■ 張 晶/柴 楠

（1.中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034；2.中華人民共和國(guó)審計(jì)署，北京 100830）

地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算資金管理思考

■ 張 晶1/柴 楠2

（1.中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034；2.中華人民共和國(guó)審計(jì)署，北京 100830）

改革開(kāi)放以來(lái)，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍得到很大發(fā)展，但由于體制機(jī)制原因，地質(zhì)事業(yè)單位在預(yù)算資金管理方面尚存在單位預(yù)算編制不科學(xué)、不細(xì)化，缺乏長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、不嚴(yán)格，預(yù)算資金使用隨意，資金管理核算不規(guī)范等問(wèn)題。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，完善規(guī)章制度，強(qiáng)化財(cái)政資金管理，完善財(cái)政資金監(jiān)督，以推動(dòng)地質(zhì)事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算資金管理向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理軌道邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目依法、科學(xué)實(shí)施與資金高效管理。

公益性；地質(zhì)事業(yè)單位；預(yù)算資金管理；財(cái)政資金

改革開(kāi)放以來(lái)，地質(zhì)勘查行業(yè)先后進(jìn)行了專業(yè)化改組、屬地化管理和公益性與商業(yè)性地質(zhì)分開(kāi)運(yùn)行等一系列改革，近年來(lái)更進(jìn)一步加大了投入，中央公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍得到很大發(fā)展。隨著改革的逐步深化，由于機(jī)制體制上存在的問(wèn)題，地質(zhì)事業(yè)單位在預(yù)算資金管理方面的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，面臨更大的挑戰(zhàn)。本文從當(dāng)前中央公益性地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算資金管理存在的問(wèn)題入手，在分析原因的基礎(chǔ)上，提出了對(duì)策建議，以推動(dòng)地質(zhì)事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算資金管理向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化管理軌道邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目依法、科學(xué)實(shí)施與資金高效管理。

1 預(yù)算資金管理方面存在的主要問(wèn)題

1.1 單位預(yù)算編制不科學(xué)、不細(xì)化，缺乏長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃

在項(xiàng)目支出的細(xì)化程度、基本支出定額制定的科學(xué)性等方面做得還很不夠；不少地質(zhì)事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配是根據(jù)各個(gè)部門以前的使用情況進(jìn)行預(yù)算安排的，缺乏科學(xué)預(yù)測(cè)，沒(méi)有進(jìn)行與業(yè)務(wù)發(fā)展相結(jié)合制定長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃。一是有些部門為了多獲得項(xiàng)目資金而虛報(bào)資金項(xiàng)目，其實(shí)這些資金大部分都是用來(lái)彌補(bǔ)單位日常經(jīng)費(fèi)的不足。預(yù)算虛高為一些單位挪用資金、鋪張浪費(fèi)留下了隱患。特別是地質(zhì)事業(yè)單位普遍成立時(shí)間較早，離退休人員數(shù)量大，而且地質(zhì)事業(yè)單位中人員經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，所以長(zhǎng)期存在離退休人員擠占在職人員經(jīng)費(fèi)，基本支出擠占項(xiàng)目支出的問(wèn)題，有的單位甚至用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)發(fā)放人員津補(bǔ)貼。二是預(yù)算虛高導(dǎo)致項(xiàng)目資金大量結(jié)余，影響了整個(gè)財(cái)政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了財(cái)政資金的使用效益。

1.2 預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不規(guī)范、不嚴(yán)格

一是財(cái)政預(yù)算實(shí)施方案編制亟待進(jìn)一步規(guī)范。地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施方案是財(cái)政部門和項(xiàng)目主管部門實(shí)施檢查監(jiān)督、組織項(xiàng)目驗(yàn)收、進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的重要依據(jù)。而在財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施和管理工作中，存在少數(shù)項(xiàng)目實(shí)施方案編制不規(guī)范和項(xiàng)目主管部門把關(guān)審核不嚴(yán)的情況，這在一定程度上影響了項(xiàng)目的順利實(shí)施。二是預(yù)算項(xiàng)目監(jiān)管不力，未對(duì)項(xiàng)目實(shí)施事前、事中、事后的全方位監(jiān)管。有的雖進(jìn)行了跟蹤監(jiān)管，但由于監(jiān)管手段不得力，監(jiān)管力度不到位，項(xiàng)目驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)，致使監(jiān)管工作流于形式，甚至出現(xiàn)虛假驗(yàn)收的情況。三是績(jī)效評(píng)價(jià)工作不到位。目前地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度尚不完善，評(píng)價(jià)工作的深度、廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

