■ 秦 靜

（ 中國國土資源經(jīng)濟研究院， 北京 101149）

土地集約利用差別化管理對策研究
——以青海省柴達木地區(qū)為例

■ 秦 靜

（ 中國國土資源經(jīng)濟研究院， 北京 101149）

與東部地區(qū)土地利用特點不同，柴達木地區(qū)土地利用總面積大、耕地少、建設(shè)用地少、未利用地多，在土地集約利用方面應(yīng)該采取與中東部地區(qū)不一樣的管理方式。一是建立科學的考核指標體系，進行“節(jié)約集約用地”內(nèi)涵界定。二是制定特殊政策，引導荒草地、鹽堿地、沙地、裸巖石地等未利用地的高效利用；三是差別化確定地價，提高土地集約利用積極性。

土地集約利用；差別化；土地管理

0 引言

加強土地的節(jié)約集約利用，是建設(shè)節(jié)約型社會的重要體現(xiàn)，是“保增長、保紅線”的根本舉措，是基于人多地少這一基本國情下緩解人地矛盾的最根本的對策。為全面推動節(jié)約集約用地工作，近年來國家相繼制定了一系列相關(guān)政策，促進了節(jié)約集約利用土地制度的逐步建立和完善，如《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《國土資源部關(guān)于貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知>的通知》（國土資發(fā)〔2008〕16號）、《國土資源部關(guān)于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》（國土資發(fā)[2008]145號）等，建立了工業(yè)用地出讓最低價統(tǒng)一標準，統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標準，頒布了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程，對土地集約利用的評價與管理工作逐步走向量化管理。但是我國幅員遼闊，地區(qū)間土地資源稟賦迥異，決定了不同地區(qū)發(fā)展存在“先天性”差異，如何在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上體現(xiàn)地區(qū)差異性，尤其是自然、社會、經(jīng)濟特點與東部和中部地區(qū)完全不同的西部地區(qū)，使土地利用管理工作更適合不同地區(qū)自然、社會、經(jīng)濟發(fā)展特點，充分發(fā)揮不同地區(qū)土地集約利用的積極性，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展越來越具有現(xiàn)實意義。

青海省柴達木地區(qū)礦產(chǎn)資源十分豐富，是一個典型的資源型地區(qū)，是國家西部大開發(fā)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)環(huán)境的敏感性和不穩(wěn)定性突出。柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)是2005年國家發(fā)展改革委、原國家環(huán)?？偩值攘课鷾实膰沂着?3個循環(huán)經(jīng)濟試點園區(qū)之一，也是目前國內(nèi)面積最大的區(qū)域性循環(huán)經(jīng)濟試點產(chǎn)業(yè)園區(qū)、國家唯一布局在青藏高原少數(shù)民族地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟試點園區(qū)。如何將經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、土地集約利用結(jié)合起來，對于探索資源型、生態(tài)脆弱型地區(qū)實現(xiàn)科學發(fā)展具有重要意義。

1 土地集約利用內(nèi)涵

土地集約利用的概念起源于李嘉圖（David Ricardo）等古典政治經(jīng)濟學家在地租理論中對農(nóng)業(yè)土地集約經(jīng)營的闡述。所謂土地集約利用，指的是在一定面積土地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動，使用先進的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。

畢寶德認為，“所謂集約度，就是指單位土地面積上所投資本和勞動的數(shù)量。所投入資本和勞動越多，則集約度越高；反之，則越低，……人們在談到土地集約利用時，往往是指耕地，言及非農(nóng)用地的很少。非農(nóng)用地的效益可分為兩類：用于住宅建設(shè)的是所建房屋的面積；用于工業(yè)、商業(yè)和交通運輸?shù)脑谟谒@經(jīng)營利潤。前一類是實物性的，后一類是價值性的。但兩者集約利用（經(jīng)營）的共同點是力爭獲得單位土地面積上的最大收益。”

土地集約利用起源于經(jīng)濟問題，但是隨著單純追求經(jīng)濟利益的土地不合理利用造成的外部性以及各種城市問題的凸顯，人們開始認識到在追求土地利用方式的適宜性和最大限度地挖掘土地生產(chǎn)潛力，從而獲得土地利用經(jīng)濟效果最佳的同時，必須遵循一個更為重要的行為準則：土地利用必須是可持續(xù)的，即達到區(qū)域土地供求的持續(xù)平衡，保持長期發(fā)展的能力[1]，[2]。

