莊士成

信訪制度是一項有中國特色和歷史文化淵源的民主參與和權利救濟的政治制度，從1951年建立至今已走過了半個多世紀。多年來，信訪工作在促進民主監(jiān)督、保障公民權益、化解社會矛盾等方面發(fā)揮了一定的積極作用。然而，隨著市場經濟的深入發(fā)展，公民社會的逐步確立，信訪制度所面臨的困境日益嚴峻。我國信訪制度的困境可以概括為兩個方面。其一，由外部環(huán)境因素導致的信訪困境，如反映社會矛盾和利益訴求的信訪量居高不下，脈沖式的信訪洪峰不斷出現。這些信訪問題的根源在于社會轉型引起利益多元、貧富分化，加上吏治和司法腐敗導致社會矛盾不斷加劇。其二，由信訪制度本身缺陷引發(fā)的信訪問題，主要表現有：出現纏訪、鬧訪、重復訪等非正常信訪常態(tài)化傾向；信訪制度與司法和行政制度之間存在矛盾沖突，導致政治資源的內耗和無效運轉；信“訪”不信法現象普遍存在，涉法涉訴信訪嚴重影響法律和司法權威；在“花錢買穩(wěn)定”的潛規(guī)則下，信訪工作既不公正，也無效率；長官意志和行政權威主導信訪工作，人治色彩濃厚。本文將運用制度經濟學的分析工具，深入分析信訪困境的制度成因。本文所討論的制度是廣義的制度，正如諾思教授所指出的那樣：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！?

一、制度變遷的路徑依賴與信訪制度的“鎖定”效應

現行信訪制度為什么會發(fā)生如此嚴重的困境，制度經濟學的路徑依賴理論為我們提供了一個有益的視角。路徑依賴理論是制度經濟學分析制度變遷的重要方法，其理論的基本要義在于，在制度變遷中，存在著一種自我強化機制，制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化。也就是說，在制度選擇過程中，初始選擇對制度變遷的軌跡具有較大的影響力和制約力，人們一旦作出一種選擇，就會對這種選擇產生依賴，在選擇本身的慣性作用下，形成自我積累放大效應。在制度變遷的路徑依賴中，文化傳統以及行為人的觀念所發(fā)揮的作用也非常重要，“因為意識形態(tài)信念影響著決定選擇的主觀構念模型”。2在諾思教授看來，路徑依賴有兩種不同的表現形式，一種是成功的路徑，沿著這條路徑，經濟和政治制度的變遷能夠進入良性循環(huán)的軌道；另一種是持續(xù)失敗的路徑，當某種初始制度設定之后，該制度便進入一種低效率的“鎖定”狀態(tài)，可能順著原來的錯誤路徑往下滑，這就是惡性的路徑依賴。路徑依賴理論對制度變遷的分析是有價值的，它告訴我們，制度的當前狀態(tài)與其演化過程密切相關，或者說與歷史和文化密切相關。正像格雷夫所說的那樣：“制度是歷史進程的產物。在這一歷史進程中，過去的制度、經濟、政治、社會和文化的特征相互作用，定型了現行制度及其演進?！?

信訪在我國具有悠久的文化和制度淵源，古代的“直訴”制度和“擊鼓鳴冤”文化以及“青天”觀念與當今的信訪制度和信訪文化存在著明顯的傳承關系?，F代信訪工作最初起源于黨的群眾路線，早在新民主主義時期，我們黨就把群眾來信來訪看成是黨和政府聯系人民群眾的一種方法，4群眾路線和人治模式成為信訪制度的特殊基因。1951年政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標志著我國信訪制度正式確立。上世紀80年代初，出現大量撥亂反正案件的信訪，在司法和行政救濟制度嚴重不足的背景下，我國制定了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，將“申訴和控告”的救濟機制納入信訪制度之中。5救濟機制的加入，使得糾紛協調和權利救濟成為信訪制度的基本功能而延續(xù)至今。

