賀娜

（太原電力高等?？茖W(xué)校，山西太原030013）

對礦難頻發(fā)的法律思考

賀娜

（太原電力高等?？茖W(xué)校，山西太原030013）

在我國煤礦安全生產(chǎn)問題比較突出，礦難事故頻頻發(fā)生。從法律角度分析，導(dǎo)致礦難頻發(fā)的原因主要有：礦權(quán)虛置使煤礦安全生產(chǎn)失去產(chǎn)權(quán)約束、立法上由于煤礦所有者與監(jiān)管者主體混同降低了安全監(jiān)管力和礦山職工安全培訓(xùn)缺乏法律約束、礦工利益得不到有效保障三個方面。為此，在法律層面要改善礦權(quán)機(jī)制、理順煤礦資源產(chǎn)權(quán)法律與監(jiān)管法律的關(guān)系、建全職工安全培訓(xùn)機(jī)制、完善礦工權(quán)益救濟(jì)體系，降低礦難發(fā)生率，實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的目標(biāo)。

煤礦安全；監(jiān)管機(jī)制；安全生產(chǎn)

近年來，我國煤礦安全生產(chǎn)問題比較突出，礦難頻發(fā)已引起了人們的高度關(guān)注。而我國的煤礦安全生產(chǎn)法律體系建設(shè)正處在起步和推進(jìn)階段，涉及到煤礦安全工作的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)又沒有完整的法律約束。因此，要建立有效應(yīng)對礦難的法律體系，如改善礦權(quán)機(jī)制，理順煤礦資源產(chǎn)權(quán)法律與監(jiān)管法律關(guān)系等，實(shí)現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)的目標(biāo)。

一、目前礦難頻發(fā)的法律原因分析

從法律角度來看，導(dǎo)致礦難頻發(fā)的原因主要表現(xiàn)為以下三個方面：

（一）礦權(quán)虛置使煤礦安全生產(chǎn)失去產(chǎn)權(quán)約束。我國《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定“：礦產(chǎn)資源屬于國家所有。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變”?！翱辈斓V產(chǎn)資源，必須依法登記。開采礦產(chǎn)資源，必須依法申請取得采礦權(quán)。國家保護(hù)合法的探礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘察作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞?！睆倪@一規(guī)定可以看出，礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)形態(tài)表現(xiàn)為國家所有，國務(wù)院為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的代表者。在經(jīng)營權(quán)層面，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)要通過行政許可的審批登記才能取得，并由礦山企業(yè)實(shí)際經(jīng)營。在這種產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)中，就存在著國務(wù)院與礦山經(jīng)營者之間的一個虛空地帶。這樣，一方面使礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)約束被虛置，另一方面使政府部門以礦業(yè)經(jīng)營的行政許可方式介入了礦業(yè)經(jīng)營中。由于礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與礦山經(jīng)營者的角色不明確，甚至有交織情形，因而，中央與地方、礦山經(jīng)營者與政府及其官員，在圍繞礦產(chǎn)資源開采的利益爭奪從未停止過。地方政府因沒有礦藏產(chǎn)權(quán)而缺乏激勵機(jī)制，因而導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)大量小企業(yè)和當(dāng)?shù)卣约洪_辦的企業(yè)也就不足為奇了。

在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，地方政府有分享礦藏這一天然資源的權(quán)利，他們?yōu)榱水?dāng)?shù)刎?cái)政、農(nóng)民收入和社會穩(wěn)定的考慮或是對自身利益的考慮，他們有權(quán)批準(zhǔn)或默認(rèn)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的開采行為。在此情形下，一方面礦山經(jīng)營人所獲采礦權(quán)隨時有被剝奪的可能，因此，礦山經(jīng)營人為了自己的利益盡可能減少安全設(shè)備的固定資產(chǎn)投資和對礦工的安全培訓(xùn)。另一方面，以正當(dāng)途徑取得采礦權(quán)的礦山經(jīng)營者，為取得資源開采的競爭優(yōu)勢，也被迫降低成本。同時產(chǎn)權(quán)的“虛空”形成的不踏實(shí)感，又促使礦主不敢增加安全投入，其結(jié)果就是煤礦安全事故的頻繁發(fā)生。

