■ 朱曉文

（四川省國(guó)土資源廳政策法規(guī)處， 成都 610072）

集體土地征收問(wèn)題已成為《土地管理法》修訂中多方關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，也可能是《土地管理法》自2009年開(kāi)始修訂至今未能出臺(tái)的主要因素。本文試圖結(jié)合胡錦濤總書(shū)記在2011年8月23日主持中共中央政治局第三十一次集中學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表的重要講話精神和自己多年從事基層國(guó)土工作的體會(huì)，探討集體土地征收相關(guān)問(wèn)題的法律制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

1 對(duì)修訂土地管理法來(lái)說(shuō)，界定征收范圍固然重要，更重要的是正確處理“保增長(zhǎng)、保紅線、保權(quán)益”的相互關(guān)系

《憲法》和黨的十七屆三中全會(huì)的精神都要求在土地管理法修訂中面對(duì)和解決征收范圍的界定問(wèn)題。但是，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)以后有一種苗頭，有的以房屋征收范圍按建設(shè)項(xiàng)目界定為由，提出集體土地的征收范圍也應(yīng)按項(xiàng)目進(jìn)行界定。如果真按這一思路走下去，修訂工作將被引入歧途。

(1)從供地主體來(lái)看，在同一個(gè)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，只能由一個(gè)城市政府來(lái)統(tǒng)一編制和實(shí)施規(guī)劃、由一個(gè)城市政府來(lái)統(tǒng)一對(duì)建設(shè)項(xiàng)目供應(yīng)土地，這是總結(jié)多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)才得以形成的共識(shí)，我們不應(yīng)該再走“多頭供地”的回頭路。

(2)從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，城市政府征收集體土地的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)與其他主體以其它方式取得建設(shè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償額度相比，是肯定有差距的，我們沒(méi)有理由讓被征收土地對(duì)象承受這種差距；如果不同的征地方式農(nóng)民的利益不存在差距，那么界定征收范圍還有什么意義？

(3)再看相關(guān)方面在土地問(wèn)題上的取向，中央政府一直沒(méi)有放松的是“保紅線”問(wèn)題，這是國(guó)家糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的需要；出現(xiàn)世界金融危機(jī)后把“保增長(zhǎng)”放在第一位，這是解決一切問(wèn)題的前提，因而從2010年起全面實(shí)施“保增長(zhǎng)、保紅線”工程。地方政府多年來(lái)考慮更多的是“保增長(zhǎng)”問(wèn)題，這是GDP達(dá)到計(jì)劃增速不可缺少的支撐，做政績(jī)工程更需要土地收益作后盾。被征地農(nóng)民只考慮“保權(quán)益”問(wèn)題。

胡錦濤總書(shū)記在重要講話中強(qiáng)調(diào)了四個(gè)問(wèn)題，其中“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是維護(hù)群眾土地合法權(quán)益。

綜上所述，在土地管理法修訂中必須首先統(tǒng)籌處理好“保增長(zhǎng)、保紅線、保權(quán)益”的關(guān)系，三者不可偏廢。

2 對(duì)“保增長(zhǎng)”來(lái)說(shuō)，誰(shuí)行使征收土地審批權(quán)并不重要，重要的是提高行政審批效率

多年來(lái)國(guó)土系統(tǒng)在“保增長(zhǎng)”方面從上到下都做了很多努力，但由于體制機(jī)制的問(wèn)題，往往達(dá)不到預(yù)期效果甚至出現(xiàn)偏差。

