■ 梁丹妮/周進生

（中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083）

我國礦業(yè)秩序整頓政策實施效果評估
——以煤礦為例

■ 梁丹妮/周進生

（中國地質(zhì)大學（北京），北京 100083）

文章在借鑒主成分分析法和學術(shù)關(guān)注度研究思路的基礎(chǔ)上，提出了核心政策要素頻次分析法。以2005年至2010年頒布的礦業(yè)秩序整頓的政策文件為基本依據(jù)，選取政策文件中涉及的安全、技術(shù)、違法案件、環(huán)保和礦山規(guī)模等核心要素，統(tǒng)計這些要素的出現(xiàn)頻次變化，并用我國礦業(yè)變化實際說明礦業(yè)秩序整頓政策的實施效果。研究結(jié)果表明我國礦業(yè)秩序整頓政策的實施效果良好，礦業(yè)秩序整頓的長效機制已建立并發(fā)揮作用。

礦業(yè)秩序;整頓政策;實施效果;頻次分析法

0 引言

近年來，我國出臺了一系列礦業(yè)秩序整頓和礦產(chǎn)資源整合相關(guān)政策文件，不斷加大礦業(yè)秩序整頓力度，有力地促進了礦山的規(guī)?；a(chǎn)、安全生產(chǎn)、規(guī)范生產(chǎn)，但對這些政策文件實施的效果尚未開展過評價。政策評價是對政策執(zhí)行產(chǎn)生效果所做的判斷，說明政策執(zhí)行后對客體及環(huán)境所產(chǎn)生的影響和效果。政策執(zhí)行效果包括直接效果、附帶效果、意外效果、潛在效果、象征性效果。政策評價方法一般包括成本—效益分析法、前后對比法、對象評定法、專家判斷法、自評法。

本文以2005—2010年間國務(wù)院及相關(guān)部委發(fā)布的有關(guān)礦業(yè)秩序整頓的政策文件為依據(jù)，選取制定政策的核心要素，按照主成分分析法和學術(shù)關(guān)注度的思路，分析政策文件中涉及的安全、技術(shù)、違法案件的查處、環(huán)境保護和資源整合與規(guī)模在不同年份的政策中出現(xiàn)的頻次，說明政策關(guān)注點的變化情況。通過分析礦業(yè)權(quán)數(shù)量與產(chǎn)能變化情況、違法案件數(shù)量與價格波動情況、煤礦百萬噸死亡率變化情況等，以說明礦業(yè)秩序整頓政策的實施效果。

1 政策篩選及要素選取

本文選取2005—2010年間的17個關(guān)于煤礦秩序整頓的具有代表性的政策文件，借鑒主成分分析的研究思路，篩分出5個核心評價要素，即安全、技術(shù)、違法案件的查處、環(huán)境保護和資源整合與整合后礦山規(guī)模。

1.1 政策文件的篩選

1.1.1 政策文件篩選的原則

為全面、客觀、科學地評價煤礦秩序整頓政策實施效果，政策文件的篩選遵循以下原則。

(1)頒發(fā)文件的部門需具有權(quán)威性。為突出整頓政策文件的效力和權(quán)威性，確保評價效果的可靠性，所選文件的頒發(fā)部門為國務(wù)院、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、國務(wù)院組成部門——國家發(fā)展改革委員會和國土資源部、國務(wù)院直屬機構(gòu)——國家安全監(jiān)管總局、國務(wù)院部委管理的國家局——國家煤礦安監(jiān)局。

(2)文件內(nèi)容具有針對性。為確保評價結(jié)果的準確性，所選文件的內(nèi)容均為與礦業(yè)秩序整頓、煤礦整合等相關(guān)的政策文件。

(3)文件具有時效性和可執(zhí)行性。所選文件為2005—2010年間頒發(fā)并正在實施的政策文件，各省、直轄市、自治區(qū)為貫徹這些文件的實施，制定了符合各省、直轄市和自治區(qū)自身條件的具體政策，并認真貫徹執(zhí)行。

1.1.2 政策文件的篩選

因2005—2010年出臺的煤礦秩序整頓相關(guān)政策文件數(shù)量較多，為使評價結(jié)果更具科學性和合理性，在綜合考慮煤礦秩序整頓相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，選取具有代表性的政策文件作為政策實施效果分析的基礎(chǔ)依據(jù)。

