□ 郎友興

何為“三公”?在當(dāng)下中國熱議、成為社會輿論焦點的“三公”非中國古代朝廷中最尊顯的三個官銜合稱的“三公”，例如，《尚書·周官》中的“三公”指的是“太師”、“太傅”和“太?！保歉骷壵腥N公務(wù)費用的支出，即政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費三項費用是也。民眾急切地期盼著“三公”能夠公開并且做到真正的公開透明，但是中央政府各部委卻以種種理由推諉，即便公布出來的賬目也是讓人一頭霧水，而除少數(shù)幾個省市外絕大多數(shù)地方政府何時能夠公布其“三公”則不得而知?！叭敝С霰壤呔褪侵袊姓杀疚涣袨槭澜缱罡咧辛械囊粋€重要表現(xiàn)。治理“三公”問題，除了具體技術(shù)、規(guī)范等改進(jìn)外，根本的出路在于進(jìn)行體制改革，建立現(xiàn)代意義的民主財政。

一、民眾對“三公”支出公開的期待與部委的推諉“策略”

成為社會輿論焦點的“三公”支出的公開肇起于2011年3月23日。這天，溫家寶總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出，在2009年和2010年大幅壓縮的基礎(chǔ)上，2011年繼續(xù)壓縮中央部門“三公”經(jīng)費預(yù)算。爾后的5月4日所召開的國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署了進(jìn)一步推進(jìn)財政預(yù)算公開工作，要求中央各部委于2011年6月向全國人大常委會報告中央財政決算時，將中央本級“三公”經(jīng)費支出情況納入報告內(nèi)容，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。由此，引出了社會對“三公”支出公開的等待和期待?，F(xiàn)將幾個時間點列出可進(jìn)一步明了此事的發(fā)展過程：

2011年3月23日：國務(wù)院定出時間表，要求各部門6月公開支出情況。按照國務(wù)院要求，98個中央部門要公開部門決算。

2011年3月25日：溫家寶指出，要大力推進(jìn)行政經(jīng)費包括出國出境、出差、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議等支出詳細(xì)公開。

2011年3月31日：北京市財政局向社會公布了北京市的公車數(shù)量。將公務(wù)車輛具體到個位數(shù)加以公布，北京市在全國開了先河。

2011年4月1日：財政部公開“2011年財政撥款支出預(yù)算表”，按支出功能，首次將支出內(nèi)容公開到了第三級即“項”。

2011年4月14日：科技部率先公開三公經(jīng)費預(yù)算，不過僅為2011年三公經(jīng)費預(yù)算總數(shù)，后于7月15日再補充具體項目。

2011年7月6日：在6月期限過去一周后，中國工程院公開三公數(shù)據(jù)，之后中央各部門跟進(jìn)。

2011年8月15日：北京市44個部門公布“三公經(jīng)費”預(yù)決算，也是全國第一個公布“三公”的省級地方政府。

2011年8月24日：中央98部門中，除了外交部、國務(wù)院港澳辦和國務(wù)院僑辦稱因涉密不公開“三公”經(jīng)費，其他95個都公布了自己的“三公”，而31個省市自治區(qū)政府中，僅北京市、陜西省、上海市三地公開了有關(guān)數(shù)據(jù)。

本來公開政府預(yù)算，接受社會大眾的監(jiān)督，是政府當(dāng)然的責(zé)任，是一樁理所當(dāng)然的事，道理很簡單明了，政府的預(yù)算收入來自于納稅人所上交來的稅收?，F(xiàn)在社會之所以熱議“三公”支出，實際上是對中央各部委公布“三公”支出公開的表現(xiàn)的強烈不滿。

首先，對于中央絕大多數(shù)部委完全漠視國務(wù)院常務(wù)會議的要求在所要求的公布期限內(nèi)不公布本部分“三公”支出的強烈不滿。科技部是第一個響應(yīng)國務(wù)院號召“曬三公”的中央預(yù)算部門。2011年4月，科技部在公布部門預(yù)算的同時，也公布了“三公經(jīng)費”，雖然只有一個總數(shù)字，但還是成為第一個公布此項費用的部委。到了6月底的期限絕大多數(shù)中央部委沒有公布自己的“三公”支出情況。截至2011年8月10日，在要求公布“三公經(jīng)費”的98家中央單位中，尚有外交部、國務(wù)院僑辦、國務(wù)院港澳事務(wù)辦等3部門未公布，并且這三家部門表示因涉及到保密工作等因素而今年暫時不公布“三公”，待來年再視情況考慮。

