會科學文獻出版社2009年版,第266頁。在醫(yī)療衛(wèi)生領域,政府嚴重缺位。2003年的“非典”事件集中暴露了我國衛(wèi)生領域的問題,引起了政府對公共衛(wèi)生的高度關注,國家才開始較大幅度增加醫(yī)療衛(wèi)生領域的投入。

再次,如何在獨特公民社會二重性的背景之下,實現(xiàn)政府社會管理與社會自治的良性互動是邁向社會本位的過程中亟待解決的問題。這要求政府加大對社會組織服務的購買力度,創(chuàng)新社會組織培育體制;明確政府與社會組織角色定位與合作規(guī)則,建立雙方沖突協(xié)調機制和服務引導機制;積極引進智力資源,建立政府與社會組織合作的顧問機制,為社會組織參與社會管理和公共服務提供專業(yè)支持。在地方社會管理實踐中,一些政府積極探索與社會組織良性互動。如浙江寧波海曙區(qū)在社會管理體制創(chuàng)新實踐表明,政府通過優(yōu)化社會管理的主體結構,激發(fā)社會力量的參與激情,搭建社會管理的互動網絡,整合社會資源,提高了社會管理水平,創(chuàng)新了社會管理格局。②郁建興、吳玉霞《:社會管理體制創(chuàng)新與服務型政府建設——基于浙江省寧波市海曙區(qū)的研究》《,當代中國政治研究報告》第7輯,社會科學文獻出版社,2009年。

五、結論與討論

在社會管理體制變革中,各地都在進行積極探索。在肯定其社會管理體制創(chuàng)新的同時,我們同樣不應該回避這些問題。

(1)政府和社會組織還沒有實現(xiàn)平等的合作。在形式上,多元化與分權化等社會本位模式的理念已經被廣為接受。但是在具體實踐中,政府與社會組織之間還未能達致平等。政府還是習慣性的把社會組織當作依附,習慣于通過行政手段直接監(jiān)督管理社會組織,習慣于居高臨下的對社會組織進行干預。兩者之間沒能建立平等對話的伙伴關系。政府和社會組織之間的地位是不對等的,政府居于中心位置,而社會組織處于邊緣位置。

(2)社會組織成長面臨的困境制約了其更好地參與社會管理。由于制度和社會原因,社會組織的發(fā)展還面臨諸多的困境:一是“注冊困境”,即“無論是注冊登記制度還是分級管理制度和非競爭性原則,都使得社會組織獨立自主發(fā)展非常困難”;二是“籌資困境”,即“社會組織的發(fā)展缺乏必要的財力物力資源支持”;三是“人力資源困境”,即“社會組織的發(fā)展還面臨人才和人員待遇問題的壓力”;四是“信任困境”,即“社會組織的發(fā)展還面臨來自政府和社會的信任與合作缺乏的困境”。這些外部環(huán)境問題又影響了社會組織的內部問題,如社會組織內部治理不規(guī)范,社會組織負責人公民社會理念、公益活動積極性和能力明顯不足等。③陸學藝主編《:當代中國社會結構》,社會科學文獻出版社2010年版,第369-371頁。社會組織面臨的困境已經制約了社會的自我管理。改革開放30多年來,中國社會管理體制正實現(xiàn)著從政府本位到社會本位的偉大變革,在邁向社會本位的過程中,當然會遇到困難,也可能會遇到挫折,但歷史與邏輯、理論與實踐都昭示我們,邁向社會本位是一種趨勢,符合中國社會發(fā)展根本方向。那么,我們如何才能在實踐中創(chuàng)新出更好的社會管理體制呢?

