□ 陳奇星 吳 津

行政審批制度改革是政府的一場“自我革命”，是行政體制改革的突破口，涉及政府部門職能定位和權力調(diào)整，管理理念和管理方式的更新與變革。2001年以來，浦東新區(qū)將行政審批制度改革作為轉變政府職能，深化行政體制改革的的突破口，先后進行了四輪改革，①蘇寧等著：《浦東之路：政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗與展望》，上海人民出版社2010年版，第43頁。取得了較大成效，但也存在一些問題?；仡櫰謻|近10年來審批制度改革的歷程，在歷史發(fā)展新的方位，以新的視角加以審視，在此基礎上思考“十二五”期間，進一步深化浦東行政審批制度改革的思路和對策，對深入推進綜合配套改革試點，進一步轉變政府職能，加快建設服務型政府，把浦東開發(fā)開放推向新的高度具有重要的現(xiàn)實意義。

一、浦東行政審批制度改革的主要做法和成效

2001年以來，浦東新區(qū)作為上海行政審批制度改革的綜合試驗區(qū)。先后進行了四輪行政審批制度改革改革。行政審批事項從最初的724項減少到244項，改革率達到了66.3%。②季明：《上海：浦東的“扁平化”實踐》，《瞭望新聞周刊》，2011年1月30日?；仡櫧陙砥謻|行政審批制度改革，特別是浦東綜合配套改革試點以來，新區(qū)審改工作在探索制度創(chuàng)新，推進流程優(yōu)化，促進公開透明等方面進行了積極嘗試，其主要做法和成效有以下幾個方面：

（一）實行“告知承諾”制度，降低企業(yè)準入門檻

2001年上海浦東新區(qū)工商分局率先在全國試行用“告知承諾”代替以往的行政審批，其基本做法是，由新區(qū)工商行政管理部門一門式受理，通過書面形式，把法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關技術規(guī)范中規(guī)定的企業(yè)設立、開業(yè)應當符合或者達到的條件、標準和要求，以及企業(yè)應承擔的法律責任，清楚地告知申請人，申請人對照許可條件進行準備，“承諾”履行相關告知事項后，審批機關根據(jù)申請人的承諾作出認定，并在7個工作日內(nèi)由審批機關和工商部門分別頒發(fā)許可證和營業(yè)執(zhí)照。與此同時，審批機關應視所申請事項的具體情況，在3個月內(nèi)對申請人的承諾進行核查。對經(jīng)核查不符合或者未達到相關條件、標準和要求的，可給予必要的行政處罰或者行政措施，直至撤銷相關證照。

根據(jù)浦東新區(qū)工商分局率先試行的這項“告知承諾”制，除了涉及國家安全、公民人身安全以及國家嚴格控制的項目外，對6個行業(yè)的14類企業(yè)的設立、開業(yè)所涉及的10項審批事項試行告知承諾制。2002年以來，在總結經(jīng)驗的基礎上，經(jīng)上海市政府批準，擴大了實行告知承諾審批方式的審批事項范圍，其中包括核發(fā)《食品衛(wèi)生許可證》、《煙草專賣零售許可證》、《科技經(jīng)營證書》、《對外貿(mào)易經(jīng)營批準證書》以及《人才交流服務許可證》審核等。并且在部分基本建設審批環(huán)節(jié)和其他管理領域也開始試行告知承諾審批方式。目前，經(jīng)上海市政府批準并進行實際操作的審批事項為19項①由于有5個項目的審批權限在上海市政府有關部門，這些審批事權未能按原計劃下放給浦東新區(qū)，故沒有實際操作。，占浦東新區(qū)目前有最終審批權的50項前置審批事項的38%（見圖1）