第二，即便已經(jīng)公布了的部門，其賬目也是讓人們霧里看花，不少數(shù)據(jù)不具體，離社會大眾期待了解的情況相距甚遠(yuǎn)。在公布的單位中，審計署的內(nèi)容最為詳細(xì)。審計署對“三公經(jīng)費”的支出進(jìn)行了詳細(xì)說明，包括有多少輛公車、每輛公車去年的運營維護費、多少人次出國、每個人出國平均經(jīng)費等?？墒墙^大多少數(shù)部委都沒有像審計署那樣的公布。

第三，不少數(shù)據(jù)要么令人費解，要么其用途不合乎邏輯，超出了社會的想像。典型的是國家人口計生委的“三公”。國家人口計生委所公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，“三公經(jīng)費”支出927.2萬元，其中因公出國（境）支出470.54萬元，占五成以上，公務(wù)用車費用超出當(dāng)年預(yù)算5.71萬元，就2011年的預(yù)算數(shù)據(jù)，國家人口計生委為956.49萬元，比2010年實際支出高出近30萬元。其中因公出國（境）支出494.01萬元，占比依然達(dá)到五成。難怪不少網(wǎng)民質(zhì)疑，國家人口計生委到國外傳經(jīng)送寶去了，將我們國家的計生經(jīng)驗與政策向國外介紹。

第四，要求政府各部門公布“三公”，那么，同樣是財政供養(yǎng)著的政黨、人大、政協(xié)和社會團體的“三公”為什么不要求其公布?什么時候可以讓這些單位公布一下“三公”支出呢?什么時候地方政府可以將其“三公”公布出來?社會對此同樣有期待的。

其實，社會大眾對“三公”的不滿，不是說政府不應(yīng)該有“三公”支出。事實上，古今中外，任何政府執(zhí)行公務(wù)都需要公務(wù)費用的支出，“三公”支出是政府行政經(jīng)費的組成部分，屬于政府行政成本，是必要的支出。那么，為什么這些政府部門不敢曬出自己的“三公”支出來，如同“丑媳婦”不敢來見“公婆”呢?原因很簡單，“三公”已淪為“三私”了：政府部門人員因公出國（境）變成了公費出國旅游，公務(wù)車購置及運行費成為了公車私用，而公務(wù)招待費則變成了公款吃喝?！叭背蔀椤叭健?，官員自己肚子明白，百姓心理其實也清楚。溫總理所領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院如同是一個大家庭，家里有90多個“媳婦”，人多勢確實也眾，但是這些“媳婦”可能自己覺得沒有一個是漂亮的，可能全都是“丑八怪”，“丑媳婦”不敢見“公婆”。

問題在于為什么這些部門有膽子要么“抗旨”不公布，要么公布模糊賬以應(yīng)付或糊弄大眾呢?難道他們尤其這些部委的領(lǐng)導(dǎo)不怕丟掉項上的“烏紗帽”嗎?這主要有兩個方面的原因。第一，法不責(zé)眾的心態(tài)作怪。我就不公布，即便公布也是應(yīng)付一下，盡管一時半刻會招致社會輿論的批評或社會輿論的嘩然，那又怎么樣呢?又不是我一家不公布，或只是我獨家應(yīng)付了事。作為主管部門領(lǐng)導(dǎo)，即便公布出來的數(shù)據(jù)會出丑，我也不在乎。尤其是領(lǐng)導(dǎo)，要是“三公”沒有落到我個人的口袋里的話，更不會有因“獻(xiàn)丑”而“出丑”的感覺，大家都是如此嘛。再以國家人口計生委為例，一半的費用用于出國考察了，對于一個以計劃生育為核心工作的中央政府部門來說，如此的費用比例顯然是不合理、不合邏輯的，但是，國家人口計生委的領(lǐng)導(dǎo)不會為此有不安之處，也不會擔(dān)心的，要是費用不直接轉(zhuǎn)到自己個人的口袋里的話。我們就是借出國考察之名行公費旅游之實了，你們又怎么樣，其他中央部門難道不是這樣嗎?有多少屬于真正的公務(wù)考察而不夾帶著拿公幣來作旅游呢?地方政府何嘗不是這樣?大學(xué)里的領(lǐng)導(dǎo)出國考察又有什么根本的不同嗎?既然大家都是“丑媳婦”，按理說來都難以見陽光的，但是正因為人人都是“丑媳婦”，見就見了唄，也沒有什么不好意思的。這樣的心態(tài)導(dǎo)致中央各部門有恃無恐，就是不公布“三公”，就是隨意公布應(yīng)付一下。他們是不會抱著十分內(nèi)疚的心情來對待“三公”公布之事，更不會有自責(zé)之心，至多有所顧慮的是，怕公布后社會批評，使自己的形象受損而已。

