王 歡

(廣州大學(xué)人權(quán)研究中心,廣東廣州510006)

行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為之性質(zhì)辨析

王 歡

(廣州大學(xué)人權(quán)研究中心,廣東廣州510006)

行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制的構(gòu)建是近年來我國學(xué)界和政府部門普遍關(guān)注的問題,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為性質(zhì)之判定無疑是其中的一個(gè)重要問題。行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為既包含著行政的某些屬性,又具有司法的某些特質(zhì),因此不宜對(duì)其采用一種非此即彼的認(rèn)識(shí)方法。

行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為;行政性;司法性;委任司法

一、引言

行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制的構(gòu)建是近年來我國學(xué)界和政府部門普遍關(guān)注的問題,這一點(diǎn)在各級(jí)別的社科項(xiàng)目中得到了充分體現(xiàn)。在筆者看來,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為性質(zhì)的判定是人們研究行政機(jī)關(guān)解紛行為的基礎(chǔ),并在很大程度上決定著糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建。然而,對(duì)此問題,學(xué)界采取了一種非此即彼的簡(jiǎn)單化處理方法,這使得具體制度的構(gòu)建與行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的實(shí)踐產(chǎn)生了較大的偏離,從而制約了制度效能的發(fā)揮。在本文中,筆者以過程分析為方法,試圖對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)作一相對(duì)全面的剖析,從而為行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制之構(gòu)建提供必要的理論支撐。

二、行政性抑或司法性

對(duì)于行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為性質(zhì)的認(rèn)定,從不同的分析視角入手就必定會(huì)得出不同的結(jié)論。例如,如果采用形式標(biāo)準(zhǔn)來界定行為性質(zhì),即凡是行政機(jī)關(guān)作出的行為都是行政行為,包括行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)所作的事實(shí)行為和非運(yùn)用行政權(quán)所作的私法行為都包括在內(nèi),那么,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為就應(yīng)當(dāng)屬于行政行為;如果采用實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來界定行為性質(zhì),即行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)所為之行為才是行政行為,那么,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為性質(zhì)如何就該重新予以認(rèn)定了。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)解決糾紛行為是行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序,運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)裁判案件的專門活動(dòng),這種活動(dòng)無論是從權(quán)力屬性還是具體程序來看,均具有很強(qiáng)的司法屬性,因此,從這個(gè)角度來說,將行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為認(rèn)定為是一種司法行為似乎更合情理。但在筆者看來,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為是一種特殊的行為形態(tài),它既具有行政行為的某些特征,又與司法行為存在著屬性上的諸多相似,但同時(shí)它既不同于典型的行政行為,又與一般的司法行為存在著重大的差別,因此無論是把行政解決糾紛行為簡(jiǎn)單地定性為行政行為抑或司法行為都不能在理論上形成自恰的邏輯。

無論是采用形式標(biāo)準(zhǔn)還是采用實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),其都有一個(gè)基本的理論前設(shè),即行政行為、司法行為以及立法行為之間是存在著一條涇渭分明的界限的,通過一定的學(xué)術(shù)分析和理論闡釋可以在諸種行為之間劃出一個(gè)各自相對(duì)獨(dú)立的空間。然而,一個(gè)不可忽視的事實(shí)是行政機(jī)關(guān)獲得了一定程度的司法權(quán)和司法機(jī)關(guān)擁有了一定程度的行政權(quán),行政與司法之間呈現(xiàn)出一種若即若離的狀態(tài)。在現(xiàn)代社會(huì),欲想對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的內(nèi)涵給出一個(gè)為人們所廣泛接受的界定,并非易事,這種困難并非源自于辭語的有限性和語意的模糊性,而是在功能意義上的行政權(quán)、司法權(quán)乃至立法權(quán)的區(qū)分已變得越來越模糊,甚至在某種程度上說,它們之間根本就不存在一條涇渭分明的界線,[1](P194)而行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為則正是這一趨勢(shì)的體現(xiàn)。