告知承諾制度作為浦東新區(qū)在行政審批制度改革中進行制度創(chuàng)新的一種探索，引入的是一種服務市場和企業(yè)的全新的行政理念，克服了傳統(tǒng)行政審批的弊端，運用契約形式來處理法律強制性規(guī)定，實現(xiàn)了管制行政向契約行政的轉化，降低了企業(yè)準入門檻和開辦效率。如目前在浦東開辦一家連鎖超市，一次可以同時辦理公共場所衛(wèi)生、食品衛(wèi)生和酒類商品零售3個許可證和工商營業(yè)執(zhí)照，時限為7個工作日。而按原有審批方式辦理的話，要分別跑3個政府部門辦理有關審批手續(xù)，如不發(fā)生申報材料退、補情況，辦好許可證和營業(yè)執(zhí)照的周期在45天左右。同時，實施告知承諾制，改變了政府機關“重事先審批、輕后續(xù)監(jiān)管”和“重管理、輕服務”的狀況，加強了對企業(yè)的行政指導和服務，并強化事后監(jiān)管，提高了社會對政府管理的滿意度。此外，浦東新區(qū)為了進一步降低企業(yè)準入門檻，在創(chuàng)設告知承諾制基礎上，不斷深化企業(yè)設立環(huán)節(jié)改革。如在第2002年7月啟動的第二輪行政審批制度改革中，對新區(qū)審批權限內(nèi)的鼓勵類和允許類外商投資企業(yè)的設立，試行“一口受理，并聯(lián)審批，各司其職，限時辦結”的審批方式，制定了《浦東新區(qū)外商投資企業(yè)直接登記辦法》，設定了操作流程。這項制度將原來的串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批，將原來由工商和經(jīng)貿(mào)兩個部門的窗口受理改為由工商一個窗口集中受理，將原來的兩道審批程序改為一道聯(lián)合審批程序，審批時限從改革前的l7個工作日縮短到7—9個工作日。2003年11月啟動的第三輪審批制度改革進一步擴大直接登記方式在變更事項（除企業(yè)合并、分立、減資以外）審批中的運用。2006年6月啟動的第四輪行政審批制度改革，浦東新區(qū)在張江高科技園區(qū)試點建立“一表制”審批機制，即在新區(qū)范圍內(nèi)，從企業(yè)提出設立申請到正式開業(yè)，政府審批部門將相關環(huán)節(jié)中企業(yè)需要填寫的各類申請表格中共性的內(nèi)容集中在一張申請表上，由投資者（申請人）填寫完畢后由工商部門統(tǒng)一受理，登錄系統(tǒng)。2007年1月1日，張江高科技園區(qū)正式開展內(nèi)資“一表制”受理工作，同年2月1日，實施外資“一表制”審批試點。目前，“一表制”審批平臺建設日趨完善，成效顯著，可以說是行政審批的一次大提速——在審批流程不變，審批資料不變的基礎上，將企業(yè)登記設立需填寫的15張表格400多項內(nèi)容進行整合，簡化成“張江高科技園區(qū)企業(yè)開業(yè)注冊統(tǒng)一登記表”，投資者填表總時間從六七個小時減少至最少只要20分鐘。截止2008年1月28日，“一表制”已受理完成超過500家內(nèi)外資企業(yè)。②蘇寧等著：《浦東之路：政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗與展望》，上海人民出版社2010年版，第58—59頁。

（二）優(yōu)化行政審批流程，提高基建工程審批效率

近年來，浦東新區(qū)在行政審批制度改革進程中，著重從優(yōu)化行政審批流程、簡化行政審批手續(xù)等方面著手，提高基建工程審批效率，加快基本建設項目開工建設，促進新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。具體舉措包括：

1.精簡環(huán)節(jié)、縮短時限。浦東大力推進基建工程審批環(huán)節(jié)集成和審批時限壓縮，目前，新區(qū)基本建設項目審批時限從原來的281個工作日壓縮到了50個工作日以內(nèi)。同時，推行分類管理的方式，對控制性詳細規(guī)劃已批準的區(qū)域范圍內(nèi)的生產(chǎn)性項目、研發(fā)機構以及臨時性建設項目試行60個工作日的簡易審批程序。張江園區(qū)等重點開發(fā)小區(qū)實行告知承諾、綜合審批，審批時限為23—27個工作日。2009年2月又召開新區(qū)招拍掛用地建設項目審批改革新聞發(fā)布會，推進建設項目審批由6個環(huán)節(jié)減為4個環(huán)節(jié)、行政審批時限從100個工作日縮減到50個工作日。此外，在投資者、審批主辦部門及協(xié)辦部門之間建立起了高效、便捷、公開的項目審批快速通道，充分發(fā)揮一門式協(xié)調(diào)服務機制的作用。如在規(guī)劃選址環(huán)節(jié)，主辦部門征詢有關部門意見的時限，從15至20個工作日減至8個工作日內(nèi)，對重要項目實行三色件袋傳遞制度，反饋征詢意見只要3至5個工作日。為了讓浦東行政審批再“提速”，2010年5月1日，工商、質(zhì)監(jiān)、稅務3個部門聯(lián)動，試行“一口受理、一表登記、一次審查、一網(wǎng)流轉、一次發(fā)證、一口收費”的聯(lián)動登記模式。企業(yè)只需一次提交申請材料，即可一次領取“一照二證”（工商營業(yè)執(zhí)照、質(zhì)監(jiān)機構代碼證和稅務登記證），平均辦理時間由11個工作日縮短為4.5個工作日，試點受到企業(yè)普遍歡迎，已有500多家企業(yè)通過“三部門聯(lián)動”成功設立。