（二）在立法上由于煤礦所有者與監(jiān)管者主體混同降低了安全監(jiān)管力。立法者在相關(guān)立法過程中，必須要充分考慮到制度所涉及的各個方面的利益，否則所立法律很難真正被落實(shí)。通常煤礦安全監(jiān)管中涉及到四個法律主體：一是煤礦所有者即國務(wù)院代表國家行使煤礦資源所有權(quán)；二是煤礦經(jīng)營者即煤礦勘探單位和煤礦企業(yè)，也就是探礦權(quán)人和采礦權(quán)人；三是煤礦安全監(jiān)管者即國家各級煤礦安監(jiān)局以及地方各級政府；四是煤礦勞動者即礦工以及其他煤礦從業(yè)人員。從煤礦所有者與煤礦監(jiān)管者之間的法律關(guān)系來看，由于國務(wù)院代表國家行使煤礦資源所有權(quán)，國家煤礦安全監(jiān)察局以及各級人民政府在國務(wù)院的授權(quán)之下行使煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的職權(quán)。因而，政府機(jī)構(gòu)集礦藏所有權(quán)人和管理人于一身，使煤礦所有者與監(jiān)管者的主體發(fā)生兼容。因此，由于我國煤礦所有者與煤礦監(jiān)管者之間的關(guān)系未理順，使得現(xiàn)行的煤礦安全行政監(jiān)察制度內(nèi)在力不足，難以有效及時地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管任務(wù)。

（三）礦山職工安全培訓(xùn)缺乏法律約束，礦工利益得不到有效保障。從煤礦安全出發(fā)，在礦工實(shí)施作業(yè)之前，礦山企業(yè)必須要對職工進(jìn)行培訓(xùn)，才能上崗。但是我國并沒有一部統(tǒng)一的安全培訓(xùn)法或安全培訓(xùn)條例，礦山安全培訓(xùn)的規(guī)定都是以地方規(guī)章制度的形式出現(xiàn)的，因而導(dǎo)致各地的規(guī)定不一，實(shí)際操作的差距也很大。同時，在我國《勞動法》、《礦山安全法》及各地相關(guān)規(guī)章制度中，并沒有規(guī)定有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)立、培訓(xùn)的對象、培訓(xùn)具體內(nèi)容和時間等問題。在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)方面，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并不是在地方勞動行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下組織成立，礦山企業(yè)內(nèi)部更沒有成立培訓(xùn)小組。就是有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，但培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)人員也并不熟悉礦山安全知識，更不具有專業(yè)人員的資格證書。在培訓(xùn)對象方面，不僅新的職工不能保障崗前培訓(xùn)，對礦長、老職工也沒有規(guī)定每隔多長時間也要接受安全技術(shù)進(jìn)修培訓(xùn)。在培訓(xùn)的具體內(nèi)容和培訓(xùn)時間方面，目前各地規(guī)定也不一致。同時，由于缺乏相應(yīng)的法律約束，發(fā)生礦難后，受害礦工都拿不到應(yīng)有的賠償。

二、減少礦難發(fā)生的法律思考

（一）要改善礦權(quán)機(jī)制。煤礦資源是可耗性資源，一旦開發(fā)利用，它的原始形態(tài)不復(fù)存在。因此，國家必須以貨幣的形態(tài)收取煤礦資源補(bǔ)償費(fèi)來體現(xiàn)國家對煤礦資源的所有權(quán)。國家所有權(quán)人與礦業(yè)權(quán)人的這種關(guān)系，應(yīng)隨著礦業(yè)發(fā)展的客觀實(shí)際將不斷變化和發(fā)展。同時要堅(jiān)持礦產(chǎn)資源國家所有，并且由全國人大常委會授權(quán)中央政府，在對全國資源普查的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃地全面開展礦山資源的勘探開采經(jīng)營活動，實(shí)行煤礦行業(yè)國家專營，這樣有利于實(shí)現(xiàn)煤礦資源產(chǎn)權(quán)對礦業(yè)權(quán)的約束，也有利于保持國有產(chǎn)權(quán)的全民性，且有效降低了行政監(jiān)管成本。

