■ 黃玉莉/陳江寧/蘇志軍

（廣西壯族自治區(qū)國土資源規(guī)劃院，南寧 530022）

《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）將節(jié)約集約用地確定為“我國必須長期堅持的一條根本方針”，意味著城市的發(fā)展必須摒棄“攤大餅”式的盲目擴張，而要走新型的城市化之路、節(jié)約集約用地之路。南寧市作為北部灣經(jīng)濟區(qū)的中心城市，中國—東盟自由貿易區(qū)的橋頭堡，面臨著千載難逢的重大發(fā)展機遇。隨著建設步伐的不斷加快，城市建設用地供需矛盾日益凸顯。本研究通過摸清南寧市區(qū)建設用地集約利用程度、工業(yè)用地集約利用和存量土地現(xiàn)狀，找出存在的問題，提出促進南寧市區(qū)建設用地集約利用的政策和建議。

1 建設用地節(jié)約集約利用程度評價

市區(qū)建設用地集約利用評價的思路是：參考《城市土地集約利用潛力評價規(guī)程》（試行）并結合南寧市實際情況，建立南寧市區(qū)建設用地集約利用評價指標體系，計算指標現(xiàn)狀值、確定指標權重和理想值，根據(jù)指標得分情況對南寧市區(qū)建設用地集約利用情況進行定性和定量評價。

評價指標體系包括23個具體指標，涵蓋經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、動態(tài)目標等四個方面，指標權重的確定采用因素成對比較法，理想值的確定參考國家及地方標準、同類城市平均值和相關規(guī)劃目標，指標標準化采用理想值比例推算法，各要素、子目標、目標分值的計算運用加權求和法。通過計算，南寧市區(qū)建設用地集約利用得分為71.94分，總體水平有待提高。

表1 南寧市區(qū)建設用地評價指標體系

2 建設用地節(jié)約集約利用存在的問題

2.1 城市規(guī)模擴張迅速，投入產出效益不高

城市的規(guī)模應與當?shù)氐娜丝谝?guī)模、資源環(huán)境容量等因素相適應，城市擴張速度遠低于人口增長速度時，就會引發(fā)資源供應緊張、環(huán)境嚴重污染等問題；城市擴張速度大大高于人口增長速度時，又容易導致土地浪費。城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)是衡量城市用地擴張是否合理的重要指標，國際公認的合理標準為1.12。2005-2009年，南寧市城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)平均為2.37，城市規(guī)模擴張速度高于人口增長速度，超過了合理限度。表明南寧市區(qū)處于外延拓展階段，土地利用較為粗放，土地需求與供應矛盾較為突出，耕地保護和征地拆遷工作面臨著巨大的壓力。

近年來，南寧市區(qū)建成區(qū)土地投入產出率呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，但與周邊省會城市相比，南寧市區(qū)建成區(qū)土地的投入產出效益仍相對較低。2009年，南寧市區(qū)建成區(qū)地均固定資產投資為351.78萬元/公頃，低于昆明（406.54萬元/公頃）、成都（703.95萬元/公頃）、長沙（704.62萬元/公頃）等城市；建成區(qū)地均生產總值為668.02萬元/公頃，略高于昆明（644.58萬元/公頃），但與成都（911.49萬元/公頃）、長沙（1234.98萬元/公頃）等城市相比，仍有較大差距。

2.2 劃撥土地成本核算缺乏統(tǒng)一規(guī)定，容易造成劃撥土地低效利用

南寧市自實施劃撥供地方式以來，劃撥土地在該市經(jīng)濟社會建設中發(fā)揮了極其重要的作用，但隨著市場經(jīng)濟體制的完善與土地有償使用制度的發(fā)展，現(xiàn)行劃撥土地成本核算管理的弊端逐漸顯露。由于劃撥土地成本核算缺乏規(guī)范統(tǒng)一的規(guī)定，劃撥土地成本確定的隨意性較大，難以反映劃撥土地所在區(qū)域的公共和基礎設施投入成本，土地取得成本低、用地單位缺乏集約用地動力，一定程度上造成了市區(qū)土地的粗放、低效利用和閑置，只有充分發(fā)揮市場機制作用，才能有效地促進節(jié)約集約用地。