2.實行技術審批與行政審批相分離。以建筑工程消防審批的改革為突破口，將技術審查的工作向有資質(zhì)的社會技術中介組織轉移，積極探索技術審批和行政審批相分離。具體內(nèi)容是：在消防審批領域，將工程項目的方案、擴初設計審批，轉移給消防技術咨詢服務機構等社會中介組織，由社會中介組織承擔工程項目的技術審核、施工現(xiàn)場技術指導等技術服務工作。對凡經(jīng)過技術咨詢服務的工程項目，消防部門實行簡易審批和程序驗收。消防部門對建筑項目的監(jiān)管方式從以審批為主轉變?yōu)橐匀粘１O(jiān)督管理為主，并強化了隨機抽查的力度。在上海市消防協(xié)會的支持下，2003年推出《上海市消防技術咨詢服務機構暫行管理辦法》，實現(xiàn)對技術咨詢機構的管理，保證技術審批和行政審批相分離的實施質(zhì)量。據(jù)市消防局介紹，這項改革措施得到了全國人大常委會的肯定，并在《消防法》的修改中被采納。在對基本建設審批環(huán)節(jié)審批服務的滿意度評價調(diào)查中，消防部門以79.17分位列第一。①上海市浦東新區(qū)行政審批制度改革辦公室：《關于推進行政審批制度改革工作的報告》，2010年5月。

3.探索建設項目“相對集中聯(lián)合驗收”工作機制。建設工程的竣工驗收涉及環(huán)保、民防等15個行政審批部門，很多企業(yè)反映驗收時間過長、手續(xù)繁瑣等問題。針對這種情況，浦東新區(qū)經(jīng)反復研究，提出了《浦東新區(qū)建設工程竣工驗收改革方案》，主要特點為：一是綜合窗口一口受理。在市民中心內(nèi)設立建設工程竣工驗收專門服務窗口。二是驗收標準公開透明。驗收實施部門要將具體驗收標準和技術規(guī)范在辦事大廳及其它載體上完全公開。三是企業(yè)自定驗收事項。辦事對象可根據(jù)自身工程進展情況，自行選擇若干部門現(xiàn)場聯(lián)合驗收或者單項驗收。四是現(xiàn)場驗收同步實施。專門服務窗口工作人員根據(jù)企業(yè)提出的聯(lián)合驗收的意愿，在7個工作日內(nèi)安排相關部門到現(xiàn)場開展聯(lián)合同步驗收。五是結果及時統(tǒng)一反饋。被驗收企業(yè)按照各驗收部門法定驗收時限在綜合受理窗口領取證書。六是建設工程檔案數(shù)字化。以浦東實施國家區(qū)域信息化綜合試點為契機，改革申報手段，推廣《建設工程項目數(shù)字化檔案編報軟件》，將紙質(zhì)檔案改為數(shù)字化檔案。

（三）實施“零收費”政策，推進行政事業(yè)收費改革

對行政事業(yè)收費的改革，始自浦東張江高科技園區(qū)2004年實施的“零收費”政策。根據(jù)上海市委、市政府“聚焦張江”戰(zhàn)略中“先行先試，體現(xiàn)張江先發(fā)效應”的要求，浦東新區(qū)決定自2004年1月1日起，對注冊在張江高科技園區(qū)內(nèi)的中外資企業(yè)和研發(fā)機構免收包括“企業(yè)注冊登記費”在內(nèi)的61項行政審批和政府服務收費。其中，屬新區(qū)部分的，不再收??；屬中央和市級的，有關部門正在清理，在此期間由新區(qū)財政代繳。張江園區(qū)內(nèi)實行“零收費”登記卡制度，經(jīng)公告后由企業(yè)憑營業(yè)執(zhí)照申領，新辦企業(yè)隨營業(yè)執(zhí)照一并發(fā)放。持登記卡的企業(yè)有權拒付已公布的由新區(qū)單位執(zhí)收的免交收費項目。截止2008年7月31日，張江園區(qū)已對注冊在園區(qū)內(nèi)的企業(yè)發(fā)放《零收費登記卡》4983份，免費受惠78209戶（次），其中，最多一戶（微電子港公司）免費92.23萬元；累計免費總額3114.25萬元，其中，由張江專項資金支付 1858.43萬元，占總額的59.7%，由各部門直接免繳數(shù)（非張江資金）為1255.82萬元，占總額的40.3%。由第三方專業(yè)機構獨立開展的績效評估結果顯示，“零收費”改革的社會滿意度高達96.5%。②上海市浦東新區(qū)行政審批制度改革辦公室：《關于推進行政審批制度改革工作的報告》，2010年5月。

