吳輝

(中共中央黨校 黨建教研部，北京 海淀 100091)

關于干部制度改革的幾個重要問題

吳輝

(中共中央黨校 黨建教研部，北京 海淀 100091)

我國的干部制度改革已進入攻堅階段。深化干部制度改革，需要根據干部的特點，將黨政干部區(qū)分為政務類干部和事務類干部兩類。在此基礎上，需要積極推進政務類干部的選舉，改革創(chuàng)新對事務類干部的選拔。

干部制度改革;政務類干部;事務類干部;選舉;選拔

干部制度改革是黨的建設的重要內容，也是政治體制改革的重要方面。黨的十七大以來，黨中央對干部制度改革高度重視。當前，這一工作已取得顯著進展，但也還存在一些深層次問題。事實表明，我國的干部制度改革已進入攻堅克難的關鍵階段。下一步，深化干部制度改革，應當根據干部的特點，對干部進行科學分類。在此基礎上，要積極推進政務類干部的選舉，改革創(chuàng)新對事務類干部的選拔。

一、關于干部的科學分類

對干部進行科學分類，是干部制度改革的重要方面，也是黨管干部科學化的基礎和前提。只有干部分類科學、準確，干部的選拔、任用、考核、評價等才會有據可依。反之，如果對干部的分類出現(xiàn)問題，就容易造成干部管理制度的紊亂，進而影響干部工作的成效。當前，進一步深化干部制度改革，迫切需要在健全干部分類制度上取得新進展。

(一)我國干部分類的基本情況

長期以來，我國一直實行將黨政機關、事業(yè)單位中除工勤人員以外的大部分人員，包括企業(yè)經營管理人員和專業(yè)技術人員，納入干部隊伍進行統(tǒng)一管理的辦法。這種管理辦法，導致了“干部”定義上的模糊，使其外延無限擴大，給高效和有效的管理帶來許多問題。

在黨的歷史上，首次鄭重提出干部科學分類問題的，是黨的十三大。十三大報告指出:現(xiàn)行干部人事制度的重大缺陷，主要是“‘國家干部’這個概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學分類”，“進行干部人事制度的改革，就是要對‘國家干部’進行合理分解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學的分類管理體制”。［1］按照這一判斷，并且基于黨政分開的原則，十三大報告提出:要建立國家公務員制度，將國家公務員分為政務和業(yè)務兩類;黨組織的領導人員和機關工作人員，由各級黨委管理;國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，建立類似國家公務員的制度進行管理;群眾團體的領導人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進行管理。

按照十三大報告的要求，1993年頒布的《國家公務員暫行條例》和2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》，在干部的分類管理上邁出了重要步驟:將企業(yè)和事業(yè)單位原來稱為“干部”的一部分人員，從過去的干部序列中分離出來，從而初步形成了黨政機關、企業(yè)、事業(yè)單位干部分類管理的格局。

目前，我國企事業(yè)單位人事管理制度改革的方向已經明確，干部分類制度改革的重點是如何對黨政干部進行科學分類。不嚴格地來說，我國現(xiàn)階段對黨政干部的分類，大體上是以干部是否擔任領導職務為依據，將干部區(qū)分為領導干部和非領導干部兩大類。例如《國家公務員暫行條例》和《中華人民共和國公務員法》，都將公務員職務分為領導職務和非領導職務。1995年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》和2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，都按照管理權限的不同，對“黨政領導干部”作了分類，但這些分類都不包括“非領導干部”，而且條例中對領導干部的分類也并不徹底，如它們都不包括中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會、最高人民法院和最高人民檢察院等七類中央一級領導機關的“領導干部”或領導成員，而只是包括了它們的“工作部門的領導成員”。

(二)西方國家的官員分類

在西方國家，政府官員一般分為政務官和事務官兩類。

政務官是執(zhí)政黨利益和目標的直接而具體的代表者，擔負著政治方向、政治原則的領導責任和重大問題的決策權，其職責主要是決定國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標和規(guī)劃，制定國家和地區(qū)對內對外大政方針和政策。政務官的行為關系到全民的利益，因而他們的任職條件、產生方式、管理辦法、評價依據等均側重于民主化。政務官不僅要具備良好的政治素質、領導能力，還需具有廣泛的民意基礎和較高的公信力。這類官員一般由選舉或政治任命產生，受到社會公開監(jiān)督，實行任期制。政務官一般不以官員為終生職業(yè)。對他們的管理不適用于公務員法。