第二，在于“公婆”沒有招，或者說招術(shù)不太有效。這些中央部委有兩個“公婆”，一是其上級，即總理，二是人民公仆的主人，廣大的納稅人。但是，這兩個“公婆”手中都沒有非常有效的殺手锏。人民拿這些部委沒有辦法，這很好理解，因為我們這些部委首長只是對上負(fù)責(zé)，其職位的去留同人民沒有直接的關(guān)聯(lián)，人民對此沒有發(fā)言權(quán)，因此可以考慮不將納稅人的“公婆”計算在內(nèi)?？墒俏覀兊目偫硭坪跻矝]有什么有效的辦法。這就難怪總理家里的90多位“丑媳婦”就是不肯見“公婆”。他們不肯見，“公婆”也就沒轍了。至少到目前為此，“公婆”并沒有因“丑媳婦”不肯見而給予任何的懲處。至今沒有公布“三公”支出的部門哪一位領(lǐng)導(dǎo)受到過什么懲處呢?他們都毫發(fā)無損。連自己家里的門都沒能進(jìn)去，難怪政令出不了中南海?？墒?，這種情況決不只是“三公”支出公開一事，例如，房地產(chǎn)價格何嘗不是如此，沒有什么好招，要不國務(wù)院用不著一個接一個政令下去。

說不清也道不明，不合情也不合理的“三公”，我們固且先排除其中個人的腐敗，其實其危害性是相當(dāng)嚴(yán)重的，某種意義上說要比官員個人的貪污腐敗更有危害性，因為這是整體性或集體性的腐敗，或者說制度性的腐敗。此外，難以見人的“三公”勢必會遭受到社會民眾的質(zhì)疑，從而影響政府在社會中的形象及其公信力。

二、“三公”的支出與中國行政成本

因“三公”支出之高、不合理極為明顯，因此，各部委遲遲不肯秀出來是可以想像的?！叭敝С鲋哒侵袊姓杀靖叩囊粋€表現(xiàn)。所謂行政成本，就是指政府行政機構(gòu)的諸種政務(wù)活動所對需要的經(jīng)濟資源。不過，行政成本到底包括哪些，各個國家的計算項目不盡一致。但是不管如何的界定，中國的行政成本為世界最高之一是沒有疑義的了。

首先，我們來拿一組人們喜歡用的數(shù)據(jù)來說明。這組數(shù)據(jù)就是拿世界一些國家行政管理費（或稱之公務(wù)支出）在國家財政支出中的比重與中國相比較來表明中國行政成本之高：日本（1993年）為2.38％，西班牙（1997年）為2.55％，德國（1998年）為2.7％，埃及（1997年）為3.06％，土耳其（2000年）為3.2％，波蘭（2000年）為4.06％，羅馬尼亞（1999年）為4.09％，英國（1999年）為4.19％，韓國（1997年）為5.06％，印度尼西亞（1999年）為5.1％，泰國（2000年）為5.2％，墨西哥（1999年）為5.28％，印度（2000年）為6.3％，荷蘭（1997年）為6.4％，法國（1997年）為6.5％，澳大利亞（1998年）為7.03％，加拿大（2000年）為7.1％，俄羅斯（2000年）為7.6％，烏克蘭（2000年）為8.52％，阿根廷（2000年）為9.13％，美國（2000年）為9.9％，巴西（1998年）為14.16％，意大利（1999年）為23.09％，而中國2000年的比例為25.7％①數(shù)據(jù)來自于《中國行政成本有多高》，文章載于《改革內(nèi)參》2005年第12期。。另有權(quán)威數(shù)據(jù)表明，近幾年中國公務(wù)支出的比例已經(jīng)達(dá)到35％，這是一個非常驚人的比例。如果按這個比例來計算的話，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，中國2010年，全國公共財政收入為83101.51億元人民幣，那么，2010年中國公務(wù)支出達(dá)到22085.51285億元人民幣，這是相當(dāng)龐大的數(shù)字。