在張江高科技園區(qū)改革試點的基礎上，新區(qū)政府通過對各收費項目的改革建議逐一進行研究和論證，形成了《浦東新區(qū)行政審批和服務收費改革方案》，在全區(qū)范圍內(nèi)停止征收一批不符合市場經(jīng)濟規(guī)律和發(fā)展要求的收費項目。2008年7月1日，浦東新區(qū)按照市政府的統(tǒng)一部署，停止征收148項行政事業(yè)性收費項目，同時，除資源補償類、教育類、懲罰類收費外，又于2008年8月1日增加停止征收62項收費項目。經(jīng)市政府協(xié)調(diào)，再于2009年4月1日起停止征收涉及市和國家財政的22項收費項目。據(jù)此，新區(qū)共停止征收232項收費項目，進一步降低了商務成本，優(yōu)化了政府公共服務，為企業(yè)發(fā)展營造了良好環(huán)境。

（四）推進電子政務建設，提升政府審批信息公開和服務水平

浦東新區(qū)在行政審批制度改革進程中，大力推進電子政務建設，整合信息系統(tǒng)資源，以提升政府審批信息公開和服務水平。具體舉措包括：

1.加快“浦東新區(qū)企業(yè)管理與服務信息系統(tǒng)”建設，實現(xiàn)管理信息共享。一是建立政府管理信息即時導入制度，將各部門的企業(yè)申報信息、日常管理信息、行政執(zhí)法信息、行政審批信息即時導入系統(tǒng)，不斷擴充系統(tǒng)信息量，目前已匯集了組織機構代碼信息、非正規(guī)就業(yè)信息，以及涉及食品安全的許可信息等，共納入技監(jiān)數(shù)據(jù)13萬多個、統(tǒng)計數(shù)據(jù)3萬多個、稅務數(shù)據(jù)5萬余戶。二是進一步加強系統(tǒng)功能，目前已具備了食品安全監(jiān)管領域的聯(lián)合執(zhí)法、行政許可、信息查詢統(tǒng)計、區(qū)域分類管理、執(zhí)法監(jiān)督和效能監(jiān)察等功能，可比較及時地反映浦東新區(qū)企業(yè)發(fā)展狀況，同時，為浦東新區(qū)誠信體系和法人庫建設打下了基礎。

2.建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。2006年7月24日浦東新區(qū)行政效能投訴中心成立，制定了《浦東新區(qū)行政審批電子監(jiān)察暫行辦法》，并正式啟動運行“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，對具有行政審批職能的部門和單位施行行政審批的過程進行實時監(jiān)控，實現(xiàn)審批信息和管理信息共享，促進行政效能的提高。目前該系統(tǒng)一方面通過實時監(jiān)控、預警糾錯、績效評估和信息統(tǒng)計四個模塊的20多項功能，對已經(jīng)進入系統(tǒng)的事項進行管理和監(jiān)察；另一方面在審批辦公場所設施視頻監(jiān)控設備對工作人員的工作作風和接待態(tài)度進行實時、自動監(jiān)控，實現(xiàn)了事前、事中和事后全面的監(jiān)察。

3.建立浦東市民中心辦事導航系統(tǒng)。浦東新區(qū)為了更好地體現(xiàn)政務“親和”，對辦事公開的方式進行了重新設計，將傳統(tǒng)的公文式的政務公開方式改變?yōu)槿诵曰⒈忝窕?、親民化的導航式公開，進一步提升新區(qū)服務型政府的形象。2007年10月18日試點單位環(huán)保局審批事項告知以導航方式在市民中心等離子顯示屏發(fā)布。目前，正在推動全部審批事項都通過這種形式向社會公開。該形式的特點是：一是物理指示形象化。將行政審批服務所涉及的單位、窗口通過三維定位，給市民清晰、易記的指示。二是材料告知集約化。通過漫畫手段將各類辦事材料形式、來源、領取辦法集中說明，一次告知，并在網(wǎng)站提供在線表格下載和填報。三是流程描述故事化。突破傳統(tǒng)的文字、方塊圖告知方式，設置市民中心“小博士”，用講故事方式，引導市民身臨其境，體驗辦事流程。

4.推進政府信息公開“一體化”互動服務機制建設。浦東新區(qū)為進一步暢通公眾行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的途徑，規(guī)范信息公開行為，提高工作效能，搭建由全區(qū)53個點構建的“立體式”政府信息服務“一體化”體系，實現(xiàn)“政府信息百姓觸手可及”的目標。一是制定五項制定。形成了《浦東新區(qū)建設政府信息公開“一體化”服務機制的意見》及其四個配套制度；二是建立四項機制。即窗口綜合服務工作機制，各政府部門信息公開服務窗口，統(tǒng)一作為新區(qū)政府信息公開“一體化”服務的綜合服務窗口；信息材料內(nèi)部流轉機制，所有材料通過信息公開“一體化”網(wǎng)絡系統(tǒng)進行內(nèi)部傳遞；信息更新同步機制，政府信息產(chǎn)生與屬性確定同步；操作流程公開機制，辦理情況和操作流程實現(xiàn)實時查詢、監(jiān)督。三是推進“一體化”系統(tǒng)開發(fā)。開發(fā)了區(qū)級信息公開“一體化”系統(tǒng)，形成“多元窗口、一體服務；多個部門、一網(wǎng)運作；多類信息、一次同步；多點查詢、一號監(jiān)督；多方合作、一個平臺”的公開體系。

