董紅琴

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

城市社區(qū)建設中的問題及解決對策
——以太原市為例

董紅琴

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

近年來，我國城市社區(qū)建設工作取得了明顯成績，但也存在管理體制不順；社區(qū)劃分不合理，基礎設施薄弱；辦公經(jīng)費不足及工作人員人才規(guī)格和補貼待遇偏低等問題。為了解決這些問題，應創(chuàng)新社區(qū)管理體制；合理規(guī)劃社區(qū)規(guī)模，加強社區(qū)基礎設施建設；完善社區(qū)居委會經(jīng)費保障機制；多途徑優(yōu)化社區(qū)人員配置，提高社區(qū)工作者的補貼待遇。

城市社區(qū)建設；管理體制；基礎設施

今年年初胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部研討班開班式上發(fā)表重要講話，強調(diào)要扎扎實實提高社會管理科學化水平，進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基層工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，健全新型社區(qū)管理和服務體制。這一講話為基層社區(qū)建設注入了強大動力，為基層社區(qū)建設指明了方向。

近年來，我國城市社區(qū)建設工作取得了明顯的成績：社區(qū)管理體制不斷理順、投入機制不斷完善、社區(qū)服務公共平臺不斷改善、社區(qū)干部結構得以優(yōu)化，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的進一步深入，城市社區(qū)建設還存在一些亟待解決的問題。

一是社區(qū)管理體制不順。社區(qū)居委會雖然是群眾自治組織，但實際工作中往往是政府的基層機構，行政化傾向明顯，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮。由于社區(qū)單位在社區(qū)建設中的權利和義務沒有法律依據(jù)，因而社區(qū)單位參與社區(qū)建設的積極性不高，與社區(qū)居委會的關系不順。在社區(qū)活動中，仍有部分社區(qū)居民及單位缺乏主動參與社區(qū)事務的責任感，各類單位在職人員仍游離于社區(qū)活動之外，有些社區(qū)單位和社區(qū)居委會關系融洽，也往往是基于雙方負責人個人之間的感情。按照物業(yè)管理條例，社區(qū)居委會對物業(yè)管理公司主要負有指導與監(jiān)督責任，但在實際操作上缺乏相應的手段，遇到不配合的物業(yè)機構，社區(qū)居委會也束手無策。社區(qū)建設在太原市已走過九個年頭，但是一些領導仍習慣性地運用計劃經(jīng)濟時代的行為手段來對待社區(qū)建設，把社區(qū)看成“行政組織”、“準政府機構”，沒有顧及到“權、利”相一致的問題，致使社區(qū)居委會的民主自治較村民委員會而言形成較大差距。

我國《憲法》明確規(guī)定居委會是“城市基層群眾性自治組織”，但同時也規(guī)定“居民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會……協(xié)助維護社會治安”。1989年頒布的《居委會組織法》對居委會規(guī)定了六條任務，其中兩條就規(guī)定居委會要協(xié)助政府開展有關工作，又指出現(xiàn)階段居委會同時承擔自治和行政兩大職能，但法律對“協(xié)助項目”只作原則規(guī)定，實際操作過程中居委會協(xié)作的項目包括政府的所有工作。中發(fā)辦[2000]23號文件規(guī)定，對不屬于社區(qū)居委會職責范圍的工作和向社區(qū)下放的各種負擔，社區(qū)居委會有權拒絕，但實際上，對于好多部門下放的工作，社區(qū)居委會又難以拒絕。社區(qū)承擔了許多不屬于自己的工作，而沒有做好或者沒有時間和精力去做本應該由社區(qū)承擔的為社區(qū)居民服務、社區(qū)志愿者隊伍建設、社區(qū)離退休人員管理、社區(qū)社會組織發(fā)展等工作。由于沒有十分明確的職責范圍和保護性措施，社區(qū)只能苦苦應付來自上面的各項工作攤派。在實際工作中，各職能部門向社區(qū)下派任務多，下放權力少；攤派多，下?lián)芙?jīng)費少，社區(qū)工作日益繁重，越來越多的工作需要社區(qū)去落實完成。據(jù)統(tǒng)計，太原市社區(qū)目前承擔著大大小小共115項工作，而且很多工作十分繁瑣，一名社區(qū)干部要承擔好幾項具體工作，加班加點是很平常的事情。

