孫中舉 王旭杰

（南京師范大學(xué) 人事處，江蘇 南京 210097）

改革開放以來，我國公眾參與有了長足的發(fā)展和進(jìn)步，但仍存在諸多問題，在這種背景下，進(jìn)一步明確公眾參與的意義，并針對存在的問題，引導(dǎo)公眾有序參與公共政策的制定，推進(jìn)政策民主化、科學(xué)化，提高決策水平，已成為現(xiàn)代政府迫切需要解決的問題。

一、公眾參與的概念及意義研究

公眾參與，也稱公民參與，我國學(xué)者徐靜在《淺談公共管理中的公眾參與機制的建設(shè)》一文中把公眾參與定義為由公民或社會組織直接或間接選舉公共權(quán)力機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過程，包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。錢俊君在《論公眾參與理論在我國公共政策制定中的應(yīng)用》認(rèn)為公共政策制定中的公眾參與是指通過公眾的參與來影響政府公共政策的制定，從而使制定出的政策更加能代表和符合公眾的利益與要求。

對于公眾參與的意義，以市場為基本導(dǎo)向的個人主義理論，認(rèn)為公民是“公共物品與公共服務(wù)的消費者”和“參與者”，將公民參與看做是政府治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵組成部分；社群主義理論家則認(rèn)為，只有加強公共參與才能構(gòu)建更加強有力的社區(qū)。

對于當(dāng)前中國的公眾參與，我國學(xué)者徐莉在《略論公共政策制定中的公眾參與》一文中指出了公眾參與在公共政策制定的必要性，從一個側(cè)面使我們認(rèn)識到了公眾參與的意義。她認(rèn)為：首先，政治民主化進(jìn)程呼喚公眾參與。其次，用以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策運行機制的創(chuàng)新，就要從公眾參與入手。最后，經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢要求公共政策過程公眾參與的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有加強公眾參與，才能讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，為政府的正確決策提供價值目標(biāo)，使政策更能體現(xiàn)各方的利益。

另一位學(xué)者董興佩在《論行政立法的公眾參與機制》一文中指出，行政立法作為公共政策的一個方面，公眾參與的必要性和重要性主要有三個方面：首先，公眾參與行政立法有助于提高行政立法的政治合法性，增強行政立法的社會效益。其次，公眾參與行政立法有助于保障公民基本權(quán)利，防止行政權(quán)力的濫用，確保行政立法的公正性、合理性。最后，公眾參與行政立法的長遠(yuǎn)意義在于促進(jìn)法治秩序的生成和實現(xiàn)。

結(jié)合其他觀點，在現(xiàn)代民主條件下，公眾參與公共政策制定的意義主要體現(xiàn)在：可以進(jìn)一步提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平；可以更好地監(jiān)督政策執(zhí)行主體，提高政策執(zhí)行力；可以使政府與公眾實現(xiàn)良性互動，塑造良好的政府形象。

二、關(guān)于我國目前公眾參與中存在的問題研究

美國學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯在其《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》一書中指出，公共參與的難題包括以下內(nèi)容：第一，公共管理者必須決定在多大程度上與公眾分享影響力。第二，公共管理者必須決定由公眾中的誰去參與公共決策過程。第三，公民參與者必須選擇特定的公民參與形式。第四，如何管理公共參與。

針對我國的現(xiàn)實，費廣勝在《論我國公眾參與機制的缺陷與制度創(chuàng)新》一文中從城市經(jīng)營的角度對我國公眾參與的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出了我國目前公眾參與存在的缺陷。他認(rèn)為我國的公眾參與缺乏程序性權(quán)利，目前還處在形式化表象階段，而且整個社會都缺乏對公眾參與的正確認(rèn)識。

王彩梅在《論我國公眾參與機制的建設(shè)》一文中指出，改革開放以來，我國公眾參與雖然有了長足的發(fā)展和進(jìn)步，但仍存在諸多問題，綜合看來主要是：我國公眾參與公共政策制定的渠道較少；公眾參與的組織性質(zhì)單一，作用弱化；公眾參與的制度還不完善；公眾參與意識、參與熱情較低；公眾的參與能力有待提高。

三、關(guān)于公眾參與公共政策制定在實踐的問題及對策研究

（一）公眾參與在實踐中的問題

約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，公民參與實踐中存在以下問題。

第一，公民參與的不完善性。他認(rèn)為，那些通過公民參與進(jìn)入公共政策的人經(jīng)常代表的是現(xiàn)存有組織的群體的需要，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。

第二，與管理績效相抵觸。公民參與增加了公共管理者日常工作的難度，因此，影響了公共管理績效。另外，公共管理者必須付出一定的代價來應(yīng)對公民的不信任和敵視。

第三，對決策質(zhì)量的威脅。對公民參與最嚴(yán)厲的指責(zé)集中在公民參與造成了公共政策的扭曲，表現(xiàn)在以下四個方面。

首先，由于公民常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識和常識，因此他們可能會對專業(yè)領(lǐng)域或科學(xué)界認(rèn)定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑。約翰·克萊頓·托馬斯指出，如果這些標(biāo)準(zhǔn)被忽略，那么，公共政策的質(zhì)量無疑會遭受損失。