（五）深化企業(yè)年檢制度改革，提高審批監(jiān)管效能

浦東新區(qū)為了更好地方便企業(yè)，更好地提高審批監(jiān)管效能，不斷深化企業(yè)年檢制度改革，具體改革措施有：

1.實施“四個一”的聯(lián)合年檢方式。經(jīng)過四輪審批制度改革，浦東新區(qū)從最初的“一門式”年檢，到“一口受理、分別審查”的方式”，再到“一口受理、一套表式、一網(wǎng)運作、一次辦理”的“四個一”聯(lián)合年檢方式。實施“四個一”聯(lián)合年檢后，浦東企業(yè)年檢集中辦理事項從8項增加到15項，并實現(xiàn)了三個突破：一是企業(yè)填報資料采用一套電子表式，包括企業(yè)公共信息和專業(yè)信息兩部分，其中公共信息可供不同管理部門共享；二是年檢審核逐步實現(xiàn)網(wǎng)上運作，企業(yè)可通過“浦東新區(qū)企業(yè)管理與服務信息系統(tǒng)”進行年檢申請，審批通過網(wǎng)絡在各部門之間流轉，企業(yè)不必派人四處奔波；三是取消除上海市政府公示的準予保留年檢收費項目外所有面向企業(yè)的年檢收費。

2.實行企業(yè)分類年檢制度。浦東新區(qū)在第三輪審批制度改革中，實行企業(yè)分類年檢制度，對企業(yè)進行分類監(jiān)管。即對守法經(jīng)營、信譽良好的企業(yè)實行免檢，企業(yè)只需提交年檢表等相關資料，免交審計報告；對一般行業(yè)中沒有違法記錄的企業(yè)實行承諾備案制度，企業(yè)提交年檢報告書并作出提交的材料是真實有效的承諾即通過年檢；對重點行業(yè)、特殊行業(yè)以及關系到人身健康、安全生產(chǎn)等行業(yè)的企業(yè)實行聯(lián)合年檢，綜合監(jiān)管。

3.推行企業(yè)年檢申報備案制度。浦東新區(qū)在第四輪審批制度改革中，推行企業(yè)年檢申報備案制度。即企業(yè)可以通過現(xiàn)場提交、網(wǎng)上傳遞等方式申報有關材料，涉及多部門申報的，企業(yè)可以通過新區(qū)聯(lián)合申報網(wǎng)絡平臺一次申報相關材料，并由企業(yè)對其提交材料的真實性予以承諾；行政機關可以根據(jù)需要對企業(yè)申報的材料進行書面檢查，對檢查合格的，行政機關可以不向企業(yè)反饋檢查結果；對書面檢查發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違法行為的，或者企業(yè)未申報有關生產(chǎn)經(jīng)營活動情況的，行政機關應當采取實地檢查或者重點檢查等監(jiān)管措施，并將檢查結果存檔備案。

二、浦東行政審批制度存在的主要問題

浦東新區(qū)行政審批制度改革雖然取得了較大成效，但總的來說，浦東行政審批的現(xiàn)狀與服務型政府建設要求還有一定差距，存在的主要問題有以下幾個方面：

（一）行政審批制度改革和發(fā)展自主權有限

浦東是上海經(jīng)濟發(fā)展、體制改革的“試驗田”，自20世紀90年代初開發(fā)開放以來就確立了開拓創(chuàng)新、先走一步的發(fā)展思路。在發(fā)展的初期主要依靠的是國家政策優(yōu)勢，浦東自身也制定了大量的規(guī)范性文件，在促進其發(fā)展方面起到了積極的作用。隨著國家經(jīng)濟體制改革的不斷深化，浦東囿于市轄區(qū)的特殊性質(zhì)，其先發(fā)優(yōu)勢在不斷弱化，許可設定的權力在和特事特辦的空間在縮小，尤其是浦東沒有獨立的立法權，行政審批制度改革和發(fā)展自主權有限，使得其在相關政策和法規(guī)的制定上受到一定的限制。同時，還需承擔部分區(qū)政府層面無法調(diào)整的、由上級政府委托或依法代行的相關審批事項，如海關、金融、工商、稅務等屬于中央和上海市政府垂直管理部門的事項，因此，需要進一步爭取中央和上海市有關部門支持，以進一步深化審批制度改革。