從我國現(xiàn)實(shí)情況來看,對(duì)于行政機(jī)關(guān)解決糾紛的行為而言,具有或者說應(yīng)當(dāng)具有很強(qiáng)的司法屬性。國家立法授予行政機(jī)關(guān)糾紛裁判權(quán)的目的主要出于解決糾紛的考慮,而裁判糾紛的權(quán)力在本質(zhì)上屬于司法性權(quán)力,其行使必須遵循司法的某些規(guī)律,至少應(yīng)當(dāng)遵循如下要求:第一,行政解紛主體的相對(duì)獨(dú)立性。適當(dāng)?shù)莫?dú)立性是確保行政解紛機(jī)構(gòu)或個(gè)人裁判糾紛活動(dòng)能得以進(jìn)行的基本條件。獨(dú)立性既體現(xiàn)在組織上,如英國的行政裁判所、美國行政法官以及我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu),其相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,都具有一定程度的獨(dú)立性,又要體現(xiàn)在具體案件的運(yùn)作上,如獨(dú)立適用法律、獨(dú)立作出裁決,而無需向其他行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示。然而,獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn),離不開一定的保障機(jī)制,如我國《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二條規(guī)定,各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé),領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱行政復(fù)議機(jī)構(gòu))依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng),并依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員,保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。而《海關(guān)行政復(fù)議辦法》第三條則進(jìn)一步明確規(guī)定,各級(jí)海關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé),領(lǐng)導(dǎo)并且支持本海關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu))依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng),依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員,為行政復(fù)議工作提供財(cái)政保障,保證海關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)。這些規(guī)定為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)處理行政糾紛提供了人員和經(jīng)費(fèi)上的保障。第二,解紛立場(chǎng)的適度中立性。在行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)的過程中,其活動(dòng)的方式是經(jīng)驗(yàn)式的,它更多的關(guān)注的是行政效率和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[2](P51)但行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為則不同,它是一種對(duì)利益沖突各方作出裁判的活動(dòng),既然行政機(jī)關(guān)在此時(shí)的身份是裁判者,那么就必須保持一定程度的中立,公正聽取糾紛雙方當(dāng)事人的意見,否則就無法實(shí)現(xiàn)案件公正處理的結(jié)果。根據(jù)法哲學(xué)家戈?duì)柖〉慕忉?中立至少應(yīng)當(dāng)包涵如下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即與自身有關(guān)的人不應(yīng)當(dāng)成為裁判者、結(jié)果中不應(yīng)含糾紛解決者個(gè)人利益、糾紛解決者不應(yīng)有支持或者反對(duì)某一方的偏見。[3](P240)中立性的實(shí)現(xiàn)需要糾紛裁判者有一個(gè)正確的觀念,這是因?yàn)榧m紛的裁判者是行政官員,如果行政官員以一種純粹的行政思維來對(duì)待糾紛以及糾紛雙方的當(dāng)事人,那么其在糾紛處理過程中就難以有一個(gè)中立的心態(tài),其所導(dǎo)致的結(jié)果也難免會(huì)產(chǎn)生偏差。第三,解紛過程的交涉性。一般而言,“政權(quán)運(yùn)行方式總是以行政主體為中心,行政程序中不具有角色分工,行政主體仍然是行政主體,相對(duì)人仍然是相對(duì)人,其原先社會(huì)角色不變,行政程序中一般不實(shí)行意見交涉,而是行政單向命令,強(qiáng)制主導(dǎo)?！北M管現(xiàn)代行政法中引入體現(xiàn)民主精神的交涉性聽證程序,但該程序的運(yùn)用也是從司法程序中借鑒而來的,而且其適用范圍也受到了法律的限制。但司法性活動(dòng)則不同,它通過程序的角色分化功能,保障每個(gè)以符號(hào)形式存在的參與主體在相互交涉的過程中達(dá)致一種各方都應(yīng)接受的結(jié)果。行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為亦是如此,其程序設(shè)計(jì)雖不能要求司法程序那么嚴(yán)格和復(fù)雜,但它仍應(yīng)滿足糾紛雙方之間進(jìn)行適當(dāng)交涉的要求,而不能由作為裁判者的行政機(jī)關(guān)以“一言堂”的方式來強(qiáng)制促使糾紛的解決,否則,如果當(dāng)時(shí)人不能參與到裁判活動(dòng)中來的話,就必然會(huì)使裁判的內(nèi)在品格受到破壞。正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)解決糾紛行為的如此屬性,韋德在論述英國裁判所時(shí)如此指出,“裁判所必須在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上公正地實(shí)施法律規(guī)則,而不是執(zhí)行行政政策,從這個(gè)意義來說,大多數(shù)裁判所所作的裁決實(shí)際上是司法性質(zhì)而不是行政性質(zhì)的?！盵2](P624)