其次，公民參與可能會導(dǎo)致公共項目運作成本的增加。

再次，公民參與會阻滯改革、創(chuàng)新。因為民主磋商增加了一些人否決改革方案或迫使方案妥協(xié)的可能性。

最后，很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益，從而導(dǎo)致更廣泛的公共利益的缺失。

針對我國的具體情況，徐莉、錢俊君等學(xué)者認(rèn)為，主要有三個方面。

第一是制度方面。公眾參與需要在政策制定過程中通過一定的制度、條件和方式得以實現(xiàn)，由于當(dāng)前公眾參與制度缺乏，完善的公眾參與機制并未最終確立起來。公眾參與制度化的缺乏，造成政府出臺的政策往往隱藏著種種弊端和漏洞。

第二是公眾方面。一方面，公民整體文化素質(zhì)不高使他們的參與能力受到影響。另一方面，我國公眾參與受傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)有制度缺失的影響，自覺性、主動性及理性化程度較低，參與意識薄弱。

第三是政府方面。政府對公眾參與引導(dǎo)規(guī)范不足，政策信息資源封閉，公眾缺乏知情權(quán)，而且在執(zhí)行方面力度不夠，基層民主和政府的決策機制不夠完善，忽視公眾對政策制定的參與作用。另外，受傳統(tǒng)行政思想的影響，一些政府官員具有嚴(yán)重的官僚主義思想，嚴(yán)重阻礙了公眾參與的發(fā)展。

（二）關(guān)于促進(jìn)公眾參與的理論和途徑研究

1.西方有關(guān)促進(jìn)公眾參與的理論

（1）傳統(tǒng)視角：與外界隔絕的管理者。

早期的公共行政理論家堅信，公共行政如果不能在第一時間盡可能地隔絕各種政治干擾，那么就不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的功能，更不能很好地建立清晰的職業(yè)認(rèn)同。因此他們對于公民參與管理過程采取了明顯敵視的態(tài)度。

伍德羅·威爾遜在其經(jīng)典著作中闡述了這樣一種觀點：“對政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和日常管理措施的選擇直接施加公眾批評，這無疑是一種愚蠢的妨害?！?/p>

這一時期的理論家認(rèn)為，政治與行政是二分的，公民參與應(yīng)是政治領(lǐng)域的適當(dāng)范疇。公民參與不適宜公共行政領(lǐng)域的范疇，它最好是遠(yuǎn)離職業(yè)化的行政官員。

在政治與行政二分論的假設(shè)中，公共政策一旦形成，權(quán)力影響力就應(yīng)從選任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公眾。但是并不存在影響力的逆向流動，也就是說不可能出現(xiàn)來自公眾的影響力經(jīng)由行政管理者沿科層體系向上流動。

即使認(rèn)識到這一點，這個時期的理論思想也并沒有提出什么改革措施，鼓勵、推動行政管理者回應(yīng)公民的需求。雖然人們認(rèn)為，行政管理者從根本上應(yīng)向公民負(fù)責(zé)，但是這種責(zé)任也是間接性的，是可以通過民選官員這一中介來實現(xiàn)的。

（2）將公民考慮進(jìn)去的新公共行政與西方參與式民主理論。

20世紀(jì)60年代，傳統(tǒng)的公共行政的理論和實踐的問題存在的問題暴露得越來越明顯，人們開始重新思考公共行政的發(fā)展方向。公共行政開始了新一時期的探索：政府應(yīng)該做什么，才能修正官僚帶來的不公正問題，改變公民對行政管理越來越漠不關(guān)心的情況呢？應(yīng)該怎樣推動行政職業(yè)者回應(yīng)政府加強公民參與的要求呢？對這些問題的探尋逐漸形成了一套公共行政新理論——新公共行政理論，這一理論包含了更多公民參與公共管理過程的思想。

幾乎在同一時期，西方普遍爆發(fā)了大規(guī)模的社會動亂或政治危機，因此托夫勒、普蘭查斯及佩特曼等學(xué)者提出了“參與式民主”的解決方案。參與式民主主張，真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民直接、充分參與公共事務(wù)決策的民主，從決策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。

按照佩特曼的觀點，公民參與政治最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，因為這是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域。只有當(dāng)個人有機會直接參與和自己生活相關(guān)的決策時，他才能真正控制日常生活的過程。參與式民主理論認(rèn)為參與活動不僅是一種表達(dá)偏好的方式，而且是實現(xiàn)它們的重要機制。

（3）促進(jìn)公眾參與的新理論——公民參與的隨機性理論。

公民參與能夠帶來重要的收益，但也能帶來嚴(yán)重的風(fēng)險，為了促使公民參與優(yōu)勢最大化和風(fēng)險最小化，需要引入隨機性的理論觀點。

在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》一書中約翰·克萊頓·托馬斯指出，有關(guān)公民參與的各種思想都普遍認(rèn)同在公共管理過程中接納公民參與，然而目前對公民參與的指責(zé)僅指出了以往理論的缺陷，卻沒有提出一套可替代的理論。