傳統文化中的“清官”理念、信訪制度初始設定的人治基因和特殊歷史時期形成的權利救濟功能，成為我國信訪制度的三重路徑依賴，制約著信訪制度變遷的走向。首先，在制度慣性的作用下，信訪制度變遷滯后于我國社會的法治進程。信訪制度的初始設計具有強烈的人治色彩，至今，信訪制度秉承的仍是政府本位的政治治理理念，行政長官的權威主導著信訪的過程和結果，信訪制度的運行模式和社會效果與我國初步形成的法治社會格格不入。其次，信訪制度的功能錯位，也與信訪制度變遷的路徑依賴相關聯。學界普遍認為，我國信訪制度所承載的權利救濟功能與其權能并不相符。在特殊歷史條件下形成的信訪救濟機制，是為了彌補當時法律制度的空缺，具有一定的合理性。然而，在我國司法救濟和行政救濟不斷完善的今天，本應逐步淡化救濟功能的信訪制度由于自身的“鎖定”而使救濟功能不斷強化，導致信訪救濟制度與法律救濟制度的摩擦與沖突。再次，信訪制度變遷的路徑依賴，導致信訪制度的某些機制和功能自我強化，形成所謂無效率“鎖定”和惡性循環(huán)。比較典型的就是主要領導接訪制度。6必須看到，主要領導接訪是政府親民的舉措，主要領導接訪，深入了解社情民意，是黨的群眾路線在信訪工作中的體現。不少信訪案件在主要領導關心下順利解決，信訪人對此也給予積極的評價，更多的信訪人期待主要領導接訪，以求問題的快速而完滿解決。然而，從經濟學的視角看，主要領導接訪存在“不經濟”的負效應。第一，主要領導接訪，會削弱整個信訪制度的運行效率。表面上，一些信訪事件在主要領導的親自過問下迅速解決，表現出“高”效率。然而更多的信訪事件卻因為沒有主要領導的干預而無法有效解決，一些原本容易處置的信訪事件，因等待主要領導接訪而遲遲不得解決。多數信訪事件得不到快速有效解決是因為少數信訪事件由于主要領導接訪而迅速解決，這表明行政資源在配置和使用方面存在嚴重的效率問題。第二，主要領導接訪，會抬高信訪事件的處置成本。之所以會抬高處置成本，原因在于信訪人的預期發(fā)生了變化，導致博弈均衡發(fā)生改變。主要領導掌握著較一般工作人員更多的資源，信訪人自然會產生更高的期望值。主要領導處置信訪事件的結果會影響未來事件發(fā)生的概率，這等于是向社會提供了一種信息，這種信息進入未來信訪人的預期范圍，對其決策發(fā)生影響。金國華和湯嘯天等學者研究的結果表明，信訪接待人行政級別越低，處理成本也越低，其事態(tài)平息率反而高；信訪接待人行政級別越高，處理成本也越高，平息率反而低。7另外，主要領導接訪所強化的是人治的理念和長官的權威，對信訪制度乃至整個政治體制所造成的負面影響也是一種效率損失。筆者認為，作為民主參與和民主監(jiān)督的信訪，主要領導接訪是必須的，應該使其制度化、常態(tài)化。而作為權利救濟的信訪，主要領導的干預對信訪制度的權威和運行效率都會產生不良影響，總體上講是弊大于利。

制度變遷的路徑依賴理論，對信訪制度變革的路徑選擇也具有一定的啟示意義。從路徑依賴的角度看，信訪制度的變革可以有兩種不同的路徑，一種路徑是重新回歸信訪制度的初始設定，把信訪制度轉變?yōu)辄h的群眾工作機制和群眾參政議政機制。通過信訪機制，聽取群眾意見，接受群眾監(jiān)督，疏導群眾情緒。用群眾工作總攬信訪工作，所對應的就是這種改革思路。另一種路徑則是沖破路徑依賴的“鎖定”，借鑒西方“監(jiān)察專員制度”8的成熟做法，逐步將信訪納入國家法律體系，推進信訪的法律化、程序化，最終實現法治信訪。不管是怎樣的路徑，信訪制度的改革都只能是漸進性的，這在很大程度上與非正式制度的演變和性質有關。非正式制度的基礎是文化遺產，在正式制度整個發(fā)生變遷后，非正式制度仍具有強大的生命力，對參與人之間的交換問題仍然能夠產生影響作用。9