盡管行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為具有明顯的司法屬性,但其行政屬性亦是顯而易見的。例如,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的主體是行政機(jī)關(guān),盡管在將來的制度建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)強(qiáng)化行政解紛機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,但該主體仍屬于行政機(jī)關(guān)范疇這一點(diǎn)恐怕不會(huì)改變;在啟動(dòng)行政解紛程序上,亦與司法程序存在重大差別。在我國存在著兩種形式,即當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)啟動(dòng),如《鐵路法》第46條規(guī)定,“在鐵路線路和鐵路橋梁、涵洞兩側(cè)一定距離內(nèi),修建山塘、水庫、堤壩,開挖河道、干渠,采石挖沙,打井取水,影響鐵路路基穩(wěn)定或者危害鐵路橋梁、涵洞安全的,由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令停止建設(shè)或者采挖、打井等活動(dòng),限期恢復(fù)原狀或者責(zé)令采取必要的安全防護(hù)措施……違反前三款的規(guī)定,給鐵路運(yùn)輸企業(yè)造成損失的單位或者個(gè)人,應(yīng)當(dāng)賠償損失。”這一規(guī)定說明,行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益的需要,可以不以當(dāng)事人的申請(qǐng)直接責(zé)令行為人限期恢復(fù)原狀,并承擔(dān)對(duì)鐵路公司的損失。這顯然是與司法程序的被動(dòng)性特征不相符合的。除此之外,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為還是實(shí)現(xiàn)行政管理的一種手段,盡管這不是行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的主要目標(biāo),但這種功能是現(xiàn)實(shí)存在的,特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)解決糾紛個(gè)案時(shí),能夠?qū)⒛承╊I(lǐng)域中的那些突出問題反饋到行政立法部門和行政執(zhí)法部門,便于不同的機(jī)構(gòu)針對(duì)具體問題采取對(duì)策性措施,減少可能發(fā)生的同類糾紛,全面緩和并及時(shí)解決社會(huì)矛盾。

行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為具有司法行為的某些屬性和行政行為的特征的特殊性,決定了它既不可能是純粹的行政行為抑或司法行為,而是二者的結(jié)合,即司法性行政行為。在此,作者之所以不采用行政司法行為的說法是因?yàn)楸M管“行政司法是指行政機(jī)關(guān)充當(dāng)爭(zhēng)議裁決人,對(duì)爭(zhēng)議作出裁決的制度”已經(jīng)成為主流觀點(diǎn),但該概念的爭(zhēng)議仍是五花八門,有的甚至是大相徑庭。據(jù)筆者考察,學(xué)界關(guān)于行政司法的含義主要有如下幾種:將行政司法等同于行政訴訟,認(rèn)為行政司法是審理行政爭(zhēng)議案件的專門活動(dòng);認(rèn)為行政司法的范圍包括“對(duì)行政法的實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)在實(shí)施中產(chǎn)生的行政案件進(jìn)行審判和仲裁的活動(dòng)”的總稱”;也有學(xué)者將行政司法稱之為“行政裁決”,等等。為了避免不必要的爭(zhēng)議,筆者在此采用司法性行政行為這一描述性概念作為對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的概括。