2008年開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序“回頭看”行動，出臺的煤礦秩序整頓政策文件數(shù)量較少，因而只選取有代表性的《關(guān)于開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序“回頭看”行動的通知》（國土資發(fā)〔2008〕40號）和《國家發(fā)展改革委、國家能源局、國家安全監(jiān)管總局和國家煤礦安監(jiān)局關(guān)于下達“十一五”后三年關(guān)閉小煤礦計劃的通知》（發(fā)改能源〔2008〕2624號）兩份文件。其他5年因煤礦秩序整頓政策文件數(shù)量較多，均選取當年具有代表性的三份文件作為分析依據(jù)。政策文件篩選具體情況見表1。

1.2 評價要素的選取

政策執(zhí)行效果評價要素的選取既要考慮到施政者的目的，還要考慮到施政對象的訴求，以及承載體即礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的規(guī)律、特點。本文從環(huán)境、資源、經(jīng)濟和社會四個方面選取了反應(yīng)煤礦秩序整頓政策實施效果的最具代表性的五大要素。環(huán)境方面，主要選取對煤炭開采利用具有重要影響的環(huán)境保護要素；資源方面，主要選取煤炭資源整合與整合后礦山規(guī)模與布局要素；經(jīng)濟方面，則選取煤炭開采利用所應(yīng)用的技術(shù)及經(jīng)濟可行性為評價要素；社會方面，則選取同煤礦秩序密切相關(guān)的煤礦企業(yè)的安全以及煤炭開采和利用過程中產(chǎn)生的違法行為兩個要素。

表1 2005—2010年煤礦秩序整頓政策文件篩選表

表2 2005—2010年評價要素在政策文件中出現(xiàn)頻次統(tǒng)計表

表3 2005—2010年評價要素出現(xiàn)頻率統(tǒng)計表

2 政策實施效果評價

2.1 數(shù)據(jù)統(tǒng)計

依據(jù)篩選出的2005—2010年煤礦秩序整頓政策文件和選取的安全、技術(shù)、違法行為查處、環(huán)境保護、整合與規(guī)模等五個要素，統(tǒng)計出各年政策文件中對五大要素的提及次數(shù)，具體統(tǒng)計情況見表2。

因2008年同其他年份相比選擇的政策文件較少，為保證不同年份間同一評價要素的可比性，將表2中的絕對數(shù)轉(zhuǎn)為相對數(shù)，即以各年份評價要素提及次數(shù)在所選取的全部評價要素提及次數(shù)中所占比例作為評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，以此保證評價的科學性和合理性，轉(zhuǎn)化后的數(shù)據(jù)見表3。

2.2 統(tǒng)計分析

2.2.1 政策文件數(shù)量差異分析

除2008年外，其他幾年的政策文件數(shù)量相對較多，說明政策內(nèi)容的覆蓋面廣，涵蓋了礦業(yè)秩序整頓的各個方面；2008年由于開展了整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序“回頭看”行動，政策文件內(nèi)容對“回頭看”行動的開展進行了具體的規(guī)定，政策文件數(shù)量較少，針對性強。

2.2.2 對安全生產(chǎn)重視程度高

安全問題一直是近年來礦業(yè)秩序整頓政策文件的關(guān)注點，2005—2010年的政策中都對安全生產(chǎn)提出了愈加嚴格的要求：對不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦予以整頓，甚至關(guān)閉；對六證——采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營業(yè)執(zhí)照、礦長資格證、礦長安全資格證嚴格要求。但由于2008年的“回頭看”行動的開展，對煤炭企業(yè)的違法行為進行了全面查處，對違法行為的有效控制，間接改善了企業(yè)的安全生產(chǎn)情況，因此2008年的政策文件對安全要素提及頻率較低。

2.2.3 對整合與規(guī)模的重視程度從未減弱

以整合為手段，促進煤炭企業(yè)的規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)和擴大產(chǎn)能一直是政策追求的目標。從2006年開始，政策文件開始重視煤炭資源整合，雖然整合與規(guī)模的提及頻率在縱向上逐年降低，但橫向上可以看出，整合與規(guī)模要素在各年的所有提及要素中仍出現(xiàn)頻率較高，說明各年的政策文件對整合與規(guī)模的重視程度高，希望通過煤炭資源整合達到礦山布局合理、產(chǎn)能擴大的目標從未改變。