（二）行政審批職能的實體界定尚不夠清晰

行政審批制度改革是一項系統(tǒng)工程，是政府職能轉變中的重要組成部分，它需要其他各項工作的配合和協(xié)調(diào)。如政府各個部門職能的優(yōu)化和清晰，對行政審批有著非常重要的支撐作用。而當前浦東新區(qū)政府內(nèi)“條”與“塊”之間依舊存在較多的協(xié)調(diào)問題，如“條”與“塊”之間部分事項分段管理，邊界模糊區(qū)域就容易出現(xiàn)“真空”，從而造成大量協(xié)調(diào)成本。比如食品的質(zhì)量管理分為初級農(nóng)產(chǎn)品、生產(chǎn)/加工、流通和消費四階段，分別由農(nóng)委、質(zhì)量技術監(jiān)督局及食品藥品監(jiān)督局進行監(jiān)管。在兩個事項的邊界處，容易出現(xiàn)執(zhí)法真空，此外同時涉及到兩個及兩個以上事項的執(zhí)法，容易出現(xiàn)互相推諉或者同時執(zhí)法的情況?！皦K”內(nèi)委辦局之間職責權限劃分不盡合理，造成事權與責任脫節(jié)，協(xié)調(diào)性事務人為增多，導致協(xié)調(diào)成本增加。如區(qū)委辦下屬的電子政務管理中心與科委下屬的信息化推進處都在管理浦東新區(qū)政府信息化工作。審批事項并未真正減少，如有些部門在審改中，通過替換、打包合并審批項目等方式來達到表面減少審批事項的要求，以至于無法真正做到“審批程序減少、遞交文件減少、上門檢查減少”的改革目的。

（三）行政審批的程序性制度尚不完善

從行政機關實施審批和登記行為的規(guī)范角度來看，每一項審批和登記事項都具有完整的專業(yè)性單行法律、法規(guī)或者規(guī)章、法規(guī)性文件作為依據(jù)，每一次審批和登記行為都符合受理、審查和批準的基本程序，以及在法律文書、申請材料、檔案要求等方面的規(guī)范。而從公民和企業(yè)方便辦事的角度來看，特別是在市場準入和建設項目審批等具有密切關聯(lián)性的領域中，由于缺乏統(tǒng)一、完整、協(xié)同的程序性制度，給公民和企業(yè)造成了較大的不便。一是在受理環(huán)節(jié)，由于各部門都要求本部門審批材料的齊全，因此，重復材料多次提交，共性信息重復填寫等現(xiàn)象非常普遍；二是在審查環(huán)節(jié)，由于各部門職能還有交叉和重疊的問題，前道審完后道再審，結論矛盾，責任推諉的現(xiàn)象也時有發(fā)生；三是在批準環(huán)節(jié)，由于各部門之間沒有法定的協(xié)作義務，后道審批部門只是從申請人提交的材料中得到前道審批部門頒發(fā)的證照，并再對證照的真實性進行審查，既增加了行政成本，又增加了企業(yè)負擔，降低了行政效率。

（四）行政審批的監(jiān)督機制尚不健全

行政審批監(jiān)督機制包括兩個方面的內(nèi)容，一是對行政機關行使審批權力的監(jiān)督機制；二是對審批之后的項目執(zhí)行情況的后續(xù)監(jiān)管機制。針對第一個方面的監(jiān)督機制，浦東新區(qū)已于2006年實施行政效能投訴、行政首長問責、行政審批電子監(jiān)察、行政效能評估制等監(jiān)督制度，建立了行政效能投訴中心。但內(nèi)部監(jiān)督往往缺乏制約和強制性保障，人大、政協(xié)、司法機關、人民群眾和新聞媒體為監(jiān)督主體的外部監(jiān)督作用還不夠明顯。尤其是缺乏專門針對行政審批的責任追究制度，對行政審批權力的運行及程序性規(guī)定的執(zhí)行予以監(jiān)督。第二方面的監(jiān)督機制是涉及到行政審批制度改革的一個重要內(nèi)容，就是要改變“重審批、輕監(jiān)管”的做法，除了要減少審批項目的數(shù)量，還需要相應的事后監(jiān)管予以配合，才能實現(xiàn)審批制度改革的目的。近年來，浦東新區(qū)在加大事后監(jiān)管力度也進行了不少改革，如通過不斷深化企業(yè)年檢制度改革，最大程度地方便了企業(yè)年檢，并提高了監(jiān)管效能。但較之于其他審改方面的探索，尚未建立起科學有效地監(jiān)管機制，對審批事項后續(xù)監(jiān)管的范圍比較有限，監(jiān)督力度不盡人意，監(jiān)督效果不很理想。

三、深化浦東行政審批制度改革的思路和對策

中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議明確提出，“十二五”期間，要進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，加快推進政企分開，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預，加快建設法治政府和服務型政府。近十年來，浦東新區(qū)的行政審批制度改革，經(jīng)歷了一個從技術性流程改良，到管理理念的不斷創(chuàng)新，并逐步探索制度完善的過程。在這個過程中，既取得了較大成效，但也存在一些問題?！笆濉逼陂g，結合綜合配套改革試點的深入推進，浦東應進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，加快建設服務型政府，具體可從以下幾方面著手：