三、準(zhǔn)司法抑或委任司法

對(duì)于行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的司法屬性的認(rèn)定有準(zhǔn)司法和委任司法之說。[4]根據(jù)《牛津法律大辭典》的解釋,“準(zhǔn)司法”是指在實(shí)體上或程序上與司法相類似,常常用來指那些并非嚴(yán)格意義上的法院或法官的人和團(tuán)體的職權(quán)與行為,這些人和團(tuán)體在審理涉及行使特許司法權(quán)的案件中,享有與法院或法官相類似的職權(quán)和自由裁量權(quán)。[5](P741)從準(zhǔn)司法這一權(quán)威性概念來看,某一行為是否為準(zhǔn)司法行為的主要標(biāo)準(zhǔn)在于,該行為是否具有與司法相類似的實(shí)體或者程序,如果具有即可認(rèn)定為準(zhǔn)司法行為。在我國學(xué)術(shù)研究中,將行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的司法屬性認(rèn)為是準(zhǔn)司法的學(xué)者正是從這個(gè)角度來判斷的。委任司法與法院所固有的司法權(quán)不同,則意指行使糾紛裁斷權(quán)的機(jī)關(guān)的司法權(quán)并不是固有的,而是來源于立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)或者委任,即如果沒有立法機(jī)關(guān)的專門授權(quán)便沒有相應(yīng)的司法權(quán)。

盡管準(zhǔn)司法與委任司法都是對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的理論概括,但二者的側(cè)重點(diǎn)與著眼點(diǎn)是不同的,從上述關(guān)于這兩個(gè)概念的描述來看,前者側(cè)重的是解紛行為與普通司法的共性,后者則既關(guān)注了解紛行為與普通司法行為的共性,又關(guān)注了解紛行為與普通司法行為的差異性,因此,筆者以為對(duì)于行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為司法屬性的認(rèn)定,委任司法理論更為適宜。其具體理由如下:

首先,委任司法清楚地表明了行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的權(quán)力來源。在現(xiàn)代憲政國家,立法、行政與司法是必須存在分工與制約關(guān)系的,正如《人權(quán)宣言》所指稱的那樣,人權(quán)沒有保障和分權(quán)未被確立的社會(huì)就沒有憲法。這就意味著在原初意義上,行政機(jī)關(guān)是不具有或者不應(yīng)當(dāng)具有裁斷糾紛的司法性權(quán)力的,即司法權(quán)存在于法院獨(dú)有的審判權(quán)內(nèi),行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的任何做法都是與之相抵牾的。但隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化,產(chǎn)生了行政機(jī)關(guān)解決一定范圍糾紛的現(xiàn)實(shí)需求,國家立法機(jī)關(guān)把相應(yīng)的司法權(quán)授予給行政機(jī)關(guān)也就順勢(shì)而生了。委任司法理論則正是此種現(xiàn)象的抽象概括,即行政機(jī)關(guān)不具有糾紛尤其是民事糾紛的裁斷權(quán),但由于立法機(jī)關(guān)的委任取得了相應(yīng)的司法權(quán)。