二是社區(qū)劃分不合理，基礎設施薄弱。居委會改制以來，現(xiàn)有社區(qū)居委會基本按照當時的格局設置，隨著城市建設的飛速發(fā)展，居民區(qū)不斷建設，多數(shù)就近并入當?shù)厣鐓^(qū)居委會管理?，F(xiàn)在小社區(qū)僅數(shù)百戶，大社區(qū)近六七千戶，不同社區(qū)居委會承接工作輕重懸殊，工作效果無法顯現(xiàn)，居委會職能得不到有效發(fā)揮。而且，社區(qū)基礎設施薄弱。社區(qū)基礎設施包括社區(qū)居委會的辦公場所、社區(qū)服務和居民活動的設施。目前太原市全市共有540個社區(qū)，辦公用房達100平米以上的有161個，60平米～100平米的有172個，60平米以下的有207個，且絕大多數(shù)為臨建、借用，產(chǎn)權歸屬不明確。具體到太原市營盤街道，現(xiàn)有18個社區(qū)居委會中，除了近年來打造的3個精品社區(qū)和2個先進社區(qū)的辦公條件相對較好以外，其余社區(qū)的基礎設施仍然存在很大差距和不足：有的社區(qū)辦公用房還比較簡陋；有的社區(qū)辦公場所還不夠寬敞，不能滿足日益增加的社區(qū)工作人員辦公的需要；個別社區(qū)的辦公用房還靠租賃使用等。另外，社區(qū)服務和居民活動的設施尤其緊張。

三是社區(qū)辦公經(jīng)費不足。社區(qū)基礎設施建設、社區(qū)活動的開展，需要大量的資金投入，而社區(qū)辦公經(jīng)費主要來源于市、區(qū)兩級政府的投入。雖然社區(qū)經(jīng)費確實已由政府不斷增撥，但是其支出項目也在不斷增加：首先，人員不斷增加，原來一個社區(qū)的工作人員一般是3人～5人，現(xiàn)在幾乎都達到14人～16人。其次，隨著社區(qū)辦公用房的增多和人員數(shù)量的增加，所需電話費、水電費、交通費、辦公用品支出等費用也在不斷增加，同時還要支付冬季取暖費，有的社區(qū)還要支付房屋租用費等，辦公經(jīng)費十分緊張。

四是社區(qū)工作者的人才規(guī)格和補貼待遇偏低。目前我國社區(qū)普遍存在人才規(guī)格標準低的問題，而且缺乏合理的人才進入機制。多數(shù)社區(qū)工作者是在原來的工作單位進行結構性調(diào)整中轉崗就任的，不具備從事社區(qū)工作的專業(yè)知識背景，缺乏運用專業(yè)方法分析問題和解決問題的能力，而眾多高校培養(yǎng)出的社會工作、社區(qū)管理專業(yè)人才因為就業(yè)途徑不夠通暢、待遇低等原因未能進入社區(qū)工作。現(xiàn)在雖然社區(qū)居委會工作人員的工資待遇與過去相比有了較大幅度的提高，但仍低于城鎮(zhèn)最低工資標準，與其所承擔的工作量相比差距很大，極易造成人才流失，阻礙社區(qū)居委會人員結構的進一步優(yōu)化，影響社區(qū)工作者職業(yè)聲望的提高和社區(qū)功能的有效發(fā)揮。以太原市為例，在崗社區(qū)干部補貼為正職、社工及專職副書記每人每月840元，副主任810元，委員780元，還達不到目前城市最低工資標準（每月850元），除此之外沒有其他收入和福利?，F(xiàn)在從事社區(qū)工作的基本上都是一些原來沒有工作或企業(yè)下崗的人員，他們已經(jīng)把社區(qū)工作當作自己的收入來源，顯然低收入越來越滿足不了他們的基本生活需要。

