■ 王 忠/揭 俐

（1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)傳媒學(xué)院，湖北 武漢 430074）

農(nóng)地非農(nóng)化有效實現(xiàn)的法律保障機(jī)制

■ 王 忠1/揭 俐2

（1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)傳媒學(xué)院，湖北 武漢 430074）

農(nóng)地是人類共有的稀缺資源，具有私人物品和公共物品的雙重特性。農(nóng)地非農(nóng)化屬于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問題，由此而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是對農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)實法律關(guān)系的直接反映。農(nóng)地非農(nóng)化的法律關(guān)系可以分為兩類：一類是基于權(quán)利自由交換的民事權(quán)利法律保護(hù)關(guān)系；另一類是基于政府管制的行政權(quán)利法律關(guān)系。我國憲法的立法精神強(qiáng)化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的公有性質(zhì)，農(nóng)地非農(nóng)化的法律關(guān)系反映了執(zhí)政黨和政府公權(quán)的利益需要和目標(biāo)，在實際的農(nóng)地非農(nóng)化過程中，政府采用市場之外的力量來限制、阻礙農(nóng)地自由價格機(jī)制的形成，地方政府成為農(nóng)地非農(nóng)化的唯一需求者和唯一供給者。如何使農(nóng)地非農(nóng)化過程反映市場的價值規(guī)律并有效實現(xiàn)其最優(yōu)法律價值目標(biāo)，是所要研究的重點。

農(nóng)地非農(nóng)化；價值目標(biāo)；法律關(guān)系；產(chǎn)權(quán)契約

在中國，由于憲法規(guī)定農(nóng)地實行集體所有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有公有性質(zhì)，在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中，政府采用來自市場之外的強(qiáng)制力量，通過規(guī)制、立法等手段來阻止農(nóng)地自由交易市場機(jī)制的實現(xiàn)，破壞權(quán)利交換的基礎(chǔ)。同時，由于中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛置、司法救濟(jì)制度的缺失以及政府公權(quán)力的濫用等原因造成了各級地方政府的“土地饑渴”，導(dǎo)致農(nóng)地過度非農(nóng)化和土地違法行為時有發(fā)生，政府干預(yù)農(nóng)地非農(nóng)化市場以保護(hù)耕地的目的沒有實現(xiàn)應(yīng)有的效果。農(nóng)地非農(nóng)化在現(xiàn)代國家不僅是一個事實問題，更是一個法律問題，法律機(jī)制是農(nóng)地非農(nóng)化過程中利益關(guān)系調(diào)整的基本手段，是解決利益矛盾沖突的最終手段。

1 農(nóng)地非農(nóng)化的最優(yōu)法律價值目標(biāo)

一般認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有制形態(tài)可分為三種形態(tài)，第一種是實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的私有制（如法國），第二種是實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的公有制，第三種則是實行私有與公有相結(jié)合的混合所有制形態(tài)。對于實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有制的國家，農(nóng)地非農(nóng)化價值目標(biāo)的主體性應(yīng)反映私有產(chǎn)權(quán)交易的自由、平等、效益等目標(biāo)，重點在于實現(xiàn)農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)性價值；而對于實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公有制的國家（如中國），農(nóng)地非農(nóng)化價值目標(biāo)的主體性則應(yīng)反映公有產(chǎn)權(quán)配置的社會公平、效益、秩序等目標(biāo)，重點在于農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)社會性價值目標(biāo)的實現(xiàn)，同時兼顧農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)性價值和生態(tài)性價值目標(biāo)的實現(xiàn)；對于實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有與公有相結(jié)合的混合所有制國家，農(nóng)地非農(nóng)化的價值目標(biāo)則應(yīng)基于公益性質(zhì)和非公益性質(zhì)區(qū)別反映不同主體的利益需要和目的，世界上大多數(shù)國家實行這種混合所有的農(nóng)地制度，如日本、美國、俄羅斯、荷蘭等。

