■ 陳蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司，南京 210018)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的土地利用管理研究

■ 陳蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江蘇蘇信房地產(chǎn)評估咨詢有限公司，南京 210018)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是農(nóng)村全面建設小康社會，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要思路，而建立合理、有效的土地利用管理體系對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要意義。我國現(xiàn)行的土地利用管理存在著理念偏差、體制建設缺失與不足、土地管理制度不完善等諸多弊端，應本著實事求是、因地制宜統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加快土地管理體制改革，加大土地執(zhí)法監(jiān)督力度，改革農(nóng)村土地所有權制度及土地征收征用補償制度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；土地利用管理；改進措施

全面建設小康社會是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標，然而，目前我國廣泛存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距較大的問題，主要表現(xiàn)在農(nóng)民收入低、農(nóng)村經(jīng)濟社會面貌落后等方面。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，縮短城鄉(xiāng)差距是全面建設小康社會的重要戰(zhàn)略思想和途徑。

土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，土地問題是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的問題，而土地利用管理體系的合理與否顯著影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，為此，建立合理有效的土地利用管理體系是全面發(fā)揮土地效益、增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的根本，對縮小城鄉(xiāng)差距，全面建設小康社會具有重要意義。然而，我國現(xiàn)行的土地利用管理體系老化、滯后，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全面建設小康社會新要求下更難以發(fā)揮作用，因此，著力探索、研究在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下高效、適用的土地利用管理體系意義重大。

1 合理的土地利用管理體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容

簡單地說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，把城市和農(nóng)村存在的問題及相互關系綜合起來研究，統(tǒng)籌加以解決[1]。究其本質(zhì)，就是要更加注重農(nóng)村的發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，實現(xiàn)在城市和鄉(xiāng)村范圍內(nèi)統(tǒng)一籌劃經(jīng)濟、文化、教育等各項社會經(jīng)濟事業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展涉及內(nèi)容廣泛，牽扯變革體制眾多，這其中，土地作為農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料，其經(jīng)濟與社會的雙重功能決定了建立完善、合理的土地利用管理體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎。土地的經(jīng)濟功能促使土地作為重要的生產(chǎn)要素應當為農(nóng)民帶來經(jīng)濟利益最大化，然而，在目前為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟增長，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理的大背景下，現(xiàn)行土地利用管理體系存在諸多不適當之處，一方面，土地產(chǎn)權不明晰，農(nóng)民對土地的使用權不完整，農(nóng)民無法真正意義上承包、經(jīng)營土地；另一方面，土地流轉制度的不規(guī)范又導致土地被非法圈占、濫用等事件頻頻發(fā)生，侵害了農(nóng)民利益；此外，土地本身應具有保證農(nóng)民基本經(jīng)濟來源、提供農(nóng)民就業(yè)，以及由此而派生的優(yōu)化資源配置，維持社會穩(wěn)定的社會功能等多種作用，這對于我國農(nóng)業(yè)人口比例大，農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)人口轉移比例低這一基本國情極為重要[2]，因此，建立完善、適合的土地利用管理體系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎，并具有極其重要的意義。

2 現(xiàn)行土地利用管理存在的問題及其原因分析

2.1 土地利用管理理念存在偏差

土地管理理念決定著土地管理的方式，科學的土地管理理念是實現(xiàn)土地資源合理利用并發(fā)揮最大效益的根本保證。然而，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展背景下，現(xiàn)行的土地管理理念存在諸多問題。首先，城鄉(xiāng)用地管理理念差異較大，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象普遍存在。在城市，用地沒有把握好企業(yè)用地門檻，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農(nóng)化的速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，且存在圈占土地投入少甚至閑置現(xiàn)象，浪費了寶貴的土地資源[3]；而在農(nóng)村，往往放任自流，農(nóng)村建設無序混亂，不按照已有規(guī)劃實施，或土地利用規(guī)劃本身就存在不合理的地方。這種缺少民眾基礎，僅依靠單一政府決策，造成多數(shù)項目實施得不到民眾認可和支持，更無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的共同發(fā)展。其次，土地利用管理缺乏科學專業(yè)化的理念，針對城鄉(xiāng)用地矛盾，一方面土地規(guī)劃制定與其理論科學聯(lián)系不強，土地利用規(guī)劃缺少前瞻性和動態(tài)性；另一方面，規(guī)劃實施隨意性很大，且不考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，導致土地規(guī)劃整體設計片面，沒有將城鄉(xiāng)土地利用效益最大化，造成土地資源重復利用或遺棄。最后，土地利用過度注重經(jīng)濟效益，農(nóng)用土地與城市土地的功能是不同的，應當按其自然屬性有效區(qū)別，而現(xiàn)行管理理念忽視農(nóng)用土地的環(huán)境效應和生態(tài)效應，對土地的過度開發(fā)使土地喪失了其原有的生態(tài)承載能力，導致諸多環(huán)境問題。