事務官的職責是專門從事國家公共事務的管理，執(zhí)行政務官的決策，擔負具體的行政工作。事務官不具有黨派傾向，須保持政治中立。對他們的管理，側重于專業(yè)化。要求他們具有合理的知識結構、行政能力和管理技能，所以他們的產生，一般是通過考試擇優(yōu)錄用，按功績晉升。其管理監(jiān)督，主要是接受行政首長的領導和監(jiān)督，以完成本職位的工作實績，并以上級和社會的評價為依據，實行常任制。對他們按公務員法進行管理。事務官和政務官之間限制交替任職，因而稱為“兩官分途”。

“政事分類、兩官分途”的制度安排，既適應了西方國家多黨競爭輪流執(zhí)政的需要，又保證了國家和社會事務管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

(三)關于改革干部分類制度的設想

我國現(xiàn)行干部分類制度，以干部是否擔任領導職務為依據，將干部區(qū)分為領導干部和非領導干部，在實踐中帶來了一些消極后果:一是強化了部分黨員干部的“官本位”思想。在存在領導干部和非領導干部區(qū)別的情況下，一些干部把心思和精力主要放在謀求個人升遷上，而不是用在為黨和人民做事情上。有的干部甚至為了謀求個人升遷而不擇手段。二是固化了干部終身制。在西方國家，由選舉產生的政務官在任期結束后的去留問題是清楚的。而在中國，干部只要不到退休年齡，就得不斷晉升或保留原級別，即便任期屆滿也得換一個其他同級別職務，從而造成了事實上的干部終身制。三是造成管理上的混亂。在現(xiàn)實中，一些地方為了顯示干部任用中的民主，對一些不需選舉產生的干部采用了選舉方式，而對那些本應選舉產生的干部卻實行任命。其造成的后果，即人們通常所說的，“該民主的不民主，不該民主的濫用民主”。四是導致干部專業(yè)精神不足。在領導干部和非領導干部可以相互轉任的情況下，我國培養(yǎng)了眾多“萬金油”式的干部。這類干部的優(yōu)點可能是見多識廣，但缺點是很難精于業(yè)務，專業(yè)精神明顯不足。五是造成干部晉升的“天花板”現(xiàn)象。我們把所有的干部置于同一條“通道”內，使干部晉升起來既擁擠，又有無限遐想的空間，客觀上促成了干部晉升的“天花板”困境。

習近平在總結我國歷史上選人用人經驗的基礎上，指出:“人才的培養(yǎng)任用應該分為政務、事務兩大類，并且應有不同的標準、要求和職責，培養(yǎng)、選拔的途徑和任用、考核的辦法也應不同”［2］?；谶@一判斷，筆者認為，我們可以考慮借鑒我國古代選人用人的經驗，并吸收西方國家官員分類的長處，將我國黨政干部區(qū)分為政務類干部和事務類干部兩類。

具體來說，政務類干部主要包括三類人員，即黨委組成人員、政府組成人員、特別職務人員(如各級人大常委會組成人員、各級檢察院的檢察長、各級法院的法官等)。政務類干部，與西方國家的政務官相近，主要承擔政治方向、政治原則的領導責任和重大決策的任務，負責貫徹執(zhí)行黨的方針政策，需具備良好的政治素質、領導才能、廣泛的民意基礎和較高的公信力。由黨的中央和地方各級黨委提名，通過民主選舉或政治任命產生，實行任期制;接受黨內和社會的監(jiān)督;要講求政治道德，以執(zhí)政黨的理想為自己的價值目標。

事務類干部大致包括四類，即行政管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類和后勤保障類。事務類干部相當于西方國家的事務官，專司黨和政府的日常管理事務，其工作屬于技術性、程序性的具體事務。事務類干部需要有較合理的知識結構、較高的行政能力和管理技能;多數(shù)通過考試錄用，實行常任制;在工作中強調服從法律和上級的指揮，不直接對民意負責，主要受上級監(jiān)督;講求職業(yè)道德，保證政策的高效執(zhí)行到位。

應當說明的是，“政事分類”只是一項管理體制的技術因素，而不具有制度本質的意義。我們區(qū)分政務類干部和事務類干部時，應使其適應于中國的具體國情。如“政事分類”要服從于黨管干部的原則;無論是政務類干部還是事務類干部，都不允許存在真正意義的“政治中立”，等等。

