□ 胡 飛 陳敬東

麗水是“九山半水半分田”的山區(qū)，是浙江的重點林區(qū)。林業(yè)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展，與新農(nóng)村建設(shè)關(guān)系極為密切。而林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，作為林業(yè)發(fā)展的根本性體制機制，對林業(yè)發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。為主動適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，麗水啟動了新一輪的集體林權(quán)改革創(chuàng)新。通過深化改革，在明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)和促進林業(yè)發(fā)展、林農(nóng)增收等方面取得了積極的成效，并走在全國前列，成為備受關(guān)注的焦點。

一、林權(quán)制度改革與農(nóng)村發(fā)展

始終堅持解放思想、實事求是推進農(nóng)村改革，是中國農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展的決定因素。林權(quán)制度的改革與創(chuàng)新，其在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和促進山區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級等方面，具有理論與實踐意義。

1、我國林權(quán)制度改革的背景和意義

中國農(nóng)村改革是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面。不容置疑的是，源自上世紀八十年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是啟動農(nóng)村改革的支點。但從農(nóng)村的實際情況來看，這次改革主要是耕地的聯(lián)產(chǎn)承包，受益的主要是種地的農(nóng)民，而對于廣大的山區(qū)和林地來說，雖然也曾實行過“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制），但主要是體現(xiàn)在權(quán)屬勘界上，在所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等權(quán)能區(qū)分上還沒有完善起來。為了實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、縮小城鄉(xiāng)差距、社會和諧、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)，集體林權(quán)制度的改革日益迫切。

2006年、2007年、2008年連續(xù)3年的中央1號文件和黨的十七大都將集體林權(quán)制度改革確定為深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容和重大舉措，2008年6月8日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》出臺，標(biāo)志著集體林權(quán)制度改革在全國范圍內(nèi)鋪開?？梢哉f，集體林權(quán)制度改革是繼實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后農(nóng)村改革的延伸和又一次重大突破，是中國農(nóng)村發(fā)生的“第三次土地改革”，是農(nóng)村生產(chǎn)力進一步解放的必由之路，是搞好山區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)重要突破口，是山區(qū)農(nóng)村發(fā)展的客觀要求，也完全符合中央有關(guān)深化改革的精神和部署①李興山：《積極推動集體林權(quán)制度改革，促進山區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)》，《學(xué)習(xí)時報》2004年4月8日。。

2、我國林權(quán)制度改革的現(xiàn)狀與難點

所謂林權(quán)就是指國家、集體、單位或個人對森林、林木、林地享有的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。林權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)，具有排他性、可交易性等一般產(chǎn)權(quán)的共性，同時由于林權(quán)的客體包括森林、林地和林木，其中森林又是一種公共產(chǎn)品，它所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會效益具有外溢性，是不可排他的；林權(quán)的三個客體之間相互關(guān)聯(lián)，相互作用，互為條件，林權(quán)又具有自身的特殊性。一般產(chǎn)權(quán)有私有產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)之分，從經(jīng)濟學(xué)的角度來講，共有產(chǎn)權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)都會導(dǎo)致很大的外部性，相比之下，私有產(chǎn)權(quán)能將許多的外部性內(nèi)在化，從而更有效率②荷詩倪、凌遠云：《集體林權(quán)制度改革成本問題研究綜述》，《中國林業(yè)經(jīng)濟》，2010年第6期。。由于林權(quán)的特殊性，普遍存在著一種觀點都認為，林業(yè)是一種多向利用活動，林權(quán)制度改革存在多向利用不同目標(biāo)之間的矛盾，這就帶來了我國林權(quán)制度改革的一大難點，在私人產(chǎn)權(quán)形式下存在著能否保障足夠的公共物品和無價格產(chǎn)品的供應(yīng)問題，私人所有者不會充分考慮林業(yè)中的公共物品和無價格產(chǎn)品。此外，林業(yè)投資的長期性對私人投資也缺乏足夠的吸引力，私人在造林、護林方面的積極性不足，存在利用過度和投資不足的傾向③荷詩倪、凌遠云：《集體林權(quán)制度改革成本問題研究綜述》，《中國林業(yè)經(jīng)濟》，2010年第6期。。

制度是影響經(jīng)濟效率的重要因素，正如諾斯和托馬斯（1973）所說，“在經(jīng)濟發(fā)展中，制度起著決定性作用”。集體林權(quán)制度變遷歷程按林地和林木所有權(quán)與使用權(quán)的分離程度，以時間為序，我國集體林權(quán)制度變遷大體經(jīng)歷了五個歷史階段：一是土改時期的“分山分林到戶階段”（1949－1953）；二是農(nóng)業(yè)合作化時期的“山林入社”階段（1953－1956）；三是人民公社時期的“山林集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”階段（1956－1981）；四是改革開放初期的“林業(yè)三定”、深化改革階段（1981－1983年實施“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)“三定”政策，1983－2003年深化改革），基本奠定了現(xiàn)在國有、集體和個體林業(yè)并存的格局；五是2003年開始至今進行的集體林權(quán)制度改革。我國的集體林權(quán)制度變遷，一方面經(jīng)受了我國政治經(jīng)濟文化各個領(lǐng)域巨大變遷的影響；另一方面也受到林權(quán)自身的特殊性制約。1981年前三個階段集體制度林權(quán)變遷是計劃經(jīng)濟體制條件下的強制性變遷，1981年后的兩個階段的制度變遷是開始探索市場效率與社會公平相統(tǒng)一階段，其目標(biāo)指向是為現(xiàn)有的集體林權(quán)改革創(chuàng)新提供良好的制度環(huán)境。