（一）堅持行政審批制度改革的價值取向

深化浦東新區(qū)行政審批制度改革應堅持行之有效的價值取向：一是市場化取向。在行政審批制度改革中，通過轉變政府職能，使政府職能定位市場化，遵循市場優(yōu)先的原則，發(fā)揮市場的基礎性作用。市場能解決的問題，政府盡量退出，放松對企業(yè)的直接管制，讓市場主體有更多的自主權，政府主要加強宏觀監(jiān)控權，提高政府的管理能力；同時在政府權力的行使中引入市場競爭機制，提高公共服務產(chǎn)品供給質(zhì)量。二是社會化取向。在行政審批制度改革中，充分發(fā)揮社會各種主體的功能，使公共產(chǎn)品服務的社會化。在改革中堅持社會自治原則，加快社會中介組織、非贏利性組織的發(fā)展，將原來由政府承擔的部分職能放手給非政府公共組織去完成，提高服務的質(zhì)量，滿足公眾的需要。三是分權化取向。在行政審批制度改革中，縮小政府審批權的范圍，使本來越位的權力恢復到原來的位置，將政府集中的部分權力分散給市場、社會，擴大市場和社會的自主權，通過各種市場主體之間的競爭，提高公共服務的水平。四是法治化取向。在行政審批制度改革中，注重法制建設，使行政審批的行為有法可依，使監(jiān)督行為有據(jù)可依，提高政府的法治水平。五是績效化取向。在行政審批制度改革中，引進企業(yè)的管理手段和方法，進行成本和效益的核算，對行政審批的事項和行政審批改革的成果進行績效評估，把提高行政審批及其改革的效果和質(zhì)量放在突出位置。六是民主化取向。在行政審批改革中，充分發(fā)揚民主，調(diào)動各種社會主體的積極性。對哪些事務應該審批、哪些不應審批、有些審批項目取消后政府應如何進行監(jiān)管等問題，應聽取各行專家的意見，發(fā)揮專家智囊團的功能，集思廣益，博采眾長，充分提高決策的民主性和科學性。

（二）賦予浦東在行政審批制度改革方面更大的自主權

針對浦東在行政審批制度改革和發(fā)展自主權有限的問題。應進一步落實上海市政府《關于完善市區(qū)兩級管理體制，賦予浦東新區(qū)更大發(fā)展自主權的意見》和上海市人大常委會《關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》的精神，賦予浦東新區(qū)在行政審批制度改革方面更大的自主權，為浦東先行先試、深化行政審批制度改革，推進政府管理體制創(chuàng)新創(chuàng)造條件。如授權浦東新區(qū)政府與深化行政審批制度改革相應的管理事權，以及必要的特殊管理權，將浦東行政區(qū)域內(nèi)的審批事務，交由浦東管理；將市級部門可以下放的權力和向中央爭取到的權力全部下放到浦東；將上海擬開展的各項審改試點率先安排在浦東進行；并爭取中央有關部門的協(xié)調(diào)支持，對審批依據(jù)屬于國務院行政法規(guī)和國務院文件范疇內(nèi)的經(jīng)濟事務和行政許可，在浦東新區(qū)試行備案制、告知承諾等改革。同時，賦予浦東新區(qū)一定的立法權，為深化行政審批制度改革改革提供立法保障。

（三）繼續(xù)減少和調(diào)整行政審批事項

通過四輪改革，浦東新區(qū)行政審批項目雖已大幅減少，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，綜合配套改革試點的深入推進，行政體制改革的逐步深化，政府職能的進一步轉變，仍需要繼續(xù)取消和調(diào)整。一是要按照依法設定原則，對法律、行政法規(guī)和國務院文件明確規(guī)定的審批事項，予以保留；對地方性法規(guī)、規(guī)章設立的審批事項，根據(jù)實際情況進行清理；對沒有法律依據(jù)的審批事項，一律取消；對新增審批事項，必須有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，并按規(guī)定程序報批。同時要建立健全新設行政審批項目審核論證機制，尤其對涉及重大公共利益的審批項目要通過專家咨詢、民意征集等多種形式聽取社會各界的意見，防止政府機關隨意增設行政審批項目。相關部門要加強溝通協(xié)商，做好新設定行政審批項目與已有行政審批項目的銜接歸并，避免出現(xiàn)新的多頭審批、重復審批。二是要按照符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要的原則，對涉及社會穩(wěn)定、公共安全、意識形態(tài)、資源管理、公共財政、規(guī)劃土地和環(huán)境保護等領域的審批事項，原則上予以保留；對不符合政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開原則，可以通過市場機制或其他方式運作的項目；對通過加強事中、事后監(jiān)管就可以達到管理目的，而不必設立審批的項目；對多個部門或環(huán)節(jié)重復交叉審批，增加了行政成本和行政管理相對人負擔的項目等，要本著“應減必減”、“該放就放”的原則，提出進一步取消和調(diào)整的處理意見。對可以有企業(yè)、社會團體、中介機構和公民個人自主決定，且不損害公共利益和個體合法權利的事項，以及可以通過民事賠償或者追究其他民事責任解決的事項，改變審批方式或不再審批。