2.3 工業(yè)用地分布零散，園區(qū)土地集約利用水平不高

2009年，南寧市區(qū)范圍內共有各類工業(yè)園區(qū)8個，其中國家級園區(qū)2個，分別為南寧高新技術產業(yè)工業(yè)園區(qū)、南寧經(jīng)濟技術工業(yè)園區(qū)；自治區(qū)級園區(qū)3個，分別為南寧仙葫經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、廣西良慶經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)、南寧江南工業(yè)園區(qū)；其他類工業(yè)園區(qū)3個，分別為廣西明陽工業(yè)區(qū)、三塘工業(yè)集中區(qū)、伶俐工業(yè)集中區(qū)。工業(yè)園區(qū)布局較為分散，除邕寧區(qū)外，其余5個城區(qū)均有分布。8個工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地面積約占南寧市區(qū)工業(yè)用地的40%，其他工業(yè)用地零星分布在各個城區(qū)，部分工業(yè)用地與居住用地混合交錯，市區(qū)工業(yè)用地集中度低，難以發(fā)揮集聚效應。

南寧市區(qū)工業(yè)園區(qū)土地集約利用水平較低，在園區(qū)土地供求關系緊張的同時，還存在著粗放利用和浪費土地的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是園區(qū)部分工業(yè)企業(yè)用地存在著多征少用，征而不用或優(yōu)地劣用的情況，導致部分工業(yè)項目土地利用效率低和土地資源的浪費。二是部分工業(yè)園區(qū)建設項目的投資強度、建筑系數(shù)、容積率較低。三是土地產出效益偏低。2006年，天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、長沙經(jīng)濟技術開區(qū)工業(yè)產值分別達到88億元/平方公里、35億元/平方公里，而2009年南寧市區(qū)工業(yè)園區(qū)均低于10億元/平方公里，園區(qū)產出效益與東部和中部先進開發(fā)區(qū)仍有較大差距。此外，只有部分園區(qū)開展或規(guī)劃標準廠房建設，工業(yè)標準廠房的建設尚處于起步階段。

2.4 部分園區(qū)定位不明確，用地結構欠合理

部分工業(yè)園區(qū)在招商引資之初，由于缺乏先進的指導思想和統(tǒng)一科學的規(guī)劃，將一些與工業(yè)無關的項目如房地產開發(fā)項目等也引入工業(yè)園區(qū)，雖然在一定程度上拉動了園區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，但同時也浪費了有限的工業(yè)發(fā)展空間。

工業(yè)園區(qū)作為一定區(qū)域的工業(yè)生產集聚區(qū)，其工礦倉儲用地應在用地結構中居于主導地位，但從南寧市區(qū)國家級、自治區(qū)級工業(yè)園區(qū)土地利用結構看，部分園區(qū)的工業(yè)用地不占主導地位，用地結構不盡合理。工業(yè)用地在已建成城鎮(zhèn)建設用地中居首位的僅有南寧經(jīng)開區(qū)、良慶經(jīng)開區(qū)，南寧高新區(qū)公共用地所占比重最大，仙葫經(jīng)開區(qū)公共用地占絕對份額，江南工業(yè)園住宅用地比例較高。從園區(qū)個體看，部分園區(qū)工業(yè)用地率偏低，除良慶經(jīng)開區(qū)工業(yè)用地率較高外，其余工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地率均低于35%，仙葫經(jīng)開區(qū)僅為1.38%。

2.5 存量建設用地總量大，土地利用效率有待提高

2008年，南寧市區(qū)存量建設用地6921.46公頃，占南寧市區(qū)建設用地面積的24.56%。南寧市存量用地較多的主要原因：一是由于征地工作體制不順、失地農民補償安置糾紛等原因，導致征地拆遷進度緩慢；二是批次用地獲批后，項目尚未落實或因城市規(guī)劃調整、選址有特殊要求等原因需另行選址；三是土地開發(fā)主體財力有限，無法及時繳納相關費用或進行后期開發(fā)；四是部分房地產開發(fā)商為賺取土地升值利潤而囤積土地。