從制度環(huán)境層面考察，我國林權(quán)改革存在的另一大難點概括起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：產(chǎn)權(quán)界定不清晰，不科學(xué)，權(quán)利主體模糊；權(quán)利束復(fù)雜，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一；權(quán)屬多變，缺乏安全感和穩(wěn)定感；權(quán)利人的處分權(quán)不落實，收益權(quán)沒保障，林權(quán)糾紛多；產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范，受人為影響大；政府干預(yù)不當(dāng)，森林立法滯后，法制不健全等。

我國現(xiàn)行林權(quán)制度改革難點，給明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營，規(guī)范流轉(zhuǎn)，減輕稅負，創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展體制等的集體林權(quán)改革創(chuàng)新帶來挑戰(zhàn)。因此，從2003年開始至今所進行的集體林權(quán)制度改革，就是要力求在明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、綜合配套上取得突破。麗水自上世紀八十年代的“三定”時期，基本就實現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，同時，麗水林業(yè)至今仍然維持“發(fā)展的利益農(nóng)民共享”，既未因產(chǎn)權(quán)明晰而出現(xiàn)大規(guī)模集中，也未因林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立而導(dǎo)致外部金融資本下鄉(xiāng)獲利。相反，由于山權(quán)林權(quán)相對穩(wěn)定，本地民間資金積極介入林木加工業(yè)發(fā)展，較多吸納當(dāng)?shù)貏趧恿Φ姆寝r(nóng)就業(yè)，政府出臺財政、金融、保險等政策扶持當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的“正常市場經(jīng)濟”現(xiàn)象④李晨婕、溫鐵軍：《林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權(quán)改革調(diào)研報告》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2009年第5期。。麗水建立在原發(fā)性地符合“科學(xué)發(fā)展觀”的制度經(jīng)驗基礎(chǔ)上⑤李晨婕、溫鐵軍：《林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權(quán)改革調(diào)研報告》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2009年第5期。，開始進行了集體林權(quán)制度的改革與創(chuàng)新，并取得了顯著的成效。

二、麗水市林權(quán)制度改革的實踐探索

麗水市地處浙江西南部，有林業(yè)用地面積2151萬畝，森林覆蓋率77.6%，林木綠化率80%，是典型南方集體林區(qū)。麗水緊緊把握“欠發(fā)達是最大實際、生態(tài)優(yōu)勢是最大優(yōu)勢、加快發(fā)展是最大任務(wù)”這一基本市情，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，促進山區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)。要順利推進生態(tài)文明建設(shè)，開發(fā)林業(yè)、致富林農(nóng)、保護森林成為了一種普遍共識。只有通過改革，才能改變林農(nóng)長期捧著“金飯碗”討飯吃的尷尬局面，增強林業(yè)“造血功能”，從根本上破解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展制約瓶頸。麗水市的集體林權(quán)改革創(chuàng)新由此開始。

（一）改革動因

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展須由內(nèi)源動力和外源動力結(jié)合來推動，制度創(chuàng)新的動力也不例外，麗水市集體林權(quán)制度的改革創(chuàng)新就是內(nèi)源性發(fā)展和外源性發(fā)展不斷融合的結(jié)果。

1、麗水是浙江欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展是當(dāng)前最大的任務(wù)。麗水的欠發(fā)達主要表現(xiàn)在農(nóng)村，實現(xiàn)現(xiàn)代化、全面小康目標(biāo)最薄弱環(huán)節(jié)也在農(nóng)村?！叭r(nóng)”問題涵蓋林業(yè)、林農(nóng)、林區(qū)“三林”問題，而“三林”問題則成為麗水新農(nóng)村建設(shè)的重點，也是麗水農(nóng)村發(fā)展的主陣地。林區(qū)要發(fā)展就需要盤活森林資產(chǎn)，提高資源資產(chǎn)變現(xiàn)能力和融資能力，變山林資源為農(nóng)民的發(fā)展資本，使資源優(yōu)勢變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢，為農(nóng)村的發(fā)展提供資金支持。必須通過集體林權(quán)制度改革創(chuàng)新，使林業(yè)關(guān)系更加適應(yīng)生產(chǎn)力，從而帶動整個農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

2、深化林權(quán)改革是麗水市新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手。就當(dāng)前麗水的發(fā)展階段看要加快發(fā)展，就必須立足“九山半水半分田”的實際，破解發(fā)展的要素制約，解決“在哪里發(fā)展、怎樣發(fā)展”、“人往哪里去”、“錢從哪里來”等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心問題。要解決好這一系列現(xiàn)實問題，制度創(chuàng)新是必不可少的。深化林改是搞活山區(qū)經(jīng)濟，加快新農(nóng)村建設(shè)的重要抓手?；诖?，麗水推出了“三大改革創(chuàng)新”，集體林權(quán)制度的改革創(chuàng)新是其中重要的內(nèi)容。