從改革開放以來行政成本增長的速度來看，亦可以清楚地發(fā)現(xiàn)中國行政成本增長之快和比例之高。張金融將行政管理成本分為人員經(jīng)費與公用經(jīng)費。根據(jù)他的計算，中國行政管理成本的增速在1990 － 1997年間分別為 15.75％、13.36％、 23.57％、26.19％、36.15％、19.64％ 、19.26％ 、9.26％，同時期行政人員工資總額的增速分別為18.13％、12.75％、25.20％、31.36％、39.84％、11.86％、20.13％ 、10.70％；1998－2006年，行政管理成本增速分別為16.67％、15.00％、17.17％、22.93％ 、35.58％、15.38％、18.10％、19.10％、16.62％，同期的行政人員工資總額增速分別為12.28％、16.23％、12.30％、20.85％、11.86％、20.12％、15.80％、20.27％ 、14.05％。①張金融：《我國行政成本現(xiàn)狀分析及優(yōu)化路徑》，《中國行政管理》，2011年第8期。根據(jù)胡聯(lián)合、何勝紅倆人的研究，1978－2006年，全國人均負(fù)擔(dān)的預(yù)算內(nèi)行政成本、人均負(fù)擔(dān)的實際行政成本分別從5.5元、10.6元上升到576.2元、909.6元，年均增長速度（分別為12.10％、11.12％）分別超過全國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入的增長速度（同為7.0％）。②胡聯(lián)合、何勝紅：《我國行政成本演變態(tài)勢的實證研究（1978－2006）》，《公共行政評論》，2009年第5期。

在中國的行政成本中，“三公”支出占了很大的一塊。例如，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2010年財政部行政運行財政撥款支出31，319.83萬元。根據(jù)財政部的解釋主要用于保障財政部所屬行政單位正常運轉(zhuǎn)的基本支出，包括基本工資、津貼補貼等人員經(jīng)費以及辦公費、印刷費、水電費、差旅費、會議費、辦公設(shè)備購置費等日常公用經(jīng)費方面的支出，這其中“三公經(jīng)費”開支為4172.01萬元，占13.3％。再例如，根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，2010年中央教育管理事務(wù)支出為1.67億元，其中“三支”支出為2513萬，占教育經(jīng)費的15％，而有人根據(jù)教育部的三公支出明細(xì)算出，2010年教育部的“三公”支出實際高達(dá)35％，也就是說，教育部把財政部下?lián)芙逃?jīng)費中的三分之一，用在“三公”上了。此外，有些部門的“三公”比例表面上看起來并不是很高，但是，人們有理由相信，實際上都超過已經(jīng)公開的數(shù)據(jù)，因為中國有不少隱性的“三公”開支，并且這個數(shù)字是相當(dāng)龐大的。由此可見，治理“三公”支出對于解決中國行政成本攀升而居高不下的問題有著重要的意義。

行政成本攀升而居高不下的問題，究其原因是多方面的：一是吃財政飯的人多；二是像辦公樓超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和豪華裝修，會議多而辦公費用高，因而政府機關(guān)辦公成本過大：三是職務(wù)消費多：四是政績考核不當(dāng)，如此等等。當(dāng)然，問題的癥結(jié)最根本還在體制本身。

要解決行政成本居高不下的問題，難度自然是很大，積重難返是也。但是，較好的解決方式就是從預(yù)算入手。根據(jù)預(yù)算來定活動，也就是政府部門的政務(wù)跟著預(yù)算走，走向從預(yù)算到成本之路。而政府預(yù)算改革又應(yīng)該從“三公”的預(yù)算開始。這不僅因為“三公”的支出目前是一筆糊涂賬，而且，社會民眾對政府預(yù)算的不滿直接針對的就是“三公”的支出，“三公”支出的腐敗性較為嚴(yán)重。

三、民主財政的建立與“三公”的治理

從面上看，解決“三公”公布的難處有三：一是“洪洞縣里沒有好人”。哪個中央部委說自己的“三公”沒有問題的，敢于及時、明白、具體地向社會公布?都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八兩”，法不責(zé)眾是也。