2.1 重新審視過(guò)去的征地審批工作

按批地權(quán)限劃分，建立專門(mén)機(jī)構(gòu)管理土地以后可分為以下兩個(gè)階段：1997年4月15日以前，從中央到縣四級(jí)政府都有批地權(quán)?；鶎诱貏e是縣級(jí)政府既當(dāng)“出納”又當(dāng)“會(huì)計(jì)”，更有“簽字權(quán)”，想用哪塊地自己批就行了，規(guī)模超過(guò)權(quán)限了則采取“化整為零”自己批。1999年1月1日至今（1997年4月15日-1998年12月31日停止施行《土地管理法》，只有違法用地補(bǔ)辦征地審批手續(xù)，但權(quán)力收到了省級(jí)政府），由中央和省兩級(jí)政府搞“批發(fā)”、市和縣（市）兩級(jí)政府做“零售”。在現(xiàn)階段，中央和省兩級(jí)政府既當(dāng)了“會(huì)計(jì)”，又在很大程度上做了“出納”的事。

2.2 重新認(rèn)識(shí)“批而未用”和“未批先用”

“批而未用”是一個(gè)不準(zhǔn)確的概念，到底是批而幾個(gè)月未用，還是批而一年未用，甚至是批而多年未用？還有，到底是“批而未征”、“征而未供”，還是“供而未用”？

一般情況下，“未批先用”，沒(méi)有得到基層政府的認(rèn)可是不會(huì)發(fā)生的。到底“未批先用”多久，一個(gè)月、幾個(gè)月、一年還是更長(zhǎng)？存在這個(gè)問(wèn)題的癥結(jié)到底在哪里？

如果“批而未征”的時(shí)間和“未批先用”的時(shí)間都只有幾個(gè)月，并已成為一種普遍現(xiàn)象，那就值得我們深思！

如果“未批先用”只有幾個(gè)月的違法用地（即拿到征地批文前幾個(gè)月的用地情形）都不計(jì)入違法耕地比，那衛(wèi)片執(zhí)法的問(wèn)責(zé)面自然會(huì)大大縮小。

至今各地都不否認(rèn)的事實(shí)：一方面企業(yè)獲得的土地低效利用甚至閑置，另一方面地方政府長(zhǎng)期感到用地非常緊張；一方面已經(jīng)獲批的土地一兩年征而未供甚至批而未征，另一方面政府急于上馬的項(xiàng)目占地?zé)o有權(quán)機(jī)關(guān)批文?？疾爝@些同時(shí)存在的問(wèn)題，我們的高層設(shè)計(jì)者還應(yīng)關(guān)注以下三個(gè)現(xiàn)象：

(1)項(xiàng)目選址與存量土地的“錯(cuò)位現(xiàn)象”。長(zhǎng)期以來(lái)，基層國(guó)土部門(mén)面臨許多不確定性因素，包括主要領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)、規(guī)劃的調(diào)整、投資者的意向，等等。拿到批文后的變數(shù)已經(jīng)很大了。

(2)招商引資項(xiàng)目的“硬著陸現(xiàn)象”。重要的招商引資項(xiàng)目業(yè)主往往是地方政府的“座上賓”，在選址時(shí)他就是規(guī)劃局長(zhǎng)，在落實(shí)土地時(shí)他就是國(guó)土局長(zhǎng)，在進(jìn)場(chǎng)后他就是建設(shè)局長(zhǎng)，地方政府一般不會(huì)等征地獲批后才給這樣的項(xiàng)目業(yè)主提供土地。

(3)用地計(jì)劃發(fā)揮作用的“滯后現(xiàn)象”。從下達(dá)計(jì)劃到領(lǐng)取批文，沒(méi)有半年左右的時(shí)差是不行的；當(dāng)年獲批的土地往往次年才能派上用場(chǎng)，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。

可見(jiàn)，如果我們堅(jiān)持把短期內(nèi)的“批而未用”作為一個(gè)問(wèn)題并且把杜絕這種“批而未用”作為工作導(dǎo)向，同時(shí)我們的審批機(jī)制又不作提速性調(diào)整，那么“未批先用”就是無(wú)法避免的了！