3、解決農(nóng)村金融供需矛盾是破解麗水發(fā)展困局的關(guān)鍵。麗水林業(yè)資源豐富，林地面積占全省1/4，在浙江省來說，總量最大，人均最多，單從盤活抵押融資看，麗水全市2151萬畝山林，以每畝1000元計算，全市總量可達200多億元。而當(dāng)前金融支持農(nóng)村建設(shè)陷入“三農(nóng)系一農(nóng)”的境地，農(nóng)村金融供需矛盾突出，廣大農(nóng)民的融資需求難以滿足。麗水農(nóng)業(yè)存款占總存款的比例極低（如表1所示），用于農(nóng)村發(fā)展的資金十分有限。因此，如何借助金融創(chuàng)新引致要素資源回流，成為當(dāng)下破解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困局要思考的問題。

表1 麗水市2000年－2009年總存款、農(nóng)業(yè)存款、農(nóng)業(yè)存款占總存款比例統(tǒng)計表（萬元）

4、麗水市林農(nóng)對改革林權(quán)制度有強烈的期待。麗水的“穩(wěn)定山林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)三定工作遠遠早于全國大多數(shù)地區(qū)，已基本明晰了山林權(quán)屬，實現(xiàn)了山定界、林定權(quán)、人定心目標(biāo)。同時，麗水民間也自發(fā)產(chǎn)生了合作造林、林地租賃、林權(quán)托管等流轉(zhuǎn)形式，但由于缺乏政策依據(jù)和合法手續(xù)，再加之山林分散經(jīng)營、經(jīng)營粗放、效率低下、變現(xiàn)困難等問題的存在，群眾心存顧慮，影響了這項創(chuàng)新的進一步發(fā)展。廣大林農(nóng)對于開展林權(quán)制度改革，要求非常強烈，集體林權(quán)改革創(chuàng)新有著深厚的群眾基礎(chǔ)。

（二）改革的主要做法

集體林權(quán)制度改革創(chuàng)新既是深化農(nóng)村改革的新探索，也是體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神的新事物。麗水市積極索創(chuàng)新舉措，勇于突破改革難點，緊緊抓住明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、綜合配套等核心內(nèi)容，促使集體林權(quán)制度改革步步深入，在完善承包基礎(chǔ)上，形成了租賃、轉(zhuǎn)讓、托管、抵押、IC卡等各環(huán)節(jié)相互銜接、互為補充、深化推進的一整套創(chuàng)新做法。

1、健全森林資源流轉(zhuǎn)政策體系

從2007年起，在全面、優(yōu)質(zhì)完成了延長山林承包期工作的基礎(chǔ)上，針對農(nóng)村林權(quán)自發(fā)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的“三難三不”問題①“三難三不”問題：森林資產(chǎn)難變現(xiàn)，流轉(zhuǎn)協(xié)議難保障，規(guī)模經(jīng)營難操作，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)價格不科學(xué)，流轉(zhuǎn)期限不合理。，先后出臺了《麗水市委市政府關(guān)于推進森林資源流轉(zhuǎn)工作的意見》、《麗水市國有和集體森林、林木、林地流轉(zhuǎn)招標(biāo)拍賣掛牌辦法》、《市政府批轉(zhuǎn)關(guān)于推進森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的意見》、《麗水市森林資源資產(chǎn)抵押貸款管理暫行辦法》、《麗水市森林資源資產(chǎn)抵押管理辦法》等一系列文件，形成了森林資源流轉(zhuǎn)政策體系。使流轉(zhuǎn)權(quán)益和開展林權(quán)抵押貸款有了政策保障，為全面深化林權(quán)制度改革提供了政策基礎(chǔ)。

2、推進三大組織機構(gòu)建設(shè)

自2007年起，依托政策基礎(chǔ)，全力推進了全市9個縣（市、區(qū)）林權(quán)服務(wù)管理、森林資源收儲或擔(dān)保、森林資產(chǎn)評估三大組織機構(gòu)建設(shè)，落實其編制、人員、場地和經(jīng)費，促使9個縣（市、區(qū)）交易中心的形成，全面規(guī)范地開展了林權(quán)確認、抵押登記、收儲、抵押物處置、林權(quán)交易以及資產(chǎn)評估等服務(wù)。

3、培育和發(fā)展要素市場。立足于全市縣（市、區(qū)）已有的林權(quán)交易中心，積極培育和發(fā)展林業(yè)要素的有形市場、無形市場和服務(wù)窗口，集中為林業(yè)要素合法有序流動設(shè)立“一站式”服務(wù)窗口，實行集中辦公，一條龍服務(wù)，有力促進了小戶、散戶林農(nóng)向經(jīng)營大戶流轉(zhuǎn)大幅增長，資源優(yōu)化配置作用進一步得到體現(xiàn)。