二是這些部門多半是沒有“公共財政”的概念?！肮藏斦备拍畹幕蛉保惯@些部門不習(xí)慣公布自己的“三公”，以為錢已經(jīng)到了部門口袋就是我們的了，總理或社會要求公布是在找麻煩?，F(xiàn)在，有些部門表示要清楚而具體地公布出本部門的“三公”支出情況，在技術(shù)上有難度，因為有些賬混雜在一起難以分辨出來。這恐怕是一個客觀事實，但是在這個技術(shù)層面困難的背后實際上反映出官員心中缺乏“公共財政”的概念。一個典型的例子就是，北京律師李勁松在5月份接連向中央國家各個部委申請公開“三公”消費開支的信息。有關(guān)部門回復(fù)說，這些數(shù)據(jù)跟他本人沒有直接關(guān)系，因此沒有資格申請。李勁松回答說：“我是納稅人，怎么跟我沒有關(guān)系!”由此可見，這些部門壓根兒就沒有“納稅人”的概念，沒有“公共財政”的理念。

三是缺乏一系列有效的制度。社會大眾不清楚部門的“三公”如何編制，由誰來編，“三公”的依據(jù)是什么，問責(zé)和懲戒的機制在哪里。事實可能是這樣：沒有清晰的規(guī)定，機制即便有也發(fā)揮不了效果的。同理，我們不難明了，不少地方政府有錢了更傾向于花在形象工程建設(shè)上，浪費在政府辦公大樓上，而改善民生方面卻又顯得沒有錢，其原因就在于缺乏對財政預(yù)算過程的實質(zhì)監(jiān)督，這是難以消除形象工程、政府浪費的一個重要因素?！叭敝С龉嫉碾y處就在于這些政府權(quán)力部門不服從監(jiān)管，也從不將這些實際上效果有限得很的監(jiān)管當(dāng)回事，不服從監(jiān)管、不把監(jiān)管當(dāng)回事的主要原因又在于沒有有效的懲罰、問責(zé)機制。

群眾期待“三公”是作為一項公布制度化的“三公”，是主動公布的“三公”，是引入社會參與審計和監(jiān)督的“三公”，是數(shù)據(jù)清楚、具體、明白的“三公”。為此，要從三個層面來治理“三公”，將“丑媳婦”的頭蓋掀起來，看個究竟。第一，細(xì)化“三公”支出公布的內(nèi)容、時間表、方式及說明語言，從具體技術(shù)層面上規(guī)范化“三公”。細(xì)節(jié)是重要的，“細(xì)節(jié)”決定成敗是也，并且首先要從細(xì)節(jié)、小處、從技術(shù)上著手、落實開始。千里之行始于技術(shù)與細(xì)節(jié)。

第二，認(rèn)真而有效地落實2008年所制訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》，建設(shè)“陽光財政”?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》既是要求政府部門公開“三公”支出的依據(jù)，同時也是規(guī)范“三公”的基礎(chǔ)，將“三公”的公布常規(guī)化。

第三，一個具體而有效的并且責(zé)任到人的問責(zé)機制是必不可少的。公布“三公”不僅要接受審計，更要接受人大和社會的監(jiān)督，對于責(zé)任人實行問責(zé)。我們欣喜地看到了，根據(jù)審計署的規(guī)劃，“十二五”期間我國將深入推進(jìn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計，并將開展對省委書記的經(jīng)濟責(zé)任審計。

但是，“三公”支出的事兒不能只止步于公開。如何解決“三公”支出公布難只是治理“三公”問題的第一步，盡管政府能夠公布“三公”支出已經(jīng)是一大進(jìn)步了?！叭泵嫔系氖秦斦⒔?jīng)濟方面的問題，但是，中國“三公”問題背后則是一個政治問題，因此，治理“三公”涉及到政治體制改革這個根本性的大事?？梢赃@么認(rèn)為，民主財政則是治理“三公”問題的唯一之道。民主財政，簡單地說來，就是政府按照民眾的意愿，通過相關(guān)的民主程序，運用民主方式來理財?！叭敝С龅墓_實質(zhì)上是一個民主政治建設(shè)過程，并且本身就是走向民主財政的重要一步。有學(xué)者就是因政府財政預(yù)算公開的重要性，而將其視中國民主政治建設(shè)的一個切入點。像浙江省溫嶺的參與式預(yù)算、上海市閔行區(qū)七寶等鎮(zhèn)所進(jìn)行的公共預(yù)算體制改革試點，河南省焦作市的財政預(yù)算公開民主實踐，都是走向民主財政的積極嘗試。

而政治體制改革本身則是通向民主財政的必不可少的環(huán)節(jié)，因為民主財政，需要保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要建立一整套的有關(guān)預(yù)算報告、審查、質(zhì)詢、審計、評估、問責(zé)及其懲處的制度，這些都需要通過政治改革建立起現(xiàn)代意義的民主政治方能得以實現(xiàn)和保證的?！?/p>