1.3 財(cái)政預(yù)算資金使用隨意，影響資金的使用效率

有的預(yù)算單位在專項(xiàng)資金使用過(guò)程中，沒(méi)有樹(shù)立講求經(jīng)濟(jì)效益的理財(cái)理念，注重資金的靜態(tài)平衡，重?fù)芸疃p管理，重預(yù)算審核而輕實(shí)際效果，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)際使用績(jī)效缺乏有效的監(jiān)督和考核。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，支出審批制度不嚴(yán)格，隨意擴(kuò)大開(kāi)支范圍，巧立名目發(fā)放獎(jiǎng)金，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，隨意改變資金的用途。有的地質(zhì)事業(yè)單位為用款方便，超限額領(lǐng)取大量備用金，大額開(kāi)支用現(xiàn)金，對(duì)備用金的管理支付缺乏科學(xué)的手段和控制方法，為腐敗和犯罪的滋生提供了土壤。

1.4 資金管理核算不合規(guī)

一是未對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金實(shí)行專人管理和專賬核算。一些項(xiàng)目實(shí)施單位未按規(guī)定的事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算辦法對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金實(shí)行專賬核算，與日常公用經(jīng)費(fèi)和其它資金混為一體。二是未對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行有效控制，改變資金用途，“專款不專用”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。有的項(xiàng)目已經(jīng)立項(xiàng)，款項(xiàng)也已到位，但由于部分是為了爭(zhēng)取上級(jí)部門資金而立項(xiàng)的，或?qū)嶋H條件發(fā)生了變更，沒(méi)有實(shí)際支出，最后將這部分資金挪用到其它項(xiàng)目中。三是部分單位雖然編制了預(yù)算，但對(duì)預(yù)算資金使用效益不進(jìn)行跟蹤審計(jì)，即使跟蹤調(diào)查，也是分析膚淺、總結(jié)簡(jiǎn)單，效益考核基本是走過(guò)場(chǎng)，成本考核幾乎是空白，從而使好多項(xiàng)目難以取得預(yù)期的社會(huì)效益。

2 影響地質(zhì)事業(yè)單位預(yù)算資金管理的主要因素

目前，影響地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金管理的因素主要有以下幾點(diǎn)：

2.1 對(duì)預(yù)算管理重視程度不夠

中央地勘單位主要是按照上級(jí)要求開(kāi)展預(yù)算管理工作,在預(yù)算編制研究方面缺乏主動(dòng)性。重視預(yù)算收支，忽視預(yù)算編制和評(píng)價(jià)，使現(xiàn)有資金難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。部分地質(zhì)事業(yè)單位管理人員認(rèn)為單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理就是從財(cái)政“要錢、花錢”的過(guò)程，對(duì)編制預(yù)算的重要性認(rèn)識(shí)不足，因?yàn)楹鲆曨A(yù)算編制，因而形成了財(cái)務(wù)決策的隨意性，產(chǎn)生了管理上的“松、散、亂”現(xiàn)象，致使專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行大打折扣。

2.2 財(cái)政預(yù)算資金監(jiān)管不到位

目前地質(zhì)事業(yè)單位對(duì)財(cái)政預(yù)算問(wèn)題只有為數(shù)不多的例行檢查，缺少經(jīng)常性的、長(zhǎng)期性的財(cái)務(wù)檢查。且部分已有的檢查也只停留在賬簿、報(bào)表等基本資料的核查上，缺乏對(duì)財(cái)政預(yù)算活動(dòng)全方位的深入分析。

2.3 內(nèi)部制度建設(shè)未成體系

內(nèi)部管理制度不健全，建設(shè)不夠規(guī)范，只是在出現(xiàn)新的需要或是遇到了新問(wèn)題時(shí)，才著手相應(yīng)的制度研究，建章立制存在主觀隨意性，造成出臺(tái)的管理制度相互脫節(jié)而不能相互呼應(yīng)，在發(fā)現(xiàn)和防范虛假的會(huì)計(jì)信息等方面難以發(fā)揮必要的作用。

2.4 審批程序不透明、不民主

個(gè)別地質(zhì)事業(yè)單位在財(cái)政預(yù)算事項(xiàng)決策上缺乏科學(xué)性、民主性，主觀性和人情化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，甚至個(gè)人違背民主原則，違反資金管理法規(guī)，暗箱操作，犧牲國(guó)有資產(chǎn)的利益去關(guān)照親友或送人情，從而滋生腐敗。

3 完善地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金管理的對(duì)策

完善地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金管理，需要實(shí)施一些極具針對(duì)性的措施。

3.1 進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編制和嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