為了解決城市社區(qū)建設存在的以上問題，需要做幾個方面的工作：

一要創(chuàng)新社區(qū)管理體制。城市基層正在發(fā)生新的深刻變革，社區(qū)居委會承擔的社會管理任務更加繁重，居民群眾對社區(qū)居委會的服務需求更加迫切，根據(jù)新形勢、新任務的需要，進一步完善基層自治制度、健全城市基層管理和服務體制迫在眉睫。社區(qū)建設是一個系統(tǒng)工程，必須調(diào)動方方面面的力量，建立上下左右協(xié)調(diào)聯(lián)動的機制，概括起來就是要建立“黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社區(qū)居委會主辦、社區(qū)力量支持、群眾廣泛參與”的機制。首先，在觀念上要明確社區(qū)是自治組織，應嚴格按照自治條例，充分考慮近年來社區(qū)建設出現(xiàn)的新情況、新問題，盡快制定出臺明確的、操作性強的社區(qū)職責，還原社區(qū)的自治本質。應將以往由政府購買的各項服務轉為由社區(qū)承擔，將服務收入作為社區(qū)收入的重要渠道和來源，這樣既可以為政府轉變職能找到承接者，又可以補充社區(qū)工作經(jīng)費，還可以提高社區(qū)干部的福利待遇。其次，要推動政府職能轉變，對政府部門、社區(qū)的關系進行系統(tǒng)的厘清。社區(qū)能不能實現(xiàn)自治，關鍵在于破除計劃經(jīng)濟時代社區(qū)工作的行政化色彩，突破口是轉變政府職能、理順條塊關系，積極構建政府行政管理系統(tǒng)、社區(qū)自主管理系統(tǒng)和物業(yè)管理系統(tǒng)“三位一體”的社區(qū)管理體系。行政管理系統(tǒng)應承擔制定社區(qū)規(guī)劃、促進社區(qū)發(fā)展的職能；社區(qū)自主管理系統(tǒng)要通過發(fā)動社區(qū)成員參與社區(qū)活動，形成社區(qū)的文化合力，培養(yǎng)居民的認同感和歸屬感；物業(yè)管理系統(tǒng)應充分利用所掌控的公共資源為以上兩個系統(tǒng)職能的發(fā)揮提供強有力的保障。再次，要進一步建立部門委辦工作進入社區(qū)準入制度，強化落實。政府部門對需要社區(qū)協(xié)助的工作要有具體的方案措施及經(jīng)費保障，并經(jīng)相關程序審批核準，方可進入社區(qū)。要進一步落實“權隨責走，費隨事轉”的社區(qū)工作格局，最終實現(xiàn)“政務居務分離”，充分發(fā)揮社區(qū)居委會民主自治功能。

二要合理規(guī)劃社區(qū)規(guī)模，加強社區(qū)基礎設施建設。政府要科學合理地調(diào)整劃分社區(qū)居委會的規(guī)模，根據(jù)社區(qū)居委會實際工作承接能力，按照有利于社區(qū)自治、有利于資源共享、有利于社區(qū)管理、有利于提高工作效率的原則，合理調(diào)整劃定社區(qū)。政府應將社區(qū)居委會工作用房和居民公益性服務設施建設納入城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展相關專項規(guī)劃，并與社區(qū)衛(wèi)生、警務、文化、體育等服務設施一起統(tǒng)籌規(guī)劃建設，同時要對建設資金來源、產(chǎn)權歸屬和使用管理方式等作出明確規(guī)定。新建住宅小區(qū)和舊城連片改造居民區(qū)的建設單位必經(jīng)按照國家有關標準要求，將服務設施配套建設納入建設工程規(guī)劃、設計方案，未按規(guī)劃要求建設社區(qū)居委會工作用房和居民公益性服務設施的不能通過驗收；老城區(qū)和已建成居住區(qū)沒有社區(qū)居委會工作用房和居民公益性服務設施的或不能滿足需要的，由政府負責建設，或通過置換、購買等方式，為社區(qū)解決辦公和服務場所，這也是消除社區(qū)發(fā)展不平衡的主要辦法。同時，各級政府要重視和支持社區(qū)建設，加大社區(qū)公共設施的投入，鼓勵單位面向社區(qū)居民開放公共設施，逐步解決公共資源匱乏的現(xiàn)象，最大限度地實現(xiàn)資源共有共享。