2.3 重新研判修訂土地管理法面臨的背景

經(jīng)過(guò)若干年的艱苦努力，土地管理的基礎(chǔ)工作和規(guī)劃控制得到進(jìn)一步加強(qiáng)，衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等技術(shù)手段進(jìn)一步配套，土地督察機(jī)制進(jìn)一步完善，執(zhí)法監(jiān)察力度進(jìn)一步強(qiáng)化，土地的保護(hù)、利用、管理、督察和執(zhí)法的情況完全能夠納入中央和省兩級(jí)政府的掌控之下。其中，征地實(shí)施的啟動(dòng)和供地的全過(guò)程，完全可以“網(wǎng)上在線備案、全程監(jiān)控、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立馬叫停”，沒(méi)有“立馬叫停”的也完全可以做到“秋后算賬”，讓違法用地“無(wú)處藏身”。

2.4 重新劃分集體土地征收的審批權(quán)限

在集體土地征收審批和實(shí)施中，各級(jí)政府的定位應(yīng)該是層次越高工作越虛、層次越低工作越實(shí)。

(1)中央政府和省級(jí)政府負(fù)責(zé)法律制度建設(shè)和政策措施的制定，控制和下達(dá)年度用地計(jì)劃，按限額審批永久性基本農(nóng)田調(diào)劃方案，監(jiān)管和執(zhí)法的到位。取消農(nóng)地轉(zhuǎn)用的審批，批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃及其局部調(diào)整即批準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用。

在監(jiān)管和執(zhí)法的分工上，國(guó)土資源部側(cè)重抓涉及地方政府行為的監(jiān)管和涉及系統(tǒng)外干部的執(zhí)法，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)側(cè)重抓涉及基層國(guó)土資源部門(mén)的監(jiān)管和本系統(tǒng)干部的執(zhí)法。

省級(jí)政府負(fù)責(zé)征地糾紛的行政裁決。

(2)市（州）政府負(fù)責(zé)審批土地征收方案（圈內(nèi)的土地征收方案不要求涉及具體項(xiàng)目）；審批土地征收方案的情況必須在限期內(nèi)上網(wǎng)備案，主動(dòng)納入核心數(shù)據(jù)庫(kù)和統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。

(3)縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)土地征收方案的編制和實(shí)施。從啟動(dòng)征地實(shí)施之日起，所有信息必須上網(wǎng)備案，主動(dòng)納入核心數(shù)據(jù)庫(kù)和統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。

與此同時(shí)，硬化兩條措施：

(1)由中央政府出資、國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的土地管理核心數(shù)據(jù)庫(kù)，達(dá)到“全面覆蓋、隨時(shí)更新、資源共享、市縣政府行為透明可控”的技術(shù)要求。

(2)由省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)，建立和實(shí)施年度用地計(jì)劃執(zhí)行情況結(jié)算制度。結(jié)算時(shí)間放在每年的衛(wèi)片執(zhí)法檢查驗(yàn)收結(jié)束后；新一年的年度計(jì)劃待前一年的結(jié)算完成后再下達(dá)，扣除前一年的超計(jì)劃批準(zhǔn)征收土地和違法占用土地?cái)?shù)量。

3 對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，征地程序合法固然重要，更重要的是解決實(shí)體性問(wèn)題

(1)被征地農(nóng)民在乎的并不是程序合法的問(wèn)題，而是補(bǔ)償安置是否到位。在討論這個(gè)問(wèn)題之前，我們重新思考以下幾個(gè)問(wèn)題：

①對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，他們因?yàn)閲?guó)家建設(shè)失去土地就是失業(yè)，這種失業(yè)與當(dāng)年國(guó)企職工下崗的性質(zhì)完全一樣。

②對(duì)實(shí)施征地的城市政府來(lái)說(shuō)，在征地行政行為終結(jié)后，該農(nóng)用地即轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?，是城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最基本的載體。

③解決被征地農(nóng)民失地后的生存與發(fā)展問(wèn)題，與他們?cè)瓉?lái)?yè)碛卸嗌偻恋?、其中耕地的土質(zhì)如何、這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋睾筇幹脙r(jià)格的高低完全是兩碼事。