農(nóng)地非農(nóng)化的過程是國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實施優(yōu)化配置的過程，其配置模式可分為市場化配置模式和非市場化配置模式兩種。前一種配置模式是自由交換思維下的市場配置模式，后一種配置模式則是政府管制思維下的權(quán)力型配置模式，兩者差異的根源在于其反映的法律價值目標(biāo)的不同以及由此而構(gòu)建的具體法律制度的不同。這兩類配置模式所對應(yīng)的法律價值的主體性是不同的，自由交換式的配置模式反映的是市場主體基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的私有屬性，在自由、公平、競爭的秩序中實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)的價值轉(zhuǎn)讓或交換，實現(xiàn)使用權(quán)價值的優(yōu)化配置；后者反映的是國家基于公權(quán)力的需要，采取對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)的方式，運(yùn)用行政行為來實現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)價值的讓渡，公權(quán)力可以基于公共利益的目的而對農(nóng)地非農(nóng)化過程進(jìn)行干預(yù)。

我國農(nóng)地非農(nóng)化采取的是政府管制式的農(nóng)地配置模式，其價值取向反映了我國政府主導(dǎo)型發(fā)展模式所需要的公權(quán)力的利益要求。但是，我國農(nóng)地非農(nóng)化的立法規(guī)范從制度上限制了農(nóng)地非農(nóng)化自由交易市場的形成，它反映的只是維護(hù)執(zhí)政黨或國家公權(quán)力的壟斷性，即實現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政要義和國家行政權(quán)對農(nóng)地資源配置的效率，將農(nóng)地的供求關(guān)系限定在一個非自由市場的供給模式中。在這個模式中，農(nóng)地非農(nóng)化的需求者和供給者都是地方政府（農(nóng)村集體內(nèi)部的農(nóng)地非農(nóng)化除外），地方政府成為土地儲備或土地征收的強(qiáng)勢主體，同時，也是城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級市場高度壟斷的供給主體。我們知道，當(dāng)權(quán)利沒有界定清楚存在公共領(lǐng)域時，人們便會利用自己的優(yōu)勢去追租。所以，在農(nóng)地非農(nóng)化的供給關(guān)系中，地方政府會基于與中央政府形成的代理——委托關(guān)系，施行觸犯道德風(fēng)險來攫取農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公共租金的行為。

2 農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)實法律關(guān)系

從所有權(quán)的法律關(guān)系上來講，農(nóng)地集體所有的土地制度造成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的虛位。因為“集體”的概念是相當(dāng)模糊的，農(nóng)地集體所有的產(chǎn)權(quán)歸屬于“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”三類主體，在其中集體經(jīng)濟(jì)組織大多已經(jīng)不復(fù)存在，村民委員會是一個自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是一級政府機(jī)構(gòu)，所以，農(nóng)地集體所有事實上變相演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府所有。從學(xué)理上來講，這一現(xiàn)象也有著深刻的理論根源。農(nóng)地集體所有的實現(xiàn)主體（集體）與原始主體（國家）之間存在著一種附屬關(guān)系，集體所有是國家公有制的一種實現(xiàn)形式，是國家制造的一種權(quán)利，它既不是純粹的國家所有，也不是集體的公有私權(quán)，缺乏獨立性和完整性，它是國家控制下的集體權(quán)利制度，本質(zhì)上還是屬于國家所有。如此一來，國家土地所有權(quán)就可以很容易侵犯到農(nóng)地集體所有權(quán)，農(nóng)地集體所有權(quán)行使將受到國家土地所有權(quán)的種種限制。

從現(xiàn)實法律關(guān)系的角度來講，由于農(nóng)地是一種不可替代的自然資源，具有生產(chǎn)作物的經(jīng)濟(jì)價值，供給工業(yè)原料的社會價值，保護(hù)環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)價值等，能否保持足夠的農(nóng)地資源，直接關(guān)系到一個國家社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，世界上許多市場經(jīng)濟(jì)國家都采取了對農(nóng)地非農(nóng)化市場的干預(yù)措施，以期實現(xiàn)上述三類農(nóng)地價值的有效實現(xiàn)，如，荷蘭、日本等國實行農(nóng)地私有和國有相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地非農(nóng)化的實現(xiàn)模式是以市場自由交易為主，政府征購為輔的農(nóng)地非農(nóng)化模式，其法律關(guān)系是基于權(quán)利自由交換的民事權(quán)利法律保護(hù)關(guān)系。中國，與一般市場經(jīng)濟(jì)國家不同，農(nóng)地非農(nóng)化實行政府權(quán)力直接介入的模式，以基于公共利益為依據(jù)，將性質(zhì)上屬于集體所有的農(nóng)地通過行政強(qiáng)制征收的方式收歸國有，然后通過行政劃撥與市場招、拍、掛或者協(xié)議出讓相結(jié)合的方式讓給用地方，農(nóng)地權(quán)利的自由交換機(jī)制在很大程度上遭到政府權(quán)力的限制和破壞，其形成的法律關(guān)系則是基于政府管制的行政權(quán)利法律關(guān)系。