二、“信‘訪’不信法”的制度經濟學解讀

制度經濟學認為，制度結構中的制度安排都是相互關聯的，任何一項制度安排的運行效率都必定內在地聯結著制度結構中其他的制度安排?！霸谥贫染鉅顟B(tài)下，各項制度是嚴格互補而非互替的”，10只有互補的制度結構才是有效率的。如果制度之間存在互替關系，則制度的逆向選擇就可能發(fā)生。制度的逆向選擇可以做這樣的理解，在具有互替關系的制度競爭中，不一定都是有效率的制度替代無效率的制度，也可能發(fā)生無效率的制度替代更有效率的制度，這有點類似“劣幣驅逐良幣”現象。由此可見，逆向選擇具有淘汰好制度的功能。11導致制度逆向選擇的原因主要有以下幾方面，其一，信息不對稱，使得更好的制度不能為眾人知曉；其二，某種制度安排存在機會主義空間，一部分參與人能夠從制度的運行中“尋租”以獲取額外收益；其三，存在著意識形態(tài)非正式制度安排，人們受意識形態(tài)（觀念）的支配，產生對某一種制度的偏好，進而影響對制度的選擇。

在我國權利救濟的制度結構中，存在兩種基本制度安排，即法律救濟制度和非法律救濟制度，信訪救濟就屬于非法律（非訴訟）救濟。從一定意義上講，我國的信訪制度是一種“制度外的正式制度”。信訪作為非訴訟糾紛解決機制的一種，在設計之初就處于我國法律體系之外。在我國政治生態(tài)中，信訪救濟的權威性和受重視的程度遠不如司法救濟和行政救濟，然而，廣大民眾尤其弱勢群體卻更青睞信訪救濟，出現所謂“信‘訪’不信法”的現象?！靶拧L’不信法”現象反映的是制度共生的問題，它折射出我國權利救濟制度結構的失衡與不和諧。在這里，我們需要進一步厘清信訪救濟與法律救濟究竟是怎樣的共生關系，是互補關系還是互替關系？《信訪條例》第14條規(guī)定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。”第21條第1款對信訪事項的受理有如下規(guī)定：“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理?！睆囊陨蠗l文看，信訪救濟與法律救濟應該是互補關系，而且是以法律救濟為主，信訪救濟為輔。然而，無論是從信訪的定義還是從對信訪范圍的界定來看，《信訪條例》都沒有明確信訪與訴訟、仲裁、復議等法定救濟方式之間的關系。12在信訪實踐中，信訪人往往將信訪作為窮盡法定途徑之后解決問題的最終手段，甚至完全拋開法律救濟手段，把信訪作為權利救濟的唯一途徑。在我國權利救濟制度結構中，法律救濟的作用邊界是清晰的，而信訪救濟的作用邊界則十分模糊，在不少情況下，信訪救濟的作用范圍較之法律救濟更廣，兩者之間事實上存在互替關系。