將干部區(qū)分為政務類干部和事務類干部，對于推進黨管干部的科學化具有重要意義。首先，它有利于明確黨管干部的重點。在政黨政治的條件下，執(zhí)政黨承擔著領導干部工作、向國家機關推薦重要干部的責任。只有管得少，才能管得好。從這一意義上說，區(qū)分政務類干部和事務類干部，有利于黨把“管”干部的重心轉移到對政務類干部的管理上來，從而突出干部管理的重點。其次，它有利于理順干部權力的授受關系。政務類干部由黨組織提名，由黨代會或人代會選舉產生，當選者對黨代會或人代會負責。這種授權是政治授權，體現(xiàn)了民主原則。事務類干部由任命機關委任、考任或聘任，對政務類干部負責。這種授權是行政授權，它遵循的是效率原則。把黨政干部區(qū)分為政務類和事務類，有利于實現(xiàn)干部工作中權利和責任、民主和效率的統(tǒng)一。

二、關于推進政務類干部的選舉

政務類干部是我國黨政干部的中堅，是黨員和群眾直接授權的主體。推進政務類干部的選舉，對于加快黨內民主和人民民主進程，增強黨和政府的活力，改善黨群干群關系等，具有重要意義。當前，深化干部制度改革，迫切要求把政務類干部的選舉提上日程。

(一)推進政務類干部選舉的決定因素

推進政務類干部的選舉，是由多種因素決定的。

首先，它是兌現(xiàn)和落實黨員和群眾民主選舉權利的需要。我國憲法和中國共產黨黨章規(guī)定，黨和政府從中央到地方直至基層政權的主要負責人由選舉產生。如果我們出于種種策略上的考慮，長期不認真落實黨員和群眾的民主選舉權利，就會導致人們對現(xiàn)行選舉制度信心的喪失，進而降低政務類干部在群眾中的權威性和合法性。面對這種局面，我們必須改革現(xiàn)行的選任制，從而更好地堅持選任制。

其次，它是保證事務類干部質量的需要。事務類干部的質量在一定程度上取決于政務類干部的素質。事務類干部是由具備人事任免權限的機關按照自身的權限任用的，而政務類干部又在其中起著決定性的作用。如果政務類干部的素質高，就可能選拔任用素質好的干部。反之，如果政務類干部的素質不高、不公道、不正派，加上黨內民主生活不健全，就容易出現(xiàn)憑個人的好惡取人，拿職位送人情，甚至買官賣官的現(xiàn)象，進而影響事務類干部的質量。

再次，它是防止政務類干部選任工作走入誤區(qū)的需要。近年來，我國各地在探索干部選任中創(chuàng)造了不少新舉措，其出發(fā)點是好的，但其發(fā)展方向令人擔憂。以縣(市)長的公開選拔和地級市市委書記的“公推票決”為例，前者把候選人的產生主要落實在考試程序上，后者把候選人的提名權交給較多的干部，二者都排斥了代表的提名權，而經過公開選拔或“公推票決”產生的候選人推薦給人大或黨代會選舉時，代表的選擇權已經名存實亡。而對于健全的選任制而言，對政務類干部有選擇決定權的只能是選民而不是考官或干部。因此，深化政務類干部選任方式的改革，其方向須在黨代會選舉制度和人大制度框架內進行，而不宜另起爐灶。

(二)推進政務類干部選舉需要把握的重點

推進政務類干部的選舉是我國干部制度改革的新課題，在實踐中需要把握好以下幾方面重點。

一是要改進選舉提名制度。政務類干部的提名，應有自下而上和自上而下兩種方式。要建立黨組織提名與黨代表或人大代表聯(lián)名提名相結合的提名制度。如果候選人提名過多，可以進行一輪甚至多輪的預選或初選，直至形成合適的候選人名單。當黨組織提名與黨代表或人大代表聯(lián)名提名出現(xiàn)矛盾時，要注意擺正黨管干部和公眾選擇權的關系，真正把選擇干部的權力交給黨員和群眾。應當明確，黨組織可以對選舉進行引導，體現(xiàn)“組織意圖”，但應嚴格禁止把組織意圖集中到一個或幾個無可選擇的具體人選上。黨代表或人大代表自愿提出的、不反映組織意圖的候選人和其他候選人應享有完全平等的權利。在提名問題上，應堅持權力和責任的統(tǒng)一。這就是說，如果發(fā)現(xiàn)被提名人是被“帶病提拔”的，提名人應當承擔一定的連帶責任。