4、建立健全各項配套改革

圍繞做好“盤活”和“變現(xiàn)”兩大集體林權(quán)改革創(chuàng)新的重點，深化了資源流轉(zhuǎn)規(guī)范化、抵押貸款制度化、林業(yè)保險全面化、合作組織社會化、服務(wù)體系公共化、地籍管理科學(xué)化、資源管理信息化、林業(yè)執(zhí)法綜合化、經(jīng)費保障常規(guī)化等九項改革，力促形成集體林權(quán)改革創(chuàng)新的良好體制機制。

5、健全制度，積極推進林地流轉(zhuǎn)

（1）林地租賃

林地租賃主要以租賃給本村村民，社會上有經(jīng)營能力的單位或個人營林、造林、種果栽竹。經(jīng)營單位或者個人根據(jù)租期年限，分期支付或者一次性支付林地租金。上世紀80年代在完成“三定”的基礎(chǔ)上，麗水市就開始了以集體林地向社會發(fā)包租賃，收取合理租金的這一“林地租賃”模式的嘗試和探索。其做法當(dāng)時起源于在管理不便的“插花山”上，主要以租賃荒山、跡地的林地使用權(quán)進行荒山開發(fā)和跡地改造為主。新一輪集體林權(quán)改革創(chuàng)新則是在進一步明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，把經(jīng)營自主權(quán)交還給林農(nóng)，使林地租賃這一模式更加深入發(fā)展，特別是“三大機構(gòu)”的建立，為林地租賃制度化、規(guī)范化提供條件。林農(nóng)林地租賃主要通過村委會協(xié)商形成多戶、規(guī)?；值匾詤f(xié)議或公開招標(biāo)等形式租賃；集體林地則主要以公開招標(biāo)等形式租賃。當(dāng)前，林地租賃更是按照規(guī)模化、集約化經(jīng)營的要求，推進租賃林地進行“種養(yǎng)加一體化、產(chǎn)供銷一條龍”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化型經(jīng)營。

（2）林權(quán)轉(zhuǎn)讓

麗水自林權(quán)“三定”之后，就開始了林權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索與實踐。主要有：一種是以培育、經(jīng)營為目的的林木折價轉(zhuǎn)讓。即林木經(jīng)營者將中幼林轉(zhuǎn)讓給個人或經(jīng)濟組織培育、經(jīng)營。主要是個體老板受讓集體不易管護的山林，轉(zhuǎn)讓方式以協(xié)議為主，也有公開招投標(biāo)的。另一種是經(jīng)營者以招標(biāo)方式出判林木采伐權(quán)，受讓者根據(jù)采伐證的規(guī)定進行采伐，林木轉(zhuǎn)讓價格大多以公開競投確定。而新一輪的集體林權(quán)改革創(chuàng)新則使林權(quán)轉(zhuǎn)讓更有政策依據(jù)，其手續(xù)更加合法，開始步入程序規(guī)范、陽光操作的軌道。主要方式是：抓住明晰產(chǎn)權(quán)的環(huán)節(jié)，開展林權(quán)確認和林權(quán)登記，進行林權(quán)信息采集和資源資產(chǎn)評估。依托全市9縣（市、區(qū)）都成立的林權(quán)管理機構(gòu)、森林資源收儲中心和森林資產(chǎn)評估機構(gòu)，開展林權(quán)登記、林權(quán)備案、林權(quán)轉(zhuǎn)讓交易等的全程服務(wù)。集體林權(quán)改革創(chuàng)新使林權(quán)轉(zhuǎn)讓步入了“數(shù)量增、效益提”的發(fā)展軌道。

（3）林權(quán)托管

在產(chǎn)權(quán)明晰，森林流轉(zhuǎn)平臺的搭建的基礎(chǔ)上，為解決分山過細，“一山多主、一主多山”和“外出經(jīng)商、下山脫貧農(nóng)戶山林失管”等問題，促進林業(yè)規(guī)?；图s化發(fā)展，通過實踐和探索，逐步形成了松散型、半緊密型和緊密型三大類型的林權(quán)流轉(zhuǎn)合作經(jīng)濟組織，創(chuàng)新林業(yè)托管模式。俗稱“林保姆”現(xiàn)象。①松散型、合作經(jīng)濟組織（托管林保姆型）：委托大戶管理或組建鄉(xiāng)村林場，由營林大戶（林場）負責(zé)管理山林，農(nóng)戶與營林大戶（林場）的收益按比例分成。這一方式著重解決解決了外出經(jīng)商、下山脫貧農(nóng)戶山林失管問題，并通過加強林木管理實現(xiàn)了資源增值。②半緊密型和緊密型林權(quán)流轉(zhuǎn)合作組織（股份式企業(yè)林保姆型）：半緊密型的林業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織，主要以營造林合作組織和租賃承包經(jīng)營等形式，通過社員入股、資源流轉(zhuǎn)等方式獲得經(jīng)營面積，產(chǎn)生收益按股分紅的模式。緊密型的專業(yè)合作經(jīng)濟組織，主要以股份合作經(jīng)營和合作林場開發(fā)為主，由集體或個人出林地，投資者出資金，實行山權(quán)不變、林權(quán)共有、聯(lián)合經(jīng)營、按股分紅的模式。著重解決了規(guī)?；?、集約化發(fā)展的問題，進而推進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