建立在上述論斷的基礎(chǔ)上，如果把“同地同價(jià)”這個(gè)概念導(dǎo)入集體土地的征地成本與城市土地的供應(yīng)價(jià)格的比較，我們永遠(yuǎn)也解釋不清楚在集體土地征收環(huán)節(jié)如何補(bǔ)償農(nóng)民才是合理的。

(2)征收集體土地的補(bǔ)償安置，既要解決農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要，又要解決農(nóng)民的生計(jì)保障，還要支持農(nóng)民的持續(xù)發(fā)展。

①“現(xiàn)實(shí)需要”：可在賠償農(nóng)民自有產(chǎn)權(quán)（指青苗和地上附著物，含農(nóng)房等建構(gòu)筑物）和全征全轉(zhuǎn)大型農(nóng)機(jī)具報(bào)廢補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上再考慮兩部分，即失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)和一定年度內(nèi)的生活補(bǔ)助。

②“生計(jì)保障”：應(yīng)該解決兩部分，一是落實(shí)好住房安置，不考慮征收土地前該農(nóng)民是否有住房。二是全面落實(shí)“養(yǎng)老保險(xiǎn)”、醫(yī)保和低保。同時(shí)明確，被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)非后全部納入城鎮(zhèn)居民就業(yè)政策覆蓋范圍。

③“持續(xù)發(fā)展”：由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異很大，這個(gè)問(wèn)題留給地方性法規(guī)來(lái)解決。其中一點(diǎn)可作原則性規(guī)定，即實(shí)施征地的政府應(yīng)該采取多種措施解決被征地農(nóng)民的置業(yè)問(wèn)題，如征收土地后剩余土地較多的，就近解決發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)所需的生產(chǎn)性設(shè)施；全征全轉(zhuǎn)的，可在城市新區(qū)規(guī)劃的商業(yè)區(qū)域中成片地分配一定的商鋪面積，并規(guī)劃為專業(yè)性市場(chǎng)。

(3)上述費(fèi)用必須納入征收土地的法定成本因素，其中任何一項(xiàng)都不能后置為“從土地收益中提取”。

4 對(duì)管好土地來(lái)說(shuō)，法律的修訂固然重要，更重要的是配套改革干部管理體制

法律的生命力在于實(shí)施。只有徹底消除國(guó)土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部理直氣壯地依法行政的后顧之憂，才能讓好的法律制度落到實(shí)處。

(1)徹底解決執(zhí)法監(jiān)察無(wú)障礙的問(wèn)題：實(shí)行從中央到縣一級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物垂直管理體制，并由執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掌控核心數(shù)據(jù)庫(kù)和監(jiān)管平臺(tái)。

(2)徹底解決依法行政無(wú)障礙的問(wèn)題：實(shí)行國(guó)土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員違紀(jì)違法處理權(quán)上收一級(jí)的制度。即黨紀(jì)政紀(jì)處分權(quán)統(tǒng)一收歸上一級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)黨組織及其紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)行駛；涉及司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任的案件，自調(diào)查取證起，辦案權(quán)統(tǒng)一收歸上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)行駛，并建立國(guó)土資源主管部門(mén)與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)工作對(duì)接機(jī)制。

[1]本報(bào)評(píng)論員.切實(shí)維護(hù)群眾土地合法權(quán)益不容動(dòng)搖——三論學(xué)習(xí)貫徹胡錦濤總書(shū)記在中共中央政治局第三十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)重要講話精神[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2011-08-29(1).

[2]吳邦國(guó).形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)[J].求是，2011(3):5-12.

[3]李玉梅.改革創(chuàng)新善治善為管好用好國(guó)土資源—國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史答本報(bào)記者問(wèn)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2011-04-18（1）.

[4]孫文盛.以高度的歷史責(zé)任感推進(jìn)國(guó)土資源事業(yè)改革發(fā)展[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2011-03-14(2).

[5]宋光齊.改善建設(shè)用地指標(biāo)的控制作用[EB/OL]. [2011-08-30]http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=215735.