一是科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目目錄。要按照國(guó)家現(xiàn)行地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算方針政策，根據(jù)工作新形勢(shì)、新動(dòng)向、新要求，準(zhǔn)確把握扶持方向和環(huán)節(jié)，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政收支預(yù)算項(xiàng)目目錄進(jìn)行全面清理，在此基礎(chǔ)上整合出臺(tái)科學(xué)、可行的新目錄。二是嚴(yán)格篩選預(yù)算項(xiàng)目。引進(jìn)現(xiàn)代管理的方法和理念，打破傳統(tǒng)的基數(shù)法、指標(biāo)控制法等分配方法，全面推行因素法、專家評(píng)審等科學(xué)方法，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選和審核，真正以項(xiàng)目質(zhì)量高低決定取舍，堅(jiān)決杜絕人情項(xiàng)目和照顧項(xiàng)目。三是加大資金整合力度。統(tǒng)一編制科學(xué)、合理的預(yù)算資金整合規(guī)劃和項(xiàng)目庫(kù)，在規(guī)劃和項(xiàng)目庫(kù)范圍內(nèi)擇優(yōu)篩選項(xiàng)目，防止項(xiàng)目資金安排的隨意性。編制部門預(yù)算時(shí)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，收集各部門資料，實(shí)行預(yù)算內(nèi)外綜合統(tǒng)籌，進(jìn)一步細(xì)化收支。嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算，按項(xiàng)目、進(jìn)度支出，不準(zhǔn)隨意調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算。此外，財(cái)務(wù)人員和單位有關(guān)人員要共同研究，合理編制部門預(yù)算，編制預(yù)算應(yīng)堅(jiān)持“以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)”的原則，考慮到積累與發(fā)展的關(guān)系，合理、科學(xué)地安排收支。

3.2 完善規(guī)章制度，強(qiáng)化財(cái)政資金管理

一是從本單位實(shí)際出發(fā)建立健全財(cái)務(wù)管理制度，根據(jù)本單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理要求、人員配置等，按照財(cái)政法律法規(guī)建章立制。二是加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)預(yù)算支出進(jìn)行專項(xiàng)核算。由于財(cái)政下拔的專項(xiàng)資金在財(cái)政資金中占有一定比例，涉及項(xiàng)目很多，所以各事業(yè)單位要對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行分類管理，?？顚Ｓ?，統(tǒng)一決算。管住現(xiàn)金，管好現(xiàn)金，掌握資金流向，最大限度地提高財(cái)政資金的使用效益，保證專項(xiàng)任務(wù)的完成。三是建立科學(xué)的內(nèi)部成本核算體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地質(zhì)事業(yè)單位也將逐步面向激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府職能轉(zhuǎn)變?；I資渠道多元化、業(yè)務(wù)活動(dòng)復(fù)雜化，有的業(yè)務(wù)還具有經(jīng)營(yíng)性特點(diǎn)。在這種情況下，地質(zhì)事業(yè)單位要建立成本核算制度，參照企業(yè)成本管理方式制定適合自身的內(nèi)部成本核算方法。有效地營(yíng)運(yùn)資金管理能夠產(chǎn)生放大效應(yīng)，降低資本成本。

3.3 完善預(yù)算資金監(jiān)管機(jī)制

一是地質(zhì)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分重視單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及相關(guān)財(cái)務(wù)人員的配備，使地質(zhì)事業(yè)單位內(nèi)部潛在的風(fēng)險(xiǎn)得以消除。二是國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步完善地質(zhì)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)法規(guī)體系，使得地質(zhì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)督工作落到實(shí)處。三是建立起量化的財(cái)務(wù)監(jiān)督模式，使地質(zhì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容具體化，財(cái)務(wù)指標(biāo)具有較強(qiáng)的可操作性。四是運(yùn)用法律進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，做到認(rèn)真執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法。五是單位內(nèi)部建立起有效的支出約束機(jī)制，做到有章可循，并且嚴(yán)格按制度辦事，以堵塞漏洞，并設(shè)定不同的考核指標(biāo)，在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行全過(guò)程、全方位的控制和監(jiān)督。此外，在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金分配和使用的監(jiān)督檢查。加大預(yù)算資金審計(jì)監(jiān)督力度。同時(shí)，建立主管部門、資金使用單位、審計(jì)部門相互制約的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮監(jiān)督工作對(duì)財(cái)政運(yùn)行的預(yù)警保障作用。

[1]何進(jìn)目.財(cái)務(wù)管理[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002.

[2]辛金斐.淺議事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算資金管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2007（1）:102-103.

F407.1；F812.3

C

1672-6995(2011)10-0049-03

2011-08-08

張晶（1966-），女，北京市人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，法學(xué)學(xué)士，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。