6、林權(quán)抵押貸款與金融創(chuàng)新

全市9縣（市、區(qū)）均以“三大機構(gòu)”為組織框架，設(shè)立了森林資源流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳。以“三大機構(gòu)”為基礎(chǔ)開展林權(quán)抵押的資質(zhì)認證，其流程是：森林資產(chǎn)評估中心提供調(diào)查規(guī)范設(shè)計及資產(chǎn)評估服務(wù)，森林資源收儲中心提供森林資源資產(chǎn)收儲、處置抵押擔(dān)保的服務(wù)，林權(quán)管理機構(gòu)提供林權(quán)確認、登記及林權(quán)抵押貸款登記備案等服務(wù)。收儲中心擔(dān)保貸款是林權(quán)抵押的核心環(huán)節(jié)，發(fā)揮著擔(dān)保貸款的重要作用。當(dāng)銀行無法確認抵押物價值或貸款用途處于投放期時，通過收儲中心進行擔(dān)保貸款。若到期無法還款，收儲中心可通過拍賣等方式進行二次蓄水。麗水市還建立了林權(quán)抵押貸款和信用貸款相結(jié)合的林權(quán)抵押信用證貸款制度，授信額度采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”的管理辦法。積極采取“整村評估、戶戶可用”、“一戶評估、其他參照”等簡化的評估方式。通過出臺《森林資源資產(chǎn)抵押貸款管理暫行辦法》、《森林資源收貯處置管理辦法》等的實施，推動林權(quán)抵押工作的制度化、常規(guī)化建設(shè)。

林權(quán)IC卡，是產(chǎn)權(quán)改革與金融創(chuàng)新的交互成果，破解的是林權(quán)抵押貸款“資產(chǎn)評估難”這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。林權(quán)IC卡是通過林權(quán)信息采集和資源資產(chǎn)評估結(jié)果的數(shù)字化處理，建立起以戶為單位的一種森林資產(chǎn)信息卡。林權(quán)IC卡實行“統(tǒng)一評估，一戶一卡，隨用隨貸”的林權(quán)抵押信用證貸款制度，其流程包括：①成立林權(quán)IC卡工作小組，由分管縣（市、區(qū)）長為組長，林業(yè)、人行分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，林業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、金融系統(tǒng)為成員的工作小組；②外業(yè)勘界和森林資源資產(chǎn)評估，由村干部、駐村干部、鄉(xiāng)林業(yè)站人員、村信貸聯(lián)系員和縣林業(yè)局業(yè)務(wù)指導(dǎo)等成員對農(nóng)戶林權(quán)進行勘界和森林資產(chǎn)評估，建立林農(nóng)林權(quán)信息檔案；③提出林權(quán)貸款授信意見，金融部門根據(jù)林業(yè)部門林權(quán)資產(chǎn)初評意見和結(jié)合信用村、信用戶等的評定對林農(nóng)進行信用評定，提出林權(quán)貸款授信意見；④公示和備案，金融部門對評定出的信用戶經(jīng)村委會簽署意見后進行公示，同時報鄉(xiāng)政府備案；⑤核定和發(fā)放，金融部門按信用等級核定相應(yīng)的貸款限額，到林權(quán)管理中心辦理林權(quán)登記手續(xù)后發(fā)放林權(quán)抵押貸款證。林權(quán)IC卡的建設(shè)，使林農(nóng)就地憑林權(quán)抵押信用貸款證及相關(guān)身份證件就可到金融網(wǎng)點辦理貸款業(yè)務(wù)，隨用隨貸，隨借隨還。

三、麗水市林權(quán)制度改革的成效及其經(jīng)驗啟示

麗水市從市情出發(fā)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)和全面小康社會兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，緊緊抓住林權(quán)流轉(zhuǎn)、資源公開拍賣、林權(quán)抵押貸款等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大力推動集體林權(quán)制度改革步步深入，取得了豐碩成果，形成了值得總結(jié)的經(jīng)驗啟示。

（一）麗水林權(quán)制度改革取得的成效

麗水集體林權(quán)制度改革是在林地集體所有權(quán)屬不變的前提下涉及產(chǎn)權(quán)制度的一場改革，通過實行“兩權(quán)分離”的改革，使林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系進一步適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，依法保障農(nóng)民對林地的使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)、對林木的處置權(quán)與收益權(quán)。實現(xiàn)了林地資源與資本資源二者之間的順暢轉(zhuǎn)換，促進了農(nóng)村金融發(fā)展，進而在挖掘林地資源的潛力、提高林地生產(chǎn)力、發(fā)揮林地作用等方面取得了成效。