（四）進一步規(guī)范行政審批行為和優(yōu)化審批流程

首先是進一步規(guī)范行政審批行為。對保留的行政審批項目，應按照公開、公平、公正、高效的原則，規(guī)范程序、簡化環(huán)節(jié)，逐步把行政審批納入規(guī)范化、制度化的軌道；應編制并公布保留的行政審批項目目錄，逐項公開審批項目的依據(jù)、申請條件、審批期限、收費標準，推動行政審批公開、透明，防止“暗箱操作”?！笆濉逼陂g，應將浦東新區(qū)保留的行政審批項目全部納入一個數(shù)據(jù)庫，接受電子信息化管理，使所有的行政審批項目從設立到運行的全過程透明可控。其次是針對行政審批項目的性質(zhì)、特點和復雜程度，科學設定審批流程，推行行政審批標準化和精細化管理。第三是進一步壓縮政府機關內(nèi)部的審批環(huán)節(jié)，明確審批權力和責任，同時完善行政審批統(tǒng)一受理、集中辦理、首問負責、限時辦結等制度，并加快網(wǎng)上審批平臺建設，改進審批方式，優(yōu)化審批流程，提高審批效率。第四是針對行政審批的程序性制度尚不完善等問題，探索專業(yè)性和完整性有機結合的制度建設，在市場準入和建設項目審批等領域中，加快建立一套完整的、綜合的、協(xié)調(diào)的程序性制度，以適應當前社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新要求，促進行政程序法律制度更加科學、合理和完善。

（五）健全行政審批的監(jiān)管機制

行政審批制度改革的成功與否不能僅從靜態(tài)上考慮取消了多少審批項目數(shù)量，調(diào)整了多少審批方式，政府讓渡了多少權力，而主要應從審批制度改革后帶來長遠的效益分析，創(chuàng)造了什么樣的市場和社會環(huán)境，維持了什么樣的經(jīng)濟秩序，提供了什么樣的公共服務產(chǎn)品來進行評價。為此，應消除浦東新區(qū)一些政府部門對審批事項后續(xù)監(jiān)管乏力等現(xiàn)象，健全行政審批的監(jiān)管機制。首先是”應按照“誰審批，誰負責”及權力和責任相統(tǒng)一的要求，建立審批責任制和過錯追究制，在賦予行政機關審批權時，規(guī)定其相應責任，發(fā)生過錯要追究責任。對不按法律規(guī)定進行審批，甚至越權審批、濫用職權、徇私舞弊的，要追究審批主管領導和直接責任人的行政法律責任，以規(guī)范審批行為和權力。其次是建立審批績效評價制度。在行政審批改革中引入企業(yè)成本效益評價制度，對行政審批項目進行評估，根據(jù)評估的結果對審批項目進行科學分類，采取不同的管理方式，降低行政審批的成本；同時，對行政審批實施情況進行評估，保證行政審批與法律授權目標的一致性，以增強行政部門的責任性，使行政審批遵循正當?shù)姆沙绦?，提高行政審批的效率和質(zhì)量。第三是完善政府綜合監(jiān)管機制，即政府依據(jù)法律規(guī)定和行政法規(guī)的要求，在政府相關職能部門相互協(xié)調(diào)的基礎上，對市場及其市場經(jīng)營主體的行為進行整體性、全過程、多方位的監(jiān)督和管理。政府綜合監(jiān)管機制應由預警機制（采用信號顯示的方法來反映市場及其企業(yè)市場行為的總體變動趨勢，根據(jù)不同的情況采取不同的措施。）、共享機制（為了加強政府部門之間及政府與企業(yè)之間的信息溝通，建立政府部門之間、政府與企業(yè)之間的信息溝通的網(wǎng)絡，實現(xiàn)信息資源共享，提高政府對企業(yè)和市場的監(jiān)控）、協(xié)調(diào)機制（通過全方位、多層次的協(xié)調(diào)，整合政府部門職能和能力，發(fā)揮統(tǒng)一整體監(jiān)督功效）、快速反應機制（要求政府部門具備對市場、企業(yè)的違法、違紀行為及時處理應對的能力）等構成，以提高監(jiān)管的效率和水平?！?/p>