土地利用管理理念的滯后嚴重影響著土地利用管理水平的提高與管理方式的變革，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，現(xiàn)行理念更是無法保障充分發(fā)揮土地功用。目前，國外眾多先進經(jīng)驗都表明，土地利用管理應當做到能夠支持土地健康、多樣、多產(chǎn)的開發(fā)利用，能夠保證既滿足當代又不影響后代對土地的需求，這種既滿足城市用地的需求，又不破壞農(nóng)用土地生產(chǎn)、生態(tài)效應的可持續(xù)發(fā)展理念應當始終貫穿于土地利用管理中。

2.2 土地利用管理體制建設的缺失與不足

自改革開放以來，我國不斷推行土地管理體制改革，經(jīng)過幾十年的努力，我國已經(jīng)形成了現(xiàn)行的五級土地管理體系，即中央政府設國土資源部、省級政府設國土資源廳、地級政府設市國土資源局、縣區(qū)級政府設縣級國土局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土管理所。但同時，地方土地管理部門隸屬于地方政府，這種制度造成土地管理無法有效實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)以業(yè)務關系為主的“條條”的垂直管理體制，而主要實行的是“塊塊為主”的地方領導體制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求指出針對同一地區(qū)，應將城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一布局，通盤考慮，將城鄉(xiāng)土地視為一個共同體從而達到滿足經(jīng)濟建設，生態(tài)需求的要求，但目前這種“條塊”結合，以“塊塊”為主的管理體制雖然對保護耕地、保證建設用地需求等有積極作用，但也極易造成地方政府為使利益最大化而出現(xiàn)土地利用不合理現(xiàn)象。此外，以“塊塊為主”的土地管理體制勢必會阻礙土地市場的形成，離開了高效、健康的土地市場后實現(xiàn)土地資源的高效配置將十分困難，也無法達到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。因此，“塊塊為主”的領導體制只是一種經(jīng)驗管理體制，在這種非法治、非行業(yè)體系的管理環(huán)境下，上級政府放權或收權的自由度太大，往往會造成一放就亂和一收就死的不正?，F(xiàn)象，這種局面難以體現(xiàn)土地作為基本生產(chǎn)資料的作用，更無法協(xié)調(diào)農(nóng)用土地與城市土地的共同發(fā)展。

2.3 土地利用管理制度存在弊端

土地管理制度的完善是一個漸進的過程，現(xiàn)行土地管理制度針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有諸多障礙。一是土地征用制度存在不合理方面?，F(xiàn)行征地行為多是政府行為，但卻違背了農(nóng)民的意愿。一些地方政府打著“國家建設用地”的旗號大量圈占農(nóng)地，作為經(jīng)營性用地。這種管理制度單方面的以利益取向配置土地資源，而并沒有考慮這塊土地應具有的其他方面的效應，更沒有在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下綜合考慮其應具有的價值和作用，極易造成土地資源浪費并產(chǎn)生土地糾紛[4]。二是土地管理法制建設落后，土地執(zhí)法監(jiān)察責任制、土地非法案件問責制方面執(zhí)法不嚴，違法不究，推諉、拖延情況不斷。多年來，我國在土地管理法制方面不斷探索、改進，并不斷完善，但仍存在諸多弊端甚至成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大障礙，土地利用管理法制表現(xiàn)在土地所有權界定。首先，有關法律規(guī)定農(nóng)村土地的所有權歸集體所有，然而，相關法律法規(guī)都沒有明確的指出“集體”的代表是誰，所有權主體的不明確必然導致土地資產(chǎn)化運作缺乏責任主體，從而禁錮了農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展。其二，土地管理法規(guī)對于土地征收概念模糊，有關規(guī)定指出，國家為了公共利益，可以依法對土地實行征收或征用并依法給予補償，然而，公共利益界定困難的問題導致諸多項目都可借“公共利益”為由頻頻上馬，而真正關乎公共利益的項目卻又乏善可陳；其三，補償標準過低或補償不到位現(xiàn)象廣泛存在，尤其表現(xiàn)在土地征用補償標準制定得太低，從法律角度上根本無法保護農(nóng)民利益，而農(nóng)民也因無法可依而造成其利益難以保障[5]。土地管理法制的缺失并不會直接表現(xiàn)在城鄉(xiāng)土地利用上的不合理，但法律作為社會管理的重要手段，且制定與實施會深刻影響社會發(fā)展進程，因此，土地管理法制的不完善造成土地資源浪費、土地所有者權益受到侵害、土地效用不能最大發(fā)揮，這些問題的存在必定間接影響到城鄉(xiāng)土地良性發(fā)展，進而減緩城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐。