三要完善社區(qū)居委會經(jīng)費保障機制。政府應加大對社區(qū)的公共財政投入，在預算社區(qū)辦公經(jīng)費時，可采取按社區(qū)服務的人口數(shù)量劃撥辦公經(jīng)費的方法，比如可按照人均2元的標準給各社區(qū)劃撥辦公經(jīng)費。各級財政每年要增加預算，專項用于社區(qū)基礎設施建設。要研究制定鼓勵社區(qū)創(chuàng)收的優(yōu)惠政策，推進社區(qū)創(chuàng)收，彌補經(jīng)費不足的問題，實行“權隨責走、費隨事轉”，把責、權、利逐步統(tǒng)一起來，這樣既能增加社區(qū)工作經(jīng)費又能調(diào)動社區(qū)干部工作積極性。此外，社區(qū)建設需要全社會共同參與，需要轄區(qū)單位與社區(qū)居民共駐共建，沒有社會各部門和社會各種力量的廣泛參與，僅僅依靠政府的行政力量是遠遠不夠的。當然，在社區(qū)建設啟動階段政府投資是必需的，但是社區(qū)建設更需要挖掘社會資源，要鼓勵駐區(qū)單位積極支持社區(qū)基礎設施建設，增強社區(qū)成員參與能力，使越來越多的社區(qū)居民有參與社區(qū)建設的積極性和主動性。

四要多途徑優(yōu)化社區(qū)人員配置，提高社區(qū)工作者的補貼待遇。首先，要明確社區(qū)干部必須走專業(yè)化、知識化的道路，這就需要從國家層面對社區(qū)居委會組織法進行修訂，重新界定社區(qū)干部的來源、職位、待遇等。其次，要進一步提高社區(qū)工作人員的補貼待遇，將社區(qū)工作者和國家公務員、專業(yè)技術人員一起作為三大儲備人才，考核其職業(yè)技能，由財政部門統(tǒng)一發(fā)放補貼，補貼水平不低于當?shù)毓珓諉T平均的水平，并為他們購買養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險等。再次，要建立公務員到社區(qū)鍛煉制度；鼓勵黨政機關和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到社區(qū)居委會工作，或建立經(jīng)常性聯(lián)系制度；鼓勵高校畢業(yè)生、復轉軍人等社會優(yōu)秀人才到社區(qū)任職；鼓勵黨政機關、企事業(yè)單位在職或退休黨員干部、社會知名人士及社區(qū)專職工作人員參與社區(qū)居委會選舉，經(jīng)過民主選舉擔任社區(qū)居委會成員，進一步優(yōu)化社區(qū)工作人員的整體素質。最后，要對社區(qū)干部進行必要的培訓和職業(yè)繼續(xù)教育，使其掌握專業(yè)知識，提高工作能力和水平。

〔1〕劉錦春.太原市失業(yè)與擴大就業(yè)的對策思考〔J〕.太原科技，2009（6）.

〔2〕郭學賢.城市社區(qū)建設與管理〔M〕.北京:北京大學出版社,2010.

〔3〕王竹卿.社區(qū)文化建設對構建和諧社區(qū)的功能分析〔J〕.中共山西省委黨校學報，2007（2）.

〔4〕王小佳，趙國梁，文培紅.街道社區(qū)黨組織在建設文明和諧社區(qū)中發(fā)揮領導作用探討——以太原市為例〔J〕.中共太原市委黨校學報，2010（6）.

〔5〕馬慧吉.城市社區(qū)黨建：經(jīng)驗、難題及其破解〔J〕.理論探索,2008（3）.

F127

A

1009-1203（2011）05-0084-03

2011-07-08

董紅琴（1970-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨?！独碚撎剿鳌肪庉嫴烤庉?。

責任編輯 梁華林