對于土地集約利用的內(nèi)涵還應(yīng)該注意以下幾方面：

(1)土地集約利用是一個動態(tài)的過程，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)水平的不斷提高，導致土地集約利用在不同發(fā)展階段有著不同的表現(xiàn)。

(2)土地集約利用不能理解為土地投入高，集約程度就高，也不能理解為土地產(chǎn)出高，集約程度就高，應(yīng)該關(guān)注的是土地投入產(chǎn)出最佳配比問題。

(3)對城市存量土地的集約利用，不能片面地理解為“見縫插針”，或消滅空地。從滿足城市居民各方面的需要來看，在城市中保存一定的開敞空間，增加綠地面積，對改善城市的生態(tài)環(huán)境，營造“以人為本”的居住環(huán)境是十分必要的。

(4)土地集約利用追求“社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益”的統(tǒng)一。城市具有多種社會、經(jīng)濟功能，土地集約利用不能簡單地局限于經(jīng)濟投入和產(chǎn)出效益的提高，還應(yīng)綜合體現(xiàn)社會效益和環(huán)境效益，在追求經(jīng)濟效益的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一[3]。

2 發(fā)達地區(qū)土地集約利用主要做法

2.1 采取多種措施，挖掘存量土地潛力

為加強土地管理，集約利用土地，杭州市委、市政府采取了“一調(diào)兩寬兩嚴”辦法，眼睛向內(nèi)，盤活存量，切實做到“有地優(yōu)用”，實現(xiàn)節(jié)約用地、集約用地，確保重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、社會公益事業(yè)、重大技改項目和住宅建設(shè)用地?！耙徽{(diào)”，就是在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的前提下，合理調(diào)整“已批未供”、“已供未用”存量土地和非農(nóng)轉(zhuǎn)用土地的規(guī)劃功能和指標；“兩寬”，就是放寬容積率、放寬建筑高度；“兩嚴”，就是嚴格控制建筑密度，嚴格保證綠化率。

2.2 制訂土地利用投資強度指標和企業(yè)進入、退出政策

蘇州市在全國率先提出了“單位面積土地利用投資強度”這項控制指標，要求省級以上開發(fā)區(qū)一般每平方公里實際投入不低于5億美元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)一般每平方公里實際投入不低于3億美元。與此同時，各開發(fā)區(qū)大力推行建設(shè)多層標準廠房，凡能使用標準廠房的，決不單獨供地。

2.3 長三角引資新模式——“無地招商”

長三角土地資源日益緊張，原來那種簡單地以土地、政策優(yōu)惠吸引外資的做法，以投資拉動為主動力的粗放型經(jīng)濟增長方式已難以為繼。2004年以來，長三角地區(qū)紛紛改變“招商引資，土地先行”的傳統(tǒng)辦法，通過對現(xiàn)有企業(yè)增資擴股的方式，用盡量少甚至不占有土地的方式來吸引外資，拓展出一條內(nèi)涵式增長之路。[4]

3 土地集約利用的地區(qū)差異性

3.1 案例地區(qū)

本研究分別選取青海省格爾木市和河北省三河市作為柴達木地區(qū)和東部較發(fā)達地區(qū)的典型地區(qū)，從兩個城市的土地利用現(xiàn)狀及自然社會經(jīng)濟特點來分析不同地區(qū)間土地集約利用的差異性。

格爾木市位于柴達木盆地西南邊緣，系青海省第二大城市，屬典型的荒漠大陸性氣候，干旱少雨，多風，光照充足。2005年末格爾木全社會總戶籍人口11.43萬人，城市人口9.18萬人，占總?cè)丝诘?0.31%，農(nóng)村人口2.25萬人，占總?cè)丝诘?9.69%。2005年末，地區(qū)生產(chǎn)總值達到56.73億元。

三河市隸屬河北省廊坊市，位于燕山腳下，屬典型暖溫帶大陸性氣候，經(jīng)濟地理位置獨特，地處京、津、唐“金三角”經(jīng)濟區(qū)域之腹地。2009年底，三河市戶籍人口52.03萬人，全市人口密度為809人/平方公里。其中農(nóng)業(yè)人口340806人，非農(nóng)業(yè)人口179522人，以此口徑統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化水平為34.5%。2009年度，三河市地區(qū)生產(chǎn)總值完成268億元。