二是要改進和完善差額選舉制度。選舉就是競爭，沒有競爭的選舉算不上真正的選舉。這就意味著，選舉必須在兩個或多個人之間展開，而不能是完全等額的。在以往的實踐中，一些政務類干部是等額選舉產生的，無人參與競爭，甚至從提名、考察、推薦到正式選舉，都是等額決定的。這樣，政務類干部的選舉就成了一種形式，損害了選舉的效力。實行政務類干部的選舉，要求候選人之間相互競爭，正式選舉時實行差額選舉。與之相關，黨代表和人大代表的產生也應實行差額競爭。

三是要規(guī)范候選人的競選活動。對于適應競爭性選舉而出現(xiàn)的競選活動，采用完全禁止的辦法是不現(xiàn)實的。為此，首先要劃清競選活動和派別活動的界限。派別活動和正常的競選活動是有區(qū)別的，不能把正常的競選活動都當作派別活動對待，扼殺競選的正當性。對于思想類派別可允許其存在，對于組織類派別應嚴格加以禁止。其次要用法律和制度對競選活動加以規(guī)范。如以黨內法規(guī)和國家法律的形式為競爭劃定邊界，允許候選人圍繞落實黨員代表大會或人民代表大會確定的綱領性主張?zhí)岢龊托麄髯约旱氖┱O想，讓黨員或群眾對候選人的參選目的、動機、施政綱領等有充分的了解。

四是要嚴格控制政務類干部任期內的職務變動。長期以來，我國的干部選舉制度和干部調動、交流制度沒有統(tǒng)籌考慮，缺乏整體設計，剛剛當選的書記或行政首長被調動和交流的情形時有發(fā)生，這必然引起人們對選舉制度的懷疑。為此，應當盡早出臺關于嚴格控制政務類干部任期內職務變動的硬性規(guī)定。例如，可以把選舉制度與領導干部的任期制度結合起來，普遍推行并嚴格執(zhí)行干部任期制，以此制約上級黨組織調動或者指派下級組織負責人的權力，盡力減少干部工作中的主觀隨意性。經選舉產生的干部，確因工作需要進行調動的，也要征詢同級黨代表大會、人民代表大會的意見，以維護選舉結果的嚴肅性和權威性。否則，選舉就失去了意義，選舉制就變成了任命制。

總之，推進政務類干部的選舉，可能使干部個體面臨的壓力增大，但對于黨和國家的整體事業(yè)來講則是有利的。對此，我們應當有清醒的認識。

三、關于改革創(chuàng)新事務類干部的選拔

如前所述，事務類干部的職責和產生方式等與政務類干部有明顯區(qū)別。事務類干部主要負責執(zhí)行政務類干部的決策，直接對政務類干部負責，無須選舉產生。以黨內干部為例。黨的干部除了由各級代表大會選舉產生的之外，其余大部分都是由各級黨委任命的。各級職能部門的主要負責人，例如黨委組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部的部長、副部長以及局、處、科等正副職干部，都不是選舉產生，而是組織任命的。一般的程序是同級黨委組織民主測評、推薦工作，上級黨委進行篩選，交由組織部門進行考察，最后由上級黨委任命。當前，事務類干部的選拔中還存在不少問題，迫切需要以改革創(chuàng)新精神加以解決。

(一)事務類干部選拔中存在的問題及原因

相對于政務類干部的選舉來說，事務類干部選拔中存在的問題比較多。概括來說，主要是兩個方面。一是買官賣官。買官賣官(包括跑官要官、違反規(guī)定選拔干部、突擊提拔調整干部等)現(xiàn)象在20世紀90年代初，還是零星、個別的現(xiàn)象。進入新世紀以來，可謂愈演愈烈，范圍越來越大，數(shù)量由個別到多發(fā)。二是拉票賄選。拉票賄選是在改革高度集中的干部任免權過程中、在擴大群眾參與干部選任權過程中，出現(xiàn)的新問題。如:民主推薦、民主測評、公開選拔、競爭上崗等新措施，目前還不健全、不配套，特別是管理、監(jiān)督等方面的改革又跟不上、存在漏洞的情況下，出現(xiàn)的新問題。

導致買官賣官與拉票賄選等腐敗現(xiàn)象存在的原因，很重要的一條，就是在事務類干部的任免上，個別人說了算的機制沒有發(fā)生根本變化。其表現(xiàn):一是書記應有的提名權和一票決定權不規(guī)范，導致出現(xiàn)個人說了算的現(xiàn)象。按照權責統(tǒng)一的原則，書記也應具有提名權和一票決定權，但由于種種原因，書記的提名行為和一票決定權不受約束，不公開，不規(guī)范。久而久之，就形成了實際上的個人說了算。二是民主程序流于形式。在一些地方，在各種“偽正常程序”下，書記一個人享有人事決定權。這就促使我們思考:在事務類干部的選拔任用中，決定、任命干部的主體應當是誰，是常委會、還是書記，還是需要擴大這個“主體”的范圍，由少數(shù)人轉變?yōu)檩^多數(shù)人?為什么好的程序(當然仍需完善)在實踐中仍然會出現(xiàn)變形走樣的情況?