3 改革農(nóng)村土地利用管理制度的主要對策

城鄉(xiāng)發(fā)展失衡是歷史遺留問題，同時也是現(xiàn)今我國社會、經(jīng)濟建設與全面發(fā)展的重大制約，因城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡帶來的問題已日益凸顯。為緩解城鄉(xiāng)發(fā)展困境，加快農(nóng)村發(fā)展，建立合理、有效的土地利用管理制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保障，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須從觀念上突破，從體制上改進現(xiàn)有土地利用管理模式?？傮w來講，建立合理的土地利用管理制度必須從以下方面推進：

3.1 實事求是，因地制宜，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地發(fā)展

編制城鄉(xiāng)各類規(guī)劃，應重點考慮城鄉(xiāng)土地所具有的不同特點，土地規(guī)劃編制與實施應最大化地發(fā)揮城鄉(xiāng)土地功能，做到以實際用地需要為重點，杜絕搞形象工程。針對農(nóng)村土地投資往往存在歷時長，近期收益不明顯等問題，但絕不能以此作為減緩農(nóng)村發(fā)展的理由，應當采取城市用地收入反補農(nóng)業(yè)用地等辦法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，針對城鄉(xiāng)編制相應規(guī)劃，并制定政策措施保證各項用地按規(guī)劃有效實施。

3.2 加快土地利用管理體制改革，加大土地執(zhí)法監(jiān)督力度

針對我國現(xiàn)行土地利用管理體制的弊端，一些學者也提出了不同的管理體制模式。有人建議實行土地管理部門和人民政府雙重領導，也有人提出地方各級土地管理部門應實行行業(yè)垂直領導的管理體制。雙重領導將不可避免地存在沖突，對于政府的土地違法行為也不能有效制約，種種缺陷仍然存在。筆者認為垂直領導的管理體制應是目前行之有效的應對措施，行業(yè)內(nèi)管理者對轄區(qū)土地資源的認識準確，全面，對于城鄉(xiāng)土地的類型、特點、功用有完整的認識和了解，采用垂直領導體制可以最大化地發(fā)揮城鄉(xiāng)不同土地資源的價值，從而滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，這勢必更有利于我國土地資源的合理高效利用。

3.3 改革農(nóng)村的土地所有權制度和改革土地征收征用補償制度

改革農(nóng)村的土地所有權制度，首先要完善農(nóng)村土地集體所有制權限，將價值形態(tài)的土地產(chǎn)權以股份的形式落實給農(nóng)戶，使“集體”有其真正意義上的代表，并從法律上賦予農(nóng)戶物權性質(zhì)的土地承包權，使土地的使用權長期歸屬于承包農(nóng)戶，確保農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法自愿有償轉讓、出租、抵押、入股、繼承土地承包權。第二，健全土地征收征用法律法規(guī)，嚴格區(qū)分公共利益用地和一般經(jīng)營性項目用地。在土地交易過程中，讓農(nóng)民充分發(fā)揮其主體作用，保證農(nóng)民的利益不受侵害。完善補償機制，提高補償標準，豐富征地補償方法，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)安置和基本生活保障制度。農(nóng)民依法擁有一定的土地權利可以極大地調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)土地資源效應，而同時農(nóng)業(yè)補償制度的有效建立也更加有利于公平，這兩方面有助于保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益，縮小城鄉(xiāng)收入差距，保證社會穩(wěn)定，從而有效保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

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[2]張麗艷.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與完善農(nóng)村土地流轉制度的思考[J]．遼寧工程技術大學學報(社會科學版), 2006,8(6):605-607.

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[4]顏華.我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題研究[D]．哈爾濱:東北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院,2005:23-26.

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F407301.2

C

1672-6995(2011)01-0041-03

2010-09-02

陳蓉蓉(1983- )，女，江蘇省鹽城市人，工學碩士，主要從事土地開發(fā)、土地整理、土地復墾、土地規(guī)劃等相關工作。