1、以“資源盤活”促“流轉(zhuǎn)”上取得成效

全市在順利完成延長山林承包期工作的基礎(chǔ)上，出臺了一系列政策，成功破解集體林權(quán)制度改革的體制機制上瓶頸。建立了林權(quán)管理、森林資源收儲和森林資產(chǎn)評估等相關(guān)機構(gòu)，實現(xiàn)了陽光操作，大力推行林地流轉(zhuǎn)招、拍、掛，為國家和集體增加了大量收入，有效防止了國有資產(chǎn)的流失?！笆晃濉逼陂g，全市通過公開招標(biāo)、拍賣或掛牌等形式“陽光”流轉(zhuǎn)山林1312起、面積31萬畝，實際成交額2.4億元。森林流轉(zhuǎn)使小戶、散戶林農(nóng)向經(jīng)營大戶流轉(zhuǎn)大幅增加，資源優(yōu)化配置作用進一步得到體現(xiàn)。在組建流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)、完善流轉(zhuǎn)政策、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序的同時，麗水市還積極引導(dǎo)創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，積極搭建森林流轉(zhuǎn)平臺，形成了松散型、半緊密型和緊密型三大類型的林權(quán)流轉(zhuǎn)合作經(jīng)濟組織，使“林保姆”式的山林托管形式在全市各縣（市、區(qū)）呈現(xiàn)積極發(fā)展的態(tài)勢。參與托管的人員有企業(yè)、技術(shù)人員、社會能人和鄰里鄉(xiāng)親，大多以代管、租賃、收益按比例分成等形式，使得企業(yè)（竹木企業(yè)）工業(yè)原料林基地建設(shè)順利推進，創(chuàng)業(yè)林農(nóng)、外出務(wù)工的山林得到有效管理，資產(chǎn)得到保值增值。以“資源盤活”促“流轉(zhuǎn)”帶來經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，促進了林業(yè)規(guī)?；a(chǎn)與集約化經(jīng)營。

2、以“林權(quán)抵押”放“貸款”上取得成效

在“盤活”和“流轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，通過林權(quán)管理機構(gòu)、森林資源收儲中心和森林資產(chǎn)評估機構(gòu)建立和運行，在流程上解除了信貸部門開展林權(quán)抵押貸款的政策風(fēng)險。金融政策針對林農(nóng)不同需求設(shè)計了三個層次的貸款機制：①小額循環(huán)貸款（主要針對分散林農(nóng)）：建立在信用貸款的基礎(chǔ)上，用林權(quán)抵押的最高貸款額擔(dān)保貸款。平均授信額度5萬元。一次抵押授信3年，這期間隨到隨貸；②林權(quán)直接抵押貸款（主要針對林業(yè)大戶和林業(yè)企業(yè)）：通過現(xiàn)場評估抵押物有價值核發(fā)貸款，類似房屋抵押貸款；③收儲中心擔(dān)保貸款：當(dāng)銀行無法確認抵押物價值或貸款用途處于投放期時，通過收儲中心（收儲中心由政府投資成立）進行擔(dān)保貸款。若到期無法還款，收儲中心可通過拍賣等方式進行二次蓄水。此外，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行還對向林農(nóng)提供林權(quán)抵押貸款的農(nóng)信社提供利率僅為4.13%（2009年數(shù)據(jù)）的支農(nóng)再貸款。在信貸資金的支持下，麗水市林權(quán)抵押貸款增量擴面取的了突破，為構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融體制提供了啟示。林業(yè)生產(chǎn)、竹木企業(yè)、森林服務(wù)業(yè)發(fā)展勢頭良好，較好地實現(xiàn)了林業(yè)生產(chǎn)、竹木企業(yè)、森林服務(wù)業(yè)一、二、三產(chǎn)全覆蓋，顯現(xiàn)出“林改+金融=以林富農(nóng)”的成效。2007年，麗水市以試水的方式發(fā)出林權(quán)抵押貸款3000萬元；2008年，改革在全市鋪開，發(fā)放貸款2億多元；2009年，麗水金融服務(wù)全面介入林改，全市發(fā)放林權(quán)抵押貸款2.6萬筆，共10.1億元，林權(quán)抵押貸款放貸總額在當(dāng)年占全省總量的73%；2010年，新發(fā)放林權(quán)抵押貸款2.5萬筆16.8億元，為前3年總和的近兩倍，實現(xiàn)貸款余額18.2億元，居浙江省首位?！笆晃濉逼陂g，全市參與林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行達到11家，累計發(fā)放林權(quán)抵押貸款4.5萬筆25.6億元。生態(tài)公益林抵押貸款成功破題，放貸1278筆1.5億元。特別是“林權(quán)IC卡”全面推廣，完成林權(quán)勘界面積2114萬畝，從根本上促進了林權(quán)抵押貸款工作的深入開展。截至2010年，“林權(quán)IC卡”建檔38.4萬戶，資產(chǎn)總額達到186.4億元。不良林權(quán)貸款僅5筆22.6萬元，2010年不良貸款率為0.012%，累計不良貸款率0.09%，大幅低于全市平均水平。