“信‘訪’不信法”是典型的制度逆向選擇。導致這種逆向選擇的原因是多方面的。第一，傳統文化、意識形態(tài)等非正式制度的影響。諾思認為，制度反映了當事人的信念，信念則反映了當事人的語言和文化傳統。13一些人選擇信訪救濟，與他們潛意識中的“清官”情結和“息訟”觀念不無關聯。第二，相對法律（訴訟）救濟而言，信訪救濟的成本較低（可能僅僅是信訪人的主觀想象，事實證明在很多情況下信訪救濟的成本并不低）、程序簡單、限制較少（如不存在訴訟時效問題）。第三，我國現行的法律救濟制度不盡完善，司法不公的現象時有發(fā)生，信訪人對法律救濟手段缺乏信心。第四，信訪救濟往往取決于行政長官意志，存在超預期收益的可能和巨大的機會主義空間，有些人甚至在訴訟救濟未獲支持后轉而尋求信訪救濟。信訪救濟制度與法律救濟制度業(yè)已形成“零和博弈”，信訪救濟越是被濫用，法律救濟越是受傷害。其實，信訪救濟的濫用，受傷害的不僅僅是法律救濟制度，它導致信訪資源過度透支，給信訪制度本身也造成極大的傷害；它引發(fā)權利救濟制度結構的內部沖突，導致政治資源的內耗和政治生態(tài)的失衡。

信訪的救濟功能產生于特殊歷史時期，但該功能延續(xù)至今且大有越俎代庖之勢，其中深層次原因我們應該認真探究。筆者以為，在社會矛盾凸現，法律救濟制度不盡完善的今天，信訪救濟還是有其存在的價值，完全關閉信訪救濟通道是不現實的，也是不明智的。但如若繼續(xù)保留信訪的權利救濟功能，則必須通過立法明確信訪救濟和法律救濟的作用邊界，規(guī)范信訪救濟的原則、標準和程序，避免信訪救濟的過度膨脹與濫用以及信訪救濟中的長官意志和機會主義行為。

三、交易費用與信訪制度效率分析

任何制度都有效率維度，效率的實現是由多種相關的約束條件決定的，而眾多約束條件背后的許多因素又都歸結到制度。對信訪制度效率的分析，常用的成本收益比較法意義不大，因為信訪制度運行的成本與收益很難評判與確定。從成本角度看，除了信訪機構和其他政府機構的直接行政成本和信訪人信訪成本（包括因上訪而可能遭受打擊報復的精神成本）外，信訪還存在難以計量的機會成本、社會成本和政治成本（如制度摩擦成本等）。從收益的角度看，信訪制度收益評價更為復雜，既有信訪人滿意度的評價，又有制度運行的社會效果評價；信訪制度的績效考量還摻雜著意識形態(tài)的維度，如民主參與、民主監(jiān)督和社會穩(wěn)定，特別是信訪工作與社會穩(wěn)定之間存在微妙張力，使得信訪制度的績效極其不確定。筆者認為，從交易費用的角度考量信訪制度效率，具有一定的理論價值和實踐意義。