我國農(nóng)地非農(nóng)化事實上的行政權(quán)利法律關(guān)系屬性反映的是對執(zhí)政黨執(zhí)政要義與公權(quán)力資源配置效率的一種體現(xiàn)。但隨著市場程度的不斷完善，公權(quán)力理應(yīng)逐步退出對市場的干預(yù)，而維護(hù)市場機(jī)制的自由和高效。我們知道，囿于對農(nóng)地所有制主體地位認(rèn)識的不足和公權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)煨?，公?quán)力對市場機(jī)制的替代欲退還進(jìn)，進(jìn)而又阻礙了自由市場的形成，從而形成農(nóng)地保護(hù)的產(chǎn)權(quán)悖論，再加上中國立法、行政、司法統(tǒng)屬于廣泛的政府范疇，從而使得無法從政治制度內(nèi)部形成抑制公權(quán)力追逐農(nóng)地非農(nóng)化利益增值的動能，司法救濟(jì)制度和權(quán)力制約機(jī)制的缺失，最終導(dǎo)致了我國農(nóng)地非農(nóng)化的價值目標(biāo)只能將地方政府變成為追求農(nóng)地價值增值的經(jīng)濟(jì)人，從而造成政府管制的悖論：即，在農(nóng)地公有制度基礎(chǔ)上，如果沒有農(nóng)地非農(nóng)化的政府管制，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)將得不到有效的讓渡和保護(hù)；而有了政府管制，政府公權(quán)力又可能會損害農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的利益方，使農(nóng)戶成為公權(quán)力侵害的對象。

3 農(nóng)地非農(nóng)化的產(chǎn)權(quán)契約保護(hù)機(jī)制

從理論上講，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有私權(quán)和公權(quán)的雙重屬性，農(nóng)地非農(nóng)化問題的本質(zhì)是一個屬于產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問題，有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)可以形成不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，帶來經(jīng)濟(jì)績效的改進(jìn)。農(nóng)地資源是人類共有的稀缺資源，除了具有基本的生產(chǎn)功能外，還具有明顯的社會效益和生態(tài)效益。生產(chǎn)性功能反映的是農(nóng)地作為生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)過程之后，將產(chǎn)出一定數(shù)量的、具有經(jīng)濟(jì)價值的農(nóng)作物產(chǎn)品，因而，農(nóng)地便具有了生產(chǎn)私人物品的屬性，屬于私人物品。相反，對于農(nóng)地的社會性功能和生態(tài)性功能而言，由于這些價值是被置于公共領(lǐng)域之中的，市場機(jī)制無法自由實現(xiàn)農(nóng)戶對農(nóng)地保護(hù)進(jìn)行投資而獲取的經(jīng)濟(jì)性價值，這一權(quán)利具有公共物品的屬性，屬于準(zhǔn)公共物品。所以，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有私人物品和準(zhǔn)公共物品的雙重屬性，農(nóng)地非農(nóng)化的過程就是將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所具有的經(jīng)濟(jì)性價值、社會性價值和生態(tài)性價值進(jìn)行轉(zhuǎn)移的權(quán)利再配置過程。