圖1 麗水林權(quán)抵押貸款增量擴面趨勢圖

3、以“配套改革”激“活力”上取得成效

麗水市集體林權(quán)改革創(chuàng)新還涉及了政府政策導(dǎo)向、財政、金融、保險、組織載體等多方面配套改革。在全面減免木材在銷售環(huán)節(jié)征收的農(nóng)林特產(chǎn)稅后，2008年開始按照“多予少取放活”原則，結(jié)合省里的部署，暫緩征收育林基金和更新改造資金（兩金），將其全額返還給林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，地方政府原有的稅費及兩金收入由省財政全額轉(zhuǎn)移支付。目前，全市已實現(xiàn)了從采伐到銷售的“零”收費，減免稅費及各項積極政策導(dǎo)向惠及了林農(nóng)，極大地調(diào)動了林農(nóng)投入林業(yè)、發(fā)展林業(yè)的積極性。同時，積極探索完善各項林業(yè)政策，放活商品林經(jīng)營。根據(jù)經(jīng)濟林、用材林具體實際，流轉(zhuǎn)造林經(jīng)營大戶、營造林大戶的需要，創(chuàng)新了林木采伐新的管理模式。在現(xiàn)有法律政策框架下，按照《物權(quán)法》的原則，盡可能讓林農(nóng)最大程度地“自主經(jīng)營”，調(diào)動林農(nóng)造林、育林、管林的積極性，使林農(nóng)不僅是名義上的管理者，更是實質(zhì)意義上的所有者和經(jīng)營者。

表2 麗水市林權(quán)抵押貸款配套政策情況表

數(shù)據(jù)來源：麗水市委政研室

（二）麗水林權(quán)制度改革的主要經(jīng)驗

緩解中國的“三農(nóng)”困境，需要全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，深化農(nóng)村綜合改革。麗水集體林權(quán)改革創(chuàng)新是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的生動實踐。

麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新，始終抓住產(chǎn)權(quán)制度這一核心。通過明晰產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”。麗水遠早于全國大多數(shù)地區(qū)明晰了山林權(quán)屬，實現(xiàn)了山定界、林定權(quán)、人定心，從而破除了制約林業(yè)林區(qū)發(fā)展的體制性和機制性障礙，調(diào)動了千家萬戶林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。充分發(fā)揮了市場經(jīng)濟優(yōu)化資源配置各種功能，形成“人人有山，不需要人人經(jīng)營山”、“不是人人經(jīng)營山林，但人人都可從中受益”的格局，促進林業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營。林權(quán)改革讓更多的林農(nóng)從山林的生產(chǎn)經(jīng)營中解脫出來，從事其它產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，推進麗水“下山脫貧”、“內(nèi)聚外遷”戰(zhàn)略的全面實施。

麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新，始終抓住農(nóng)村金融創(chuàng)新的這一關(guān)鍵。通過創(chuàng)新林權(quán)抵押組織體系、建立林權(quán)IC卡，形成一整套林權(quán)抵押規(guī)范的流程，針對林農(nóng)不同需求設(shè)計了三個層次的貸款機制。圍繞“投放額度要擴大”、“貸款期限要延長”、“貸款利率要降低”、“貸款手續(xù)要簡化”、“融資渠道要拓寬”五個方面進行深化改革，促使林地資源向資本資源的轉(zhuǎn)換，金融資本與農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合。林權(quán)作為抵押融資的載體創(chuàng)新，把活樹變成了活錢，把葉子變成了票子，把青山變成了銀行。麗水市50多萬本林權(quán)證成為林農(nóng)的“信用卡”，為林農(nóng)擴大再生產(chǎn)提供資金保障，讓更多的資金投入到林業(yè)生產(chǎn)中，從而形成良性循環(huán)，這是農(nóng)村金融史上的一大創(chuàng)舉。這一創(chuàng)舉正體現(xiàn)了國家十二五規(guī)劃《綱要》提出“擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”的政策取向。

麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新，始終抓住廣大林農(nóng)這一主體。發(fā)展要堅持以人為本，改革也要堅持以人為本。把改革與農(nóng)民的切身利益緊密結(jié)合起來，正確處理林業(yè)建設(shè)與林農(nóng)致富的關(guān)系，搞活林業(yè)經(jīng)營機制，激活林業(yè)生產(chǎn)要素，拓寬林業(yè)投融資渠道。為林業(yè)發(fā)展、林業(yè)增效與林農(nóng)增收探索出一條政府搭臺、市場運作、林農(nóng)受益的林權(quán)改革之路。其集體林權(quán)改革所涉及的機制改革、財政政策、金融政策、保險政策、合作社發(fā)展壯大等內(nèi)容，均把廣大林農(nóng)是否在改革中受益作為衡量改革成敗的主要標(biāo)準(zhǔn)，真正做到民主決策、民主管理，還權(quán)于民、還利于民。

麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新，始終抓住政府職能轉(zhuǎn)變這一環(huán)節(jié)。通過充分把握“完善政策”、“放權(quán)讓利”的關(guān)鍵，來積極轉(zhuǎn)變政府職能。以減稅費、惠林農(nóng)，努力爭取省財政全額轉(zhuǎn)移支付支林等舉措，調(diào)動林農(nóng)參與改革的積極性。對于改革產(chǎn)生的制度成本，政府管理部門不怕砸自己的飯碗，地方財政出錢自擔(dān)改革成本，這就極大地激發(fā)了廣大人民群眾擁護改革、支持改革、參與改革的積極性和主動性，從而從根本上保證了改革的順利進行。