對于礦山資源具有分散性的特點(diǎn)，中央政府應(yīng)組建大型企業(yè)進(jìn)行資源開采，這必然會與地方政府的利益發(fā)生沖突。因此，對于資源所在政府可以根據(jù)資源的擁有量和配套設(shè)施投資的多少入股中央政府組建的大型企業(yè)，通過建立現(xiàn)代化的股份有限責(zé)任公司，將中央政府的利益與地方政府的利益緊密結(jié)合起來，防止地方政府各立山頭，搶占國家資源，干擾國有大型礦山企業(yè)的經(jīng)營活動，同時也能有效防止小礦山的出現(xiàn)，減少礦難的發(fā)生。

（二）理順煤礦資源產(chǎn)權(quán)法律與監(jiān)管法律的關(guān)系。首先，要從根源上減少礦難的發(fā)生，應(yīng)理順煤礦資源產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系，保護(hù)煤礦資源，減少礦山經(jīng)營者的短期行為。其次，要理順?biāo)姓吲c監(jiān)管者之間的關(guān)系，就是要理順國家產(chǎn)權(quán)中的管理權(quán)、監(jiān)管權(quán)與運(yùn)營權(quán)之間的關(guān)系。政府機(jī)構(gòu)既要維護(hù)煤礦資源國家所有的權(quán)益，又要維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的法律地位不受侵害，從而使礦業(yè)市場規(guī)范有序健康運(yùn)作。同時，政府機(jī)構(gòu)要通過稅收來參與礦業(yè)開發(fā)的利益分配，但不干預(yù)煤礦企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營性事務(wù)，其主要職責(zé)是監(jiān)督管理礦業(yè)權(quán)市場，維護(hù)礦業(yè)市場的公平競爭，運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)礦業(yè)的繁榮與發(fā)展。

（三）從法律上健全職工安全培訓(xùn)機(jī)制，完善礦工權(quán)益救濟(jì)體系。國家要制定統(tǒng)一的礦工安全培訓(xùn)法，在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、內(nèi)容和培訓(xùn)時間等方面要進(jìn)行規(guī)范。在生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，則由《勞動法》、《工傷保險條例》等法律予以調(diào)節(jié)。在責(zé)任主體方面，煤礦企業(yè)依法應(yīng)為礦工繳納工傷保險費(fèi)，由工傷保險基金予以保障。然而在現(xiàn)實(shí)中由于受公民權(quán)利意識淡薄、訴訟高成本以及制度短缺的影響，在實(shí)踐中受害礦工采用司法救濟(jì)方式的比較少，采用行政干預(yù)對事故受害礦工權(quán)利的保障也存在。因此，應(yīng)該由受害者對司法救濟(jì)和行政干預(yù)兩種救濟(jì)手段進(jìn)行選擇，遵循賠償?shù)摹熬透卟痪偷驮瓌t”，充分保障受害者的權(quán)利。同時，要引入強(qiáng)制性雇主責(zé)任險。受害礦工民事權(quán)利的充分保障有待于礦主責(zé)任的強(qiáng)化，強(qiáng)制性雇主責(zé)任險、風(fēng)險儲備金等相關(guān)法律制度的構(gòu)建將是強(qiáng)化礦主責(zé)任能力的制度選擇，因此，應(yīng)引入強(qiáng)制性雇主責(zé)任險制度。同時，由煤礦企業(yè)為礦工強(qiáng)制性繳納保險費(fèi)，將保險金作為煤礦生產(chǎn)安全事故賠償?shù)囊环N補(bǔ)充形式，而不是替代煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。

D912.5

A

1009-1203（2011）05-0134-02

2011-08-02

賀娜（1983-），女，山西汾陽人，太原電力高等?？茖W(xué)校助教。

責(zé)任編輯 李英姿