交易費用可以被定義為制度的運行費用，新制度經濟學用有限理性、不完全信息的假設來解釋人類的行為，把交易費用納入經濟學研究的視野。巨大的交易費用是導致信訪制度低效率或無效率的主要原因。信訪制度交易費用產生的原因主要有以下幾個方面。第一，信息不對稱。信息不對稱是指當事人雙方的信息條件是不相同的，其中一方確切知道該行為的整個過程和主要特征，但對另一方故意隱瞞，以期獲得較高的收益。信訪實際上是信訪人與信訪機構（或有關政府部門）相互博弈的過程，在信訪博弈中，信訪人和信訪機構所擁有的信息都是不充分且不對稱的。一個好的制度能夠降低信息成本，因為制度本身就是一種特有的信息傳導和溝通機制，但信訪制度在信息傳導與溝通的方面的安排卻存在明顯的不足。首先，從整個政治溝通的制度環(huán)境看，民意表達的渠道太少，大量信息擁塞在信訪通道之中，造成信道不良、信息處理能力不濟、信息資源流失等后果。其次，《信訪條例》在信息傳導和溝通方面一些規(guī)定和安排也有值得商榷的地方。該條例第19條對信訪人在信息真實方面的義務做出規(guī)定：“信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人?！钡?1條對信訪機構調查核實提出要求，如聽取陳述，必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況，組織調查，對重大、復雜、疑難的信訪事項可以舉行聽證等。但條例對信訪機構和相關行政部門在信息公開方面的義務卻沒有明確規(guī)定，這種單方面的規(guī)定不僅忽視了信訪人的知情權，也反映了《信訪條例》在信訪人權利義務方面的規(guī)定存在缺陷，這就是重義務輕權利。14另外，《信訪條例》規(guī)定信訪機構只是信訪事項的受理機構，對大多數信訪事件都無權直接處置，信訪事項的層層轉辦必然會加重信息成本，也會因為相關權力機構的推諉、扯皮而導致信息的時效損失?！缎旁L條例》在信息方面的不對稱規(guī)定以及“層層轉辦”的運行模式，既不利于信息溝通和減少信息成本，也加劇了信訪中的不確定性。第二，信訪人的機會主義行為。制度經濟學對“機會主義行為”的解釋是：人們在交易過程中不僅追求個人利益最大化，而且通過不正當的手段來謀求自身的利益。15機會主義與一般的利己主義不同，在市場經濟條件下，人人都具有“經濟人”理性，都會在一定的社會制度條件約束下追求自身利益的最大化。當制度不能有效規(guī)范、約束人的利己行為時，利己主義就可能走向機會主義。因此，信訪實踐中出現的機會主義行為，只能從制度中尋找原因。信訪中的機會主義行為包括明顯不合理訴求、信訪權的濫用（如采用纏訪、鬧訪、重復訪等非正當手段要挾有關部門讓步以達到非分目的）等。《信訪條例》對信訪人的機會主義行為還是有所約束的，如條例第19條規(guī)定信訪人提出信訪事項應當客觀真實，第20條規(guī)定不得以信訪為名借機斂財，第32條對信訪事件的處理也設置如下規(guī)定：“請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，不予支持?！比欢?，《信訪條例》以上規(guī)定，并未有效遏制信訪中的機會主義行為，一個合理的解釋是，《信訪條例》只是一部行政法規(guī)，在法律體系中的地位和效力等級較低，面對信訪中的機會主義行為，規(guī)范與調整的力度明顯不夠。另外，《信訪條例》對沒有觸犯法律的機會主義行為（多數機會主義行為僅僅是不道德行為，而非違法行為），沒有設定任何的懲戒條款，也就是說，信訪人的機會主義行為不會產生任何成本，但這樣做的后果卻是極大增加了信訪制度運行的道德風險和摩擦成本。16第三，信訪過程和結果的不確定性。制度經濟學認為，只要選擇或者決策的結果不止一種，就是不確定性。不確定性是產生交易費用的重要原因，而制度存在的目的就是為了消除社會生活中的不確定性。然而，現實信訪活動卻存在嚴重的不確定性困惑，由于信訪事件處置的程序性不足，權利救濟實體性標準缺失，領導接訪的隨意性等方面的原因，出現所謂“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的信訪亂象，更有沒完沒了的重復信訪，造成信訪機構超負荷運轉，政治資源無意義地消耗。信訪博弈是典型的非合作博弈，信息不對稱、信訪人的機會主義行為以及信訪過程和結果的不確定性，導致信訪博弈無法實現納什均衡。17即使最終達到某種均衡，也是在較高的要價上實現的，是一種低效率的均衡。