在中國，農(nóng)地非農(nóng)化以行政性調(diào)整為主，由此而形成的管制式產(chǎn)權(quán)安排其實就是一種不完整的產(chǎn)權(quán)契約。在這個契約中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被分解為農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地占有權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)幾個部分，使用權(quán)可以從所有權(quán)中剝離出去。在我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中，所有權(quán)為國家所有，國家出于組織億萬分散農(nóng)戶進(jìn)行有序生產(chǎn)的考慮，制造出了農(nóng)地集體所有的形式，將所有權(quán)有條件地賦予給了農(nóng)村集體所有，但前提要件是農(nóng)村集體需要完成國家下達(dá)的糧食生產(chǎn)任務(wù)。對于農(nóng)地使用權(quán)而言，國家將使用權(quán)從所有權(quán)中剝離出來，賦予農(nóng)戶，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的契約形式，來激發(fā)農(nóng)戶創(chuàng)造和積累財富的動力，農(nóng)戶在保證契約履行的前提下，可以獲得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的30年期限或70年期限的使用權(quán)。

農(nóng)地非農(nóng)化的契約保護(hù)是私法保護(hù)與公法保護(hù)的結(jié)合，重點應(yīng)突出私法的保護(hù)作用。我們知道，產(chǎn)權(quán)主體的明確可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的競爭，以實現(xiàn)稀缺資源配置的經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)權(quán)的任何缺失與弱化，都可能直接或間接地使價格信號失真或不存在，市場機(jī)制失去優(yōu)化配置的作用，民事權(quán)利法律關(guān)系的調(diào)節(jié)作用也就不復(fù)存在。所以，對于我國歷史上實行的沒有可分割、可轉(zhuǎn)讓的社會主義公有式產(chǎn)權(quán)制度，實質(zhì)上是一種公權(quán)對私權(quán)的替代而形成的管制式行政權(quán)利法律關(guān)系，是一種對社會經(jīng)濟(jì)效率的破壞。依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的觀點，每一份產(chǎn)權(quán)契約都可以以具體、精確化的方式實現(xiàn)農(nóng)地配置的經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)社會福利的帕累托改進(jìn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的契約保護(hù)應(yīng)實現(xiàn)私法主導(dǎo)下公私法相結(jié)合的保護(hù)機(jī)制。

4 農(nóng)地非農(nóng)化價值實現(xiàn)的有效路徑

農(nóng)地非農(nóng)化的應(yīng)然價值目標(biāo)應(yīng)該是努力實現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化社會公共利益的最大化，同時兼顧農(nóng)地私有權(quán)利交易的自由、公平和效率。根據(jù)這一最優(yōu)法律價值目標(biāo)，農(nóng)地非農(nóng)化價值實現(xiàn)的路徑則依賴于以下兩條，一是運(yùn)用自由市場的價格機(jī)制，自發(fā)地對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)業(yè)利用和建設(shè)利用兩種用途之間進(jìn)行配置，形成高效有序的農(nóng)地非農(nóng)化自由交易市場；二是運(yùn)用國家權(quán)力的規(guī)制機(jī)制，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的外部效應(yīng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)公共租金的消散，形成有限理性的農(nóng)地非農(nóng)化政府干預(yù)機(jī)制。由此可見，農(nóng)地非農(nóng)化有效實現(xiàn)的關(guān)鍵在于清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)，并將農(nóng)地非農(nóng)化的最優(yōu)法律價值目標(biāo)建構(gòu)在相應(yīng)的法權(quán)基礎(chǔ)之上，形成充分有效的產(chǎn)權(quán)契約保護(hù)機(jī)制。依據(jù)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)，我們可以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為公法產(chǎn)權(quán)與私法產(chǎn)權(quán)兩類。公法產(chǎn)權(quán)是指國家或社會所享有的，表現(xiàn)在農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)公益、環(huán)境公益以及社會公益三個方面的權(quán)利，其產(chǎn)權(quán)的保護(hù)受到國家公法的調(diào)節(jié)。而私法產(chǎn)權(quán)則是指農(nóng)戶個人所享有的，表現(xiàn)在農(nóng)地所賦予給農(nóng)戶的包括生存利益和財產(chǎn)利益在內(nèi)的兩個方面的權(quán)利，這兩方面產(chǎn)權(quán)的保護(hù)則受到國家私法的調(diào)節(jié)。