他認(rèn)為以往的公民參與理論的貢獻(xiàn)者在很大程度上忽視了在什么時候、以什么方式選擇適當(dāng)?shù)墓駞⑴c形式的問題。因此，新理論應(yīng)該考慮和界定公民參與的隨機性。這就必須綜合考慮各種觀點，同時，這一理論還必須能夠反映出公民參與中平衡的和現(xiàn)實的觀點，既要包括早期管理中不朽的、富有哲理的原則，又要包括公共行政管理者的實踐經(jīng)驗。選擇新理論還必須體現(xiàn)公民參與的隨機性和偶然性特征，即人民對公民參與的美德和罪惡的許多爭議都可以通過發(fā)現(xiàn)公民參與在不同環(huán)境下的不同價值得以調(diào)和。

在此基礎(chǔ)上，公民參與的隨機性理論觀點形成了，概言之，隨機性觀點就是要發(fā)現(xiàn)公民參與方式選擇隨環(huán)境變化而變化的優(yōu)勢所在，即將公民參與視為根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同參與程度，采取不同參與形式的過程。這種理論將來自于公民參與的現(xiàn)實性的平衡觀點與如何使公民參與實踐隨環(huán)境狀況的變化而變化的隨機性觀點結(jié)合起來，能夠形成一種對公共管理者更有實踐操作價值的理論。

2.我國有關(guān)公眾參與的途徑研究

我國學(xué)者徐莉在《略論公共政策制定中的公眾參與》一文中提出了具體的可操作的公眾參與方式：立法聽證會、行政聽證會等、“賽博”（cyber）?！百惒本褪峭ㄟ^網(wǎng)絡(luò)交流，讓公民自由議論政策議題的虛擬空間。在信息社會，互聯(lián)網(wǎng)的普及與發(fā)展為公眾參與開辟了廣闊空間。“在線參與”將成為公眾參與政策活動的主要方式之一。

王彩梅在《論我國公眾參與機制的建設(shè)》一文中提出應(yīng)從觀念的層面、技術(shù)的層面及制度的層面構(gòu)建我國公眾參與機制。如在觀念方面，建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府；在技術(shù)方面大力推行電子政務(wù)，建設(shè)政府回應(yīng)機制；完善聽證制度、專家咨詢制度和社會公示制度等。

李朝智在《探索政府公共決策的多元化機制—提高公眾的參與能力》中認(rèn)為政府公共決策的公共性、復(fù)雜性決定了公眾參與的多樣性和機制的多元性。他認(rèn)為應(yīng)該尋求擴(kuò)展公眾參與的空間和提高公眾參與能力的途徑，因而在公眾方面需要提高公眾參與意識和參與能力。

徐靜在《淺談公共管理中的公眾參與機制的建設(shè)》一文中明確了公共管理是現(xiàn)代政府治理的新模式，強調(diào)公眾的參與是推動民主政治的重要途徑。主要從公眾參與的制度建立、程序規(guī)范、公眾主人翁意識及社會中介組織培育三個方面提出健全機制的構(gòu)想，并對建設(shè)公眾參與機制的社會環(huán)境進(jìn)行了一定的分析。

另一位學(xué)者費廣勝的視角比較獨特，他在《論我國公眾參與機制的缺陷與制度創(chuàng)新》一文中從城市經(jīng)營的角度提出了促進(jìn)公眾參與公共政策的途徑：第一，加快社區(qū)體制改革，為公眾搭建一個參與平臺。第二，完善法律、法規(guī)，為公眾參與城市經(jīng)營提供制度保障。第三，加強宣傳教育，增強公眾參與意識。

四、對我國公眾參與公共政策制定的思考

學(xué)者們提出的促進(jìn)公眾參與公共政策制定的對策并不沖突，只是側(cè)重點不同。綜合各家觀點的方案可以在理論上接近完美。但是理論畢竟是為實踐服務(wù)的，公眾參與公共政策的制定可操作性很強，如果方案可以付諸實踐，那么選擇的方案應(yīng)該是最合適的且可操作的，最合適的應(yīng)該是最大限度適合我國當(dāng)前國情的。

我國目前處在社會轉(zhuǎn)型期，政治社會化程度太低，因而在全國范圍內(nèi)靠社會組織和公眾整合各種力量促進(jìn)公眾參與公共政策的制定，效果必然與期望值相差很大?，F(xiàn)實的做法應(yīng)該是把重點放在政府方面，目前的情況是政府處在絕對優(yōu)勢的地位，它的權(quán)威性及它掌握的各種資源，可以很快地架構(gòu)公眾參與的各種法律制度框架，為公眾參與打下基礎(chǔ)。這并不是說政府要大包大攬，公眾參與政策制定的趨勢是各方共同努力，只是在近期特別是各項制度缺失、滯后的現(xiàn)實情境下，政府要做大量的工作。

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