3.2 不同地區(qū)土地利用現(xiàn)狀差異

表1是2009年格爾木市與三河市土地利用現(xiàn)狀，與東部發(fā)達地區(qū)相比，格爾木市土地利用現(xiàn)狀特點表現(xiàn)為：(1)總面積大。格爾木市域面積為11917350公頃，是三河市的188倍之多。(2)耕地少，草地多。格爾木市農(nóng)用地面積雖遠大于三河市農(nóng)用地面積，但農(nóng)用地占總面積比例小于后者，而且農(nóng)用地中絕大部分為草地，耕地占農(nóng)用地面積比例僅為0.15%。(3)建設(shè)用地少。與三河市建設(shè)用地占總面積比例的29.80%相比，格爾木市僅為0.35%，說明后者開發(fā)程度較低。(4)未利用地多。格爾木市其他土地面積為7975036公頃，占總面積的2/3多，是三河市總面積的100多倍。

表1 格爾木市與三河市土地利用現(xiàn)狀對比單位：公頃；%

其他土地包括：水域和自然保留地（鹽堿地、沙地、裸地等）

3.3 柴達木地區(qū)土地集約利用特點

通過對格爾木市和三河市兩個地區(qū)土地利用現(xiàn)狀的分析，可以看出，如果在格爾木使用中部和東部較發(fā)達且土地資源緊缺地區(qū)的土地集約利用管理標準，肯定是不合理的，不符合科學發(fā)展觀。具體來講，格爾木市所在的柴達木地區(qū)土地集約利用主要有以下幾方面重點和難點：

3.3.1 以生態(tài)優(yōu)先為前提

柴達木地區(qū)具有典型高寒大陸性荒漠氣候特征，寒冷，干燥，日照時間長，太陽輻射強，多風，降水稀少，生態(tài)環(huán)境承載力不高[5]，與其他地區(qū)相比，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，任何土地利用開發(fā)都要建立在不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，以生態(tài)優(yōu)先為前提實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化。

3.3.2 未利用地土地集約利用內(nèi)涵界定

柴達木地區(qū)分布有大面積的未利用地，如何實現(xiàn)未利用地的集約利用是該地區(qū)需要解決的特殊問題。美國著名的土地經(jīng)濟學家伊利在其所著的《土地經(jīng)濟學原理》中指出：“對現(xiàn)在已利用的土地增加勞力和資本，這個方法叫做土地利用的集約”。與農(nóng)用地和建設(shè)用地不同，未利用地受人為影響較小，呈天然粗放狀態(tài)。集約是相對粗放而言，從這種意義上來講，只要對未利用地進行開發(fā)，無論是開發(fā)成耕地還是建設(shè)用地，都是由粗放利用到集約利用的第一步。其次，對未利用地的開發(fā)布局與結(jié)構(gòu)也是其集約利用內(nèi)涵的一方面。如果沒有計劃、盲目地對未利用地進行開發(fā)，雖然短期內(nèi)可以實現(xiàn)一定的經(jīng)濟效益，體現(xiàn)了“集約”性，但長期來看，仍然是不集約的。由于東部地區(qū)土地開發(fā)利用的強度已經(jīng)很高，是不需要面對這樣的問題。

3.3.3 建設(shè)用地集約利用的特殊性

東部地區(qū)，如三河市土地已得到充分開發(fā)，后備資源較少，建設(shè)用地的集約利用只能靠提高容積率等內(nèi)涵挖潛方式向空中和地下要地，而柴達木部分地區(qū)處于地震多發(fā)帶，建筑高度有限制。另一方面，高層建筑的投資較大，對于講究效益的企業(yè)，在效益不提高的情況下一味地讓其增加投入恐怕缺乏必要的積極性。

3.3.4 光伏產(chǎn)業(yè)等占地較大產(chǎn)業(yè)的集約利用標準

柴達木地區(qū)光熱條件好，適宜發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，但是光伏產(chǎn)業(yè)占地面積較大，不能和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣用土地投入產(chǎn)出來衡量集約利用效果，如何針對這一產(chǎn)業(yè)制定相關(guān)的集約利用標準還有待研究。

3.3.5 如何平衡與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾

由于多種原因，我國東西部經(jīng)濟發(fā)展差異較大，西部地區(qū)吸引力較差，發(fā)達地區(qū)常用的“單位面積土地利用投資強度”這項控制指標顯然是不適用的。一方面，發(fā)展地方經(jīng)濟任重道遠，要千方百計吸引投資，同時，又面臨土地集約利用的制度約束，如何平衡兩者之間的關(guān)系在柴達木地區(qū)顯得尤為重要。