實質(zhì)上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu)與契約保護(hù)機(jī)制之間還存在著一種天然的共生關(guān)系：當(dāng)農(nóng)戶覺得國家契約保護(hù)機(jī)制對農(nóng)地法權(quán)結(jié)構(gòu)的配置明確，并且有完善的司法救濟(jì)機(jī)制幫助農(nóng)戶用以抵抗國家公權(quán)力對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中具有私權(quán)屬性權(quán)利的干預(yù)或任意剝奪時，農(nóng)戶便會有更強(qiáng)的激勵去對農(nóng)地進(jìn)行投資，使其保存和增強(qiáng)農(nóng)地的長期投資回報率，而市場的價格機(jī)制又會對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的任何變更實施價格保護(hù)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置的穩(wěn)定性，從而反映出契約保護(hù)與法權(quán)穩(wěn)固性之間的共生關(guān)系。這種共生關(guān)系也為我們闡釋了農(nóng)地法權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)契約保護(hù)機(jī)制在創(chuàng)造農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效率過程中所體現(xiàn)出的共生效應(yīng)。

在確知契約保護(hù)機(jī)制與農(nóng)地法權(quán)之間的關(guān)系之后，就需要采用哪種價值實現(xiàn)的路徑。從理論上講，實現(xiàn)市場價格機(jī)制、行政規(guī)制機(jī)制與司法救濟(jì)機(jī)制的有機(jī)耦合而成的“三位一體”的混合機(jī)制，有助于實現(xiàn)這一目標(biāo)。但如何“耦合”，則需要視具體的法權(quán)結(jié)構(gòu)而定。在非公益性農(nóng)地非農(nóng)化中，私法產(chǎn)權(quán)的契約應(yīng)得到農(nóng)地非農(nóng)化私法調(diào)節(jié)機(jī)制的保護(hù)，讓市場價格機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，通過行政規(guī)制機(jī)制對其市場失靈現(xiàn)象加以糾正，并通過司法救濟(jì)機(jī)制對行政規(guī)制失靈現(xiàn)象加以規(guī)范。在公益性農(nóng)地非農(nóng)化中，公法產(chǎn)權(quán)的契約應(yīng)得到農(nóng)地非農(nóng)化公法調(diào)節(jié)機(jī)制的保護(hù)，讓行政規(guī)制機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)性作用，并通過市場機(jī)制、司法救濟(jì)機(jī)制對規(guī)制失靈現(xiàn)象加以矯正，以確認(rèn)公益性農(nóng)地非農(nóng)化的行政規(guī)制是基于公共目的，而沒有實現(xiàn)地方政府的部門收益。

現(xiàn)實中，我國農(nóng)地非農(nóng)化的過程呈現(xiàn)出行政規(guī)制居壟斷地位、市場調(diào)節(jié)和司法救濟(jì)相對缺失的特征。我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定國家可以基于公共利益需要的目的對農(nóng)地實施征收。但由于這個公共利益指代不明，在實際的操作過程中公共利益的概念常常被各級地方政府泛化，將征地的范圍從公共利益需要擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地范圍。市場價格機(jī)制無法真正反映農(nóng)地非農(nóng)化所應(yīng)給付的征地補(bǔ)償費用，而行政規(guī)制機(jī)制又成為了地方政府尋求農(nóng)地非農(nóng)化公共租金的推手，從而形成“規(guī)制失靈”與“市場缺失”的困境之中。其矯正的路徑則在于通過農(nóng)地非農(nóng)化的司法救濟(jì)機(jī)制對行政規(guī)制的利益受損方進(jìn)行保護(hù)，對違法行政行為進(jìn)行糾正，并通過政府公權(quán)力在農(nóng)地非農(nóng)化過程中增設(shè)土地增值稅、土地交易稅等市場價格機(jī)制，對涉及低價征地、高價讓地的違法農(nóng)地非農(nóng)化行為予以矯正。

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F301.11

A

1672-6995(2011)06-0033-04

2011-02-18

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）國土資源法律評價工程實驗室開放基金資助項目（571228）

王 忠（1979-），男，湖北省武漢市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）政法學(xué)院講師，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事政府管制問題研究。