2.2.4 對違法行為查處的力度松緊有致

2005—2007年政策著眼點在安全和整合與規(guī)模上，對違法行為查處的力度有些減弱，在煤礦秩序整頓中復發(fā)一些違法行為，所以2008年對違法行為的查處力度有所增加，隨后，違法現(xiàn)象得到了遏制。

3 政策實施效果分析

煤礦秩序整頓的實施效果主要通過以下幾方面來表現(xiàn)：礦業(yè)權(quán)數(shù)量與產(chǎn)能變化情況、違法案件數(shù)量與價格波動情況、煤礦百萬噸死亡率變化情況。

3.1 礦業(yè)權(quán)數(shù)量減少，產(chǎn)能增加

我國煤炭礦業(yè)權(quán)每年的發(fā)證數(shù)大致呈遞減趨勢，由2005年的19975個下降到2009年的16853個，但原煤產(chǎn)量卻不減反增，2005年我國原煤產(chǎn)量為21.51億噸，此后逐年增加至2009年的30.5億噸，具體情況見圖1，表明我國煤礦企業(yè)不因“少”而減產(chǎn)，這歸功于煤炭資源整合、技術(shù)改良、規(guī)?；a(chǎn)，是我國煤礦秩序整頓的顯著成效之表現(xiàn)。

山西省是我國的產(chǎn)煤大省，自2005年以來，通過“三大戰(zhàn)役”，即以嚴厲打擊非法違法煤礦、淘汰關(guān)閉小煤礦為重點的“第一戰(zhàn)役”，以資源開發(fā)整合和有償使用為主要內(nèi)容的“第二戰(zhàn)役”，以及以煤礦企業(yè)兼并重組整合為主要方式的“第三戰(zhàn)役”，使全省礦井個數(shù)由2598處減少到1053處，壓減比例為60%，30萬噸/年以下的礦井全部被淘汰，保留礦井全部實現(xiàn)機械化開采。其中，90萬噸/年及以上的綜采機械化礦井占到三分之二，平均單井規(guī)模提高到100萬噸/年以上；形成了4個年生產(chǎn)能力億噸級的特大型煤炭集團，3個年生產(chǎn)能力5000萬噸級以上的大型煤炭企業(yè)集團，11個年生產(chǎn)能力1000萬噸級以上的大型煤炭企業(yè)集團，72個300萬噸級左右的地方集團公司；央企（不包括中煤）及省外大企業(yè)辦礦46處；全省辦礦企業(yè)由2200多個減少到近130個。煤礦秩序整頓和煤炭資源整合的效果可見一斑。

3.2 煤礦違法案件數(shù)量降低，煤炭價格上升

首先，為說明煤礦秩序整頓政策的實施對煤礦違法案件數(shù)量變化所產(chǎn)生的效果，本文將近年來煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量變化情況進行比較。由于煤礦違法案件數(shù)據(jù)缺失，為將煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量變化情況進行對比，算出每年的煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量占當年全國所有礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)數(shù)量的比例，乘以當年全國礦產(chǎn)資源勘查和開采的違法案件數(shù)量來計算每年煤礦違法案件的數(shù)量，得出的數(shù)據(jù)見圖2。

2007年前，煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量均呈下降趨勢，相比而言，煤礦違法案件數(shù)量下降的速率較快；2007年后，煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)有所增加，但煤礦違法案件數(shù)量卻繼續(xù)減少。違法案件數(shù)量不因礦業(yè)權(quán)數(shù)量的變化而變化，說明煤礦秩序好轉(zhuǎn)，煤礦秩序整頓效果開始顯現(xiàn)。

其次，為說明煤炭價格的變化情況，本文選取秦皇島港山西優(yōu)混5500大卡發(fā)熱量動力煤平倉價格為例（見圖3），以詳細說明違法案件的發(fā)生是否與煤炭價格波動有關(guān)。