(二)改革創(chuàng)新對事務類干部的選拔

要消除干部選拔中的各種不正之風，需要進一步改革創(chuàng)新事務類干部的選拔制度。

一是要明確選拔事務類干部的主體。在事務類干部的選拔上，主體問題十分重要。只有主體明確，責任清晰，權責一致，才能有效防止干部選拔中種種不負責任的現(xiàn)象。需要指出的是，選拔不同于選舉。選舉的方向是自下而上，是多數(shù)人從少數(shù)人中選人的過程。而選拔的方向是自上而下，是少數(shù)人從多數(shù)人中選人的過程。這就決定了能成為事務類干部選拔主體的只能是“少數(shù)人”。我們黨堅持黨管干部原則，實行集體領導，因此，選拔干部的主體可以是“少數(shù)人”，但不能是個別人。不僅如此，從黨內民主不斷發(fā)展的形勢看，這個少數(shù)有逐步擴大的趨勢。即從過去的書記、常委會逐步擴大到全委會。同時，要保證干部選拔工作的質量，需要明確選拔主體的責任，強化對選拔主體的監(jiān)督。

二是要合理分解、限制主要領導者的用人權力。如何避免“書記說了算”和“偽正常程序”起作用等，是事務類干部選拔中需要克服的難題。為此，需要從健全制度入手，合理分解、限制書記的權力。近年來，各地在這方面做了一些有益的探索。如四川武侯區(qū)規(guī)定，在干部選任過程中，書記只提方向、不提具體職位，只提人選標準、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。區(qū)管領導班子正職的產生采用全委會票決制，區(qū)委書記的一票與委員或常委的一票等值。江蘇睢寧縣試行“提議權”與“決定權”分離，重要干部將不再直接由縣委提議，而是由相關職能部門提出。重慶南川區(qū)試行黨政“一把手”不直接分管人事制度，制定了“一把手”末位表態(tài)制、實名推薦干部制等。這些做法，從不同角度分解、限制了書記的用人權力，值得研究和提倡。

三是要落實黨員和公民的民主權利。事務類干部的選拔方式、程序，同政務類干部的選舉有一定的差別，但其共同之處是都不能缺少黨員或公民的參與。黨員是黨的主體，公民是國家的主體。在選拔事務類干部的過程中，要考慮到如何充分體現(xiàn)黨員和公民的主體地位，如何發(fā)揮其積極作用，保證其合法權利。例如，在公開方面，應當做到，凡是選拔中能夠公開的內容應當全部公開，以增強選拔工作的透明度和公信力。在組織方面，要創(chuàng)造條件，吸收廣大黨員、基層組織和群眾參與到干部選拔中來，從而最大限度地匯集民意、凝聚民心。在民主測評方面，要改進測評的方式方法，避免簡單化，以便參與者都能夠講真話、講心里話，如實表達自己的意見。

以上探討表明，這些問題不是彼此孤立的。其中，干部分類是干部制度改革的基礎和前提，加快政務類干部的選舉和改革事務類干部的選拔是干部制度改革不可偏廢的兩個方面。從這一意義上說，干部制度改革是一項系統(tǒng)工程，需要我們統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進。

［1］沿著有中國特色的社會主義道路前進［N］.人民日報，1987－10－26.

［2］習近平.領導干部要讀點歷史［N］.學習時報，2011－09－05.

Several Important Issues in the Reform of the Cadre System

WU Hui
(College of Party Building，Party School of the Central Committee of CPC，Haidian，Beijing 100091)

The reform of the cadre system in China has reached a stage of striving ahead.To deepen reform of the cadre system，the party and governmental cadres should be divided into political cadres and administrative cadres according to their characteristics.On this basis，election of political cadres should be actively promoted and selection methods of administrative cadres should be reformed and innovated.

reform of the cadre system;political cadres;administrative cadres;election;selection

D262.3

A

1674—0351(2011)06—0042—05

2011－10－18

吳輝(1969— )，男，湖北監(jiān)利人，中共中央黨校黨建教研部副教授。

［責任編輯張海波］