表2 南寧市區(qū)國家級、自治區(qū)級工業(yè)園區(qū)用地結構狀況表 單位：公頃、%

3 政策建議

3.1 制定各類建設用地控制指標和管理規(guī)范，促進城市土地集約利用

為解決南寧市區(qū)土地利用較為粗放的問題，為國土資源管理部門審核各類建設項目用地規(guī)模提供依據(jù)，進一步推進市區(qū)土地集約利用，建議參考國家和廣西現(xiàn)行的建設用地控制指標，結合南寧市土地利用實際，嚴格土地使用標準，健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業(yè)建設用地標準，研究制定南寧市機關團體和事業(yè)單位用地、教育用地、工業(yè)項目建設用地等控制指標和管理規(guī)范。通過嚴格規(guī)范各類建設用地的管理，控制用地規(guī)模，緩解南寧市市區(qū)建設用地供需矛盾，提高南寧市區(qū)集約節(jié)約用地水平。

3.2 加強土地劃撥成本管理，推進土地市場化配置

為深化土地有償使用制度改革，運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地，建議盡快制定南寧市劃撥土地成本核算管理規(guī)定，確定南寧市區(qū)各區(qū)片劃撥土地價格。嚴格限定以劃撥方式供地，除符合國家《劃撥用地目錄》外，一律以有償方式供地。嚴格規(guī)范劃撥土地的轉讓、出租、抵押以及改變用途的行為，進一步完善劃撥土地后續(xù)利用和管理。同時，逐步擴大土地有償使用范圍，嚴格控制協(xié)議出讓范圍，提高土地招拍掛出讓的比重。

3.3 科學制定園區(qū)規(guī)劃，引導工業(yè)用地合理布局

在符合南寧市經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的基礎上，從加快南寧市工業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，充分考慮各園區(qū)的區(qū)位特點、周邊產業(yè)結構、環(huán)境保護要求，高起點、高標準地制定園區(qū)規(guī)劃，明確園區(qū)功能定位和主導產業(yè)，避免產業(yè)雷同，逐步提升產業(yè)層次。

以國家級、自治區(qū)級工業(yè)園區(qū)為核心，按照地域鄰近、主導產業(yè)一致的原則，整合其他工業(yè)園區(qū)，引導零星工業(yè)用地向園區(qū)集中。建議將三塘工業(yè)集中區(qū)納入南寧高新區(qū)，將伶俐工業(yè)集中區(qū)納入仙葫經(jīng)濟工業(yè)園區(qū)。快速環(huán)道以內除工業(yè)園區(qū)外不再新增工業(yè)用地，現(xiàn)有零星工業(yè)用地通過“土地置換”逐步搬遷至工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)內除保留必要的行政辦公和生活服務設施外，有條件的園區(qū)應將其他與工業(yè)發(fā)展無關的項目遷出，使有限的土地資源更集中地服務于工業(yè)發(fā)展。

加強園區(qū)規(guī)劃實施力度和監(jiān)管，嚴格按規(guī)劃的用地類型和用地結構供地，控制行政設施及生活服務用地量，提高工業(yè)用地所占的比重，杜絕增加與工業(yè)園區(qū)功能定位無關的用地。

3.4 盤活存量建設用地，強化用地批后實施和監(jiān)管

南寧市區(qū)存量建設用地數(shù)量較多、成因復雜，采取靈活措施盤活存量建設用地、提高土地利用效率，是緩解目前南寧市區(qū)用地緊張局面的有效途徑。一是推行征地拆遷包干制度，完善被征地農民就業(yè)培訓和社會保障體系，加快征地拆遷工作進度；二是對符合條件的批次建設用地實施區(qū)位調整；三是進一步明確閑置土地認定標準，避免實施處置時產生分歧，理順和規(guī)范土地儲備的利益分配機制，促使土地使用者配合閑置土地處置工作。

與此同時，要進一步加強南寧市工業(yè)用地批后監(jiān)管，嚴格規(guī)范改變工業(yè)用地用途等土地使用條件的情形，提高節(jié)約集約用地水平，保障南寧市工業(yè)發(fā)展用地。

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