（三）“麗水樣本”對我國農(nóng)村改革的啟示

麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新，不論從經(jīng)濟基礎(chǔ)看——林權(quán)確權(quán)到戶只“折騰”了一次；還是從上層建筑看——政府各部門積極出臺政策促進當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)增收和林業(yè)發(fā)展，麗水市林權(quán)制度改革是走在前列的①李晨婕、溫鐵軍：《林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權(quán)改革調(diào)研報告》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2009年第5期。?！胞愃畼颖尽本哂衅毡榈倪m應(yīng)性和旺盛的生命力，這必將對我國工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”新階段的農(nóng)村改革提供可借鑒的啟示。

“麗水樣本”是農(nóng)村改革的延伸和突破。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)村改革，對我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)發(fā)揮了十分重要的作用。但也不可否認，其原有的政策紅利也已接近極限。在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，對集體林地一直沒有涉及產(chǎn)權(quán)制度改革這一重大命題。“三農(nóng)”問題涵蓋了“三林”問題，只有把“三林”問題解決好了，才能從根本上解決好“三農(nóng)”問題?；谶@樣的前提，麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新，在范疇上是農(nóng)村改革的重要組成部分，具有高度的整體性；在本質(zhì)上是農(nóng)村改革的延伸，具有很強的同質(zhì)性；在進程上是農(nóng)村改革的又一次重大突破，其方向和目的具有高度的一致性②賈治幫：《集體林權(quán)制度改革帶給我們的幾點啟示》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2006年第6期。。只有把“三林”問題解決好，才能有效解決我國1500多個山區(qū)縣的發(fā)展問題，才能從根本上解決占全國總?cè)丝?6%的山區(qū)人民特別是貧困人口的致富問題，使廣大林農(nóng)和其他農(nóng)民一樣享受改革的成果，共同走上富裕之路。

“麗水樣本”是一場從經(jīng)濟基礎(chǔ)到上層建筑都體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的綜合改革③李晨婕、溫鐵軍：《林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權(quán)改革調(diào)研報告》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2009年第5期。。集體林權(quán)改革創(chuàng)新是觸動產(chǎn)權(quán)的深層次改革，是一次對以林地權(quán)益為核心的森林資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系進行重大調(diào)整的改革，是從體制上、機制上和制度建設(shè)上進行的一次系統(tǒng)的全面的落實林業(yè)產(chǎn)權(quán)的綜合性改革，其從明晰產(chǎn)權(quán)入手，確立了林農(nóng)的經(jīng)營主體地位，真正實現(xiàn)了“明晰所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，確保收益權(quán)”，給予了林農(nóng)真正意義上的物權(quán)。國家“十二五”規(guī)劃《綱要》強調(diào)要“深化農(nóng)村綜合改革，推進集體林權(quán)和國有林區(qū)林權(quán)制度改革”，毫無疑問將給我國農(nóng)村改革注入豐富的內(nèi)容，必將進一步推動新農(nóng)村建設(shè)，帶動整個農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生十分可喜的變化。

“麗水樣本”的各項配套改革是政府轉(zhuǎn)變職能的具體體現(xiàn)。麗水市林權(quán)制度改革是一種以林業(yè)為依托的“資源環(huán)境取向”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。只要推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，都會有制度成本④李晨婕、溫鐵軍：《林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展路徑及其制度變遷－浙江麗水林權(quán)改革調(diào)研報告》，《林業(yè)經(jīng)濟》，2009年第5期。。麗水的集體林權(quán)改革創(chuàng)新之所以能向深層次順利推進，就是政府積極進行各項配套改革，努力承擔(dān)這種制度成本的結(jié)果。而從實踐看，麗水集體林權(quán)制度改革已經(jīng)初步走好“五步”：第一步，從產(chǎn)權(quán)制度入手，均山到戶，讓林農(nóng)有其山；第二步，讓林農(nóng)有其權(quán)，不僅有林木的所有權(quán)，還有林木的處置權(quán)；第三步，實現(xiàn)林地資源向資本資源的轉(zhuǎn)換，使資本要素向農(nóng)村回流找到了一個重要的渠道；第四步，讓林農(nóng)有其利，就是減輕林農(nóng)負擔(dān)；第五步，也是最關(guān)鍵的一步，就是進行配套改革，著力轉(zhuǎn)變了政府職能。只有讓政府轉(zhuǎn)變職能，才能解決改革面臨的深層次問題。這對如何進一步推進中國農(nóng)村深層次改革有借鑒。

“麗水樣本”創(chuàng)新了以資源環(huán)境可持續(xù)為導(dǎo)向來發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟的模式。其帶來的從“砍樹”到“看樹”，從“經(jīng)營木材”到“經(jīng)營景觀”，從“木頭林業(yè)”到“生態(tài)林業(yè)”，從“望林守窮”到“興林富民”，從“生態(tài)資源”到“生態(tài)資本”的轉(zhuǎn)變，將為麗水建設(shè)生態(tài)文明，實現(xiàn)生態(tài)文明由先行區(qū)向示范區(qū)跨越打下基礎(chǔ)，進而推動麗水的生態(tài)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)山區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級。這也將為國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向生態(tài)文明新時期的農(nóng)村改革、農(nóng)村發(fā)展起到積極的示范作用?！?/p>