圖1 煤炭礦業(yè)權(quán)發(fā)證數(shù)與我國原煤產(chǎn)量變化情況

圖2 煤炭礦業(yè)權(quán)數(shù)量與煤礦違法案件數(shù)量變化情況

圖3 煤炭價格與違法案件數(shù)量變動情況

圖4 全國煤礦百萬死亡率變化情況

由前述分析可知，我國近年煤礦違法案件發(fā)生量逐年下降，這與礦業(yè)秩序整頓是密不可分的。而由圖3可以看出，除2008年以外，我國煤炭價格基本呈遞增趨勢。影響煤炭價格的因素有很多，市場因素和政策因素最為關(guān)鍵。近年來由于礦業(yè)秩序整頓工作的開展，整合或關(guān)閉了部分小煤礦，減少了違法案件數(shù)量，使煤炭價格免受不良競爭的影響，拉動了煤炭價格上升。而從2009年開始，全國范圍內(nèi)的煤炭資源整合和煤炭企業(yè)兼并重組工作進入常態(tài)化管理階段，整合后和兼并重組后的企業(yè)在各方面均符合政策要求，因此違法案件的發(fā)生與否將不再是制約煤炭價格變動的因素，煤炭價格將主要受市場的供需情況來調(diào)控。

總之，煤礦違法案件數(shù)量逐年減少，且不因礦業(yè)權(quán)數(shù)量的變化而變化；煤炭價格逐漸由市場調(diào)控，不因違法案件數(shù)量變化而變化，這說明煤礦秩序整頓工作的長效機制已建立并將逐漸發(fā)揮作用。

3.3 煤礦百萬噸死亡率逐漸下降

“安全生產(chǎn)”一直是礦山企業(yè)所奉行的準則之一，從2005年開始國家出臺的煤炭開采利用過程中需注意的安全問題的政策文件數(shù)量很多，2010年又頒布了《煤礦安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》，表明我國一直在加大煤礦秩序整頓過程中的安全生產(chǎn)保證力度。

2005—2009年全國煤礦百萬噸死亡率呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，2009年我國煤礦百萬噸死亡率首次下降到1以下為0.892，具體數(shù)據(jù)見圖4。此外，安全高效礦井數(shù)量也由2005年的197個增加到2009年的272個。全國煤礦百萬噸死亡率的不斷下降和安全高效礦井數(shù)量的不斷增加表明煤礦秩序整頓中安全生產(chǎn)意識的不斷鞏固，安全生產(chǎn)制度的不斷完善，安全生產(chǎn)設(shè)備的不斷更新和安全生產(chǎn)體系的逐漸形成。

4 小結(jié)

礦業(yè)秩序整頓一直是我國礦政管理的重要內(nèi)容。20世紀90年代中期的關(guān)停并轉(zhuǎn)，2005年以來的礦業(yè)秩序治理整頓，以及2008年更為嚴格的以優(yōu)化礦產(chǎn)資源利用為核心的整合工作，到2010年底礦業(yè)秩序基本步入規(guī)范化管理的成績，有目共睹。通過上述分析研究，可以認為，我國礦業(yè)管理長效機制已經(jīng)建立并逐步運行。具體表現(xiàn)為：

(1)通過礦業(yè)秩序整頓，礦業(yè)權(quán)數(shù)量盡管有所減少，但產(chǎn)量反增，滿足了國民經(jīng)濟建設(shè)的需要，說明礦業(yè)布局更加合理、產(chǎn)能有了穩(wěn)定的保障。

(2)礦產(chǎn)品價格上升，礦業(yè)違法案件數(shù)量下降，說明多年來反復出現(xiàn)的礦產(chǎn)品價格與違法案件同頻波動的現(xiàn)象不會重現(xiàn)。

(3)多年的礦業(yè)生產(chǎn)安全問題，在技術(shù)投入、擴大規(guī)模、規(guī)范化生產(chǎn)的嚴格要求下得到了遏制。

[1]謝媛.政策評價方法及選擇[J].江西行政學院學報,2000(4):19-21.

[2]鮑桂春.煤礦整頓關(guān)閉存在的問題及解決對策[J].煤礦安全,2010（434）：126-128.

[3]李毅中.堅決打好煤礦整頓關(guān)閉攻堅戰(zhàn)[J].中國煤炭工業(yè),2007（8）：4-7.

F407.21

C

1672-6995(2011)10-0042-04

2011-09-05

梁丹妮（1986-），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，中國地質(zhì)大學（北京）碩士研究生，研究方向：礦產(chǎn)資源管理。