(1)更加注重政府、社會組織、公民之間的合作治理。有學者指出,80年代以來,已經形成了三種既有邏輯聯(lián)系又有所不同的社會治理模式,分別是參與治理、社會自治和合作治理。參與治理是在民主行政的理想追求中出現(xiàn)的,但參與治理的中心—邊緣結構決定了它依然是一種包含著治理主體不平等內涵的治理模式,社會自治是在非政府組織以及其他社會自治力量的成長中展現(xiàn)出來的,而合作治理則是社會自治力量成長的必然結果。因為合作治理“從根本上排除了任何政府中心主義的取向,不僅拒絕統(tǒng)治型的集權主義的政府中心主義取向,也不贊成旨在稀釋集權的民主參與型的政府中心主義取向。合作治理理論把社會自我治理這一新興現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上來加以考察”①張康之《:論參與治理、社會自治與合作治理》《,行政論壇》2008年第6期。。在社會管理體制轉型中,參與治理已經有所實踐,一些地方政府逐步放下了身段,開始通過政府購買服務、服務外包等方式有意識地培育社會組織,但是社會組織仍然處于從屬地位,無法達致政府、社會組織、公民等治理主體之間的平等對話。走向社會本位的社會管理,合作治理是我們努力的方向。

(2)更加增強社會管理的服務性。政府的社會管理和公共服務職能是一體兩面的,政府的社會管理職能強調政府的“產品輸入”功能,強調的是對社會權利的收歸方面;政府的公共服務職能強調政府的“產品輸出”功能,強調是對社會的給予方面。②何增科主編《:社會管理與社會體制》,中國社會出版社2008年版,第49頁。目前由于政府部門普遍存在重管制而輕服務的現(xiàn)象,這就導致了政府角色的缺位與錯位。如果政府不樹立服務的理念,就不可能實現(xiàn)政府、社會組織與公眾之間的平等合作。只有定位好政府的角色,建設服務型政府,才能更好地邁向社會本位的社會管理。

(3)更加增強社會管理的社會自主性。社會管理有兩層含義,一是政府對社會的管理,二是社會的自我管理。社會自主性強調的是第二層意思。之所以要專門強調社會自主性,是因為目前政府對于社會組織的干預仍然過多。要改變這一點,就需要政府逐步還權于社會,而更多履行公正的裁判者職能,有效地規(guī)范監(jiān)督評估社會組織的發(fā)展與成長。

(4)更加增強社會管理的規(guī)范性。從人治社會到法治社會的轉型是大勢所趨。在社會管理體制變革過程中,由于傳統(tǒng)社會中的集權、一元化管制思想仍然較為嚴重,這就導致了在社會管理過程中,按照長官意志、一把手意愿行事的風氣嚴重。而一些政府領導人也習慣于拍腦袋決策,導致了社會管理政策的不連續(xù)性、碎片化。這些都不利于邁向社會本位的社會管理體制變革。尊重契約精神、法治理念是“社會本位”的應有之義。只有強化社會管理的契約性、規(guī)范性,才可能達致更好的社會管理。

綜上所述,可以得出以下結論:一是我們可以用從政府本位到社會本位來概括我國的社會管理體制變革。它表明我國的社會自主性、獨立性和自治性在不斷增強。二是目前中國的社會管理體制處于從政府本位到社會本位的中間狀態(tài),可以用“邁向社會本位”予以概括。三是理論的局限性和中國實踐的豐富性啟示我們:“邁向社會本位”階段的內涵豐富而復雜,政府既存在錯位越位,也存在缺位問題,公民社會本身具有自主性與鑲嵌性的雙重特性。四是在中間階段要面對諸多現(xiàn)實問題,如政府與社會地位的不平等、社會組織的制度環(huán)境差強人意。五是在社會管理體制轉型過程中,我們要更加注重政府、社會組織、公眾之間的合作治理,更加注重社會管理的服務型、自主性與規(guī)范性,從而邁向社會本位的社會管理?！?/p>

(責任編輯:嚴國萍)

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1007-9092(2011)01-0070-09

童志鋒,浙江大學公共管理學院博士后、浙江財經學院副教授;郁建興,浙江大學公共管理學院教授、副院長。主要研究方向為地方政府管理和創(chuàng)新、公民社會組織等。