4 土地集約利用差別化管理的對策建議

4.1 建立科學的考核指標體系

與東部地區(qū)不同，當前大多數(shù)企業(yè)都為用地大戶，如何根據(jù)柴達木地區(qū)實際，對“節(jié)約集約用地”進行界定是非常必要的。首先，柴達木地區(qū)多為初級加工企業(yè)，土地利用特點就是占地多、效益低，不能實行與東部地區(qū)一樣的效益指標考核；其次，為了加強生態(tài)保護，應(yīng)該將園區(qū)、企業(yè)綠化面積作為考核指標之一；第三，將企業(yè)進行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如公共道路的投資作為考核指標之一。

4.2 特殊政策引導未利用地利用

針對西部，尤其是柴達木地區(qū)未利用地較多的實際，出臺特殊政策，引導循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)高效利用荒草地、鹽堿地、沙地、裸巖石地等未利用地。

針對現(xiàn)行土地分類，當前將草地分為天然草地與人工草地，沒有對天然草地進一步細分，嚴重影響柴達木地區(qū)土地利用與管理。根據(jù)柴達木地區(qū)實際，與生態(tài)條件較好地區(qū)不同，很多天然草地其實屬于半荒漠用地。針對這部分半荒漠的天然草地，應(yīng)該參照未利用地進行開發(fā)利用，從而實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的最大化。

4.3 差別化確定地價，提高土地集約利用積極性

當前土地利用多為未利用荒地的開發(fā)利用，在開發(fā)利用過程中實際更好地保護了生態(tài)環(huán)境，有必要有區(qū)別地降低地價，激發(fā)企業(yè)和個人的積極性：第一，雖然根據(jù)相關(guān)政策，當前土地出讓金是84元/平方米的30%為25.2元/平方米，但當前多為初級加工企業(yè)，占地較大，對于企業(yè)仍然是筆不小的支出。土地出讓價格應(yīng)該適當降低以鼓勵形成產(chǎn)業(yè)集群；第二，由于缺乏資金，土地在出讓時往往最多實現(xiàn)“三通”，為了能正常利用，多數(shù)受讓企業(yè)需要進行二次投入，而企業(yè)投入本身往往已高于地價本身；第三，環(huán)保企業(yè)土地使用稅較高。以德令哈市金峰實業(yè)為例，該企業(yè)主要是利用生產(chǎn)堿的廢水提取CaCl2，晾曬廢水需要大量用地，廠房與晾曬廠占地面積比為1∶20，目前占地100萬平方米。當前國家規(guī)定土地使用稅為1級地6元/平方米，2級地4元/平方米，工業(yè)園區(qū)內(nèi)為1元/平方米，雖然執(zhí)行的是最低標準，但對于類似企業(yè)，每年仍需繳納100萬元的土地使用稅費。一方面，該企業(yè)是解決污染的企業(yè)，生態(tài)環(huán)境治理保護功能強；另一方面，晾曬池可以通過復墾恢復原貌。發(fā)改部門計劃近期新增10萬噸CaCl2項目（占地1500畝）放在工業(yè)園區(qū)外的荒地上，希望可以按劃撥方式供地；第四，荒灘開發(fā)確權(quán)費較高。以香日德鎮(zhèn)為例，新天地合作社對1300畝的荒灘進行開發(fā)，確權(quán)費為5萬，再加上人工和其他投入成本，僅荒灘開發(fā)這一項的成本就很高，不利于土地大規(guī)模開發(fā)經(jīng)營。

[1]張光宇,劉永清.土地資源合理利用的生態(tài)經(jīng)濟學思考[J].大自然探索,1998(2):94-97.

[2]李翅,呂斌.城市土地集約利用的影響因素及用地模式探討[J].中國國土資源經(jīng)濟,2007(8):7-9.

[3]于春艷.淺談城市土地集約利用[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2005(7):42-45.

[4]魏月.我國部分省市加強土地管理集約利用土地的做法[J].河南國土資源,2005(6):40-41.

[5]杜新波,秦靜.基于生態(tài)足跡的區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力評價——以青海省海西州為例[J].資源與產(chǎn)業(yè),2010,12(5):56-60.

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2011-06-10

秦靜（1981—），女，陜西省渭南市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院助理研究員，管理學博士，主要從事國土資源經(jīng)濟、土地評價、土地規(guī)劃等研究。