四、結語

信訪“困境”與系統性制度缺陷相關聯，除了信訪制度本身存在許多不足外，信訪制度運行的政治生態(tài)環(huán)境也是不容忽視的因素。長期以來，人們把信訪機構視同維穩(wěn)部門，把信訪工作與社會穩(wěn)定捆綁在一起，信訪機構都成了平息突發(fā)危機的“消防”機構。這樣做的后果只能是，在穩(wěn)定壓倒一切的前提下，不得不放棄程序、標準和原則，任由信訪中的機會主義行為泛濫，“花錢買太平”成為信訪工作的潛規(guī)則，甚至不惜采取非正當手段阻撓信訪人上訪，造成民眾與政府的對立甚至沖突。一種調解社會矛盾糾紛、促進社會穩(wěn)定的特殊制度安排，本身卻滋生出不利于社會穩(wěn)定的因素，形成典型的悖論現象。因此，要解決信訪制度無效率的困境與亂象，目前必須構建有利于信訪制度運行的和諧政治生態(tài)。一方面，從源頭上化解信訪“困境”，我們各級行政部門和立法部門要努力減少群眾不滿意的立法、決策和行政決定的出臺，消除社會矛盾發(fā)生的根源；另一方面，加快政治體制改革步伐，健全公眾利益訴求與表達機制，在司法獨立和司法公正的旗幟下重塑司法和法律權威。同時，在全社會深入開展全民“法治”教育，努力培育與我國社會法治進程相適應的政治文化，為廣大群眾與政府的良性互動營造一個公平、有序和寬松的制度與人文環(huán)境。通過這種和諧的政治生態(tài)的建設，實現社會矛盾的法治化化解機制，最終實現信訪權利救濟功能的淡出。

注：

1［美］道格拉斯C.諾思：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海三聯書店、上海人民出版社1994年版，第225-226頁。

2、9［美］道格拉斯C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社2008年版。

3張宗慶、張寅：《交易成本、歷史和文化：新制度經濟學的三種分析指向》，《江海學刊》2009年第5期。

4王雅琴：《治理語境下的信訪制度》，《中共中央黨校學報》2009年第1期。

5《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》第2條規(guī)定：“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建>議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。各級黨委和政府要保障人民群眾行使這項民主權利?！?/p>

6在信訪制度建立之初，毛澤東要求各級領導親自處理信訪工作，指出：“如果人民來信很多，本人處理困難，應設立適當人數的專門機關或專門的人，處理這些信件。如果來信不多，本人或秘書能夠處理，則不要另設專人?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I研究室編《建國以來重要文獻選編》（第2冊），中央文獻出版社1992年版。

7參見金國華、湯嘯天：《信訪制度改革研究》，法律出版社2007年版。

8監(jiān)察專員制度是指獨立的、中立的行政監(jiān)察官制度，它源于西方的議會監(jiān)察。監(jiān)察專員制度是許多國家和地區(qū)對不良行政在法律救濟手段以外所采取的非法律的救濟手段，也稱訴訟外救濟手段。參見金國華、湯嘯天主編：《信訪制度改革研究》，法律出版社2007年版。

10、15參見國彥兵：《新制度經濟學》，立信會計出版社2006年版。

11程虹：《制度變遷的周期——一個一般理論及其對中國改革的研究》，人民出版社2000年版，第61頁。

12張立剛：《信訪條例立法缺陷評析》，《經濟研究導刊》2010年第25期。

13劉和旺：《諾思的制度與經濟績效理論研究》，中國經濟出版社2010年版，第320頁。

14《信訪條例》沒有專章規(guī)定信訪人的權利與義務，信訪人權利與義務的有關規(guī)定散見于相關條文中。在這些規(guī)定中，我們能看到明確的信訪人義務規(guī)定，該條例第19條、第20條運用“應當”“不得”等法律文本形式，對信訪人的義務做出規(guī)定，并且通過第47條明確了違反義務規(guī)定的信訪人之法律責任。對信訪人在信訪過程中應當擁有的權利（如信息獲知權等），《信訪條例》的規(guī)定既不全面，也不明確。

16制度經濟學認為，法律制度提供給行為人以成本—收益計算的標準，人們按成本—收益計算結果來決定他們守法與違法的決策，法律制度通過給人們的行為以確定隱含的價格來指引人們更有效地使用資源以使個人效用最大化。參見程恩富、胡樂明主編：《新制度經濟學》，經濟日報出版社2005年版，第184頁。

17納什均衡是指這樣一個狀態(tài)，在這個均衡狀態(tài)里，如果其他參與者不改變策略，任何一個參與者也都不會改變自己的策略。參見盧現祥、朱巧玲主編：《新制度經濟學》，北京大學出版社2007年版。