其次,委任司法恰當(dāng)?shù)乇砻髁诵姓C(jī)關(guān)解決糾紛行為的權(quán)力范圍。司法機(jī)關(guān)解決糾紛是其固有的職權(quán),有權(quán)受理案件并作出裁斷是原則,無權(quán)受理是例外,因此,它無需立法機(jī)關(guān)通過法律的形式規(guī)定哪些糾紛屬于司法機(jī)關(guān)的受理范圍,而只需規(guī)定哪些案件不屬于司法機(jī)關(guān)的受理范圍。委任司法則與之相反,由于行政機(jī)關(guān)并無固有的裁斷糾紛的權(quán)力,而是后天地來源于權(quán)力機(jī)關(guān)的委任,那就意味著哪些糾紛可以由行政機(jī)關(guān)裁斷是由委任機(jī)關(guān)設(shè)定的。而且,從根本上說,行政機(jī)關(guān)裁斷糾紛是行政權(quán)向司法權(quán)的滲透和擴(kuò)張,這種滲透與擴(kuò)張直接關(guān)涉到司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系,為了能在滿足現(xiàn)實(shí)需要以授予行政機(jī)關(guān)裁斷糾紛權(quán)力的同時(shí),又不至于導(dǎo)致對(duì)分權(quán)原則這一近現(xiàn)代政治原則根基的破壞,必須把行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的范圍限定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。這個(gè)范圍應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)來確定。在這個(gè)意義上說,委任司法是一種有限司法,是立法機(jī)關(guān)制約之下的司法。

最后,委任司法能有效地涵蓋準(zhǔn)司法概念中所欲強(qiáng)調(diào)的“司法”屬性。在理論上或?qū)嵺`中之所以采用“準(zhǔn)司法”的概念,那是因?yàn)樵噲D強(qiáng)調(diào)和說明,盡管該行為的實(shí)施主體是行政機(jī)關(guān),但該行為在諸多方面不同于行政而類似于司法。應(yīng)當(dāng)說,對(duì)于行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為而言,這一點(diǎn)是至關(guān)重要的。如果行政機(jī)關(guān)完全按照行政權(quán)運(yùn)行的價(jià)值準(zhǔn)則、行為模式與目標(biāo)追求來裁斷糾紛的話,其裁決結(jié)論的正當(dāng)性和實(shí)際效果的發(fā)揮都是要大打折扣的。但是,不采用準(zhǔn)司法理論而采用委任司法理論在這一問題上并不會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)論。委任司法同準(zhǔn)司法一樣,蘊(yùn)涵著行政機(jī)關(guān)司法權(quán)的運(yùn)用,既然行政機(jī)關(guān)運(yùn)用的是司法權(quán)就必須遵循司法權(quán)運(yùn)作的基本規(guī)律。因此,從這一點(diǎn)上來說,準(zhǔn)司法抑或委任司法并無差別。

四、結(jié)語

剖析行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為性質(zhì)并不是要形成理論上的論爭(zhēng)與分歧,而是旨在通過這種分析對(duì)行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的基本屬性形成一個(gè)較為客觀真實(shí)的認(rèn)識(shí),從而為制度設(shè)計(jì)提供反思框架。更進(jìn)一步而言,行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為是司法與行政的結(jié)合,其作為行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的行為既要注重對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù),為當(dāng)事人提供一個(gè)較為公平的解決糾紛的制度平臺(tái),其作為行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行為又要注重行政的效率,因此,它既不可能過度的司法化,又不應(yīng)當(dāng)抹殺司法性而片面地追求行政性。這表明我們行政解紛機(jī)制的構(gòu)建要在司法性與行政性之間的形成一個(gè)大致平衡,以實(shí)現(xiàn)授予行政機(jī)關(guān)糾紛裁斷權(quán)多重目的的需要。

[1]胡夏冰.司法權(quán):性質(zhì)與構(gòu)成的分析[M].北京:人民法院出版社,2003.

[2]〔英〕威廉·韋德.行政法[M].徐炳等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997.

[3]〔美〕戈?duì)柖?法律哲學(xué)[M].齊海濱,譯.北京:北京三聯(lián)書店,1987.

[4]沈開舉.委任司法初探——從行政機(jī)關(guān)解決糾紛行為的性質(zhì)談起[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007,(1).

[5]〔英〕沃克.牛津法律大辭典[M].鄧正來等,譯.北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,1989.

國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“構(gòu)建和諧社會(huì)的法律制度保障”(編號(hào):05&ZD043)。

王歡(1976-),女,法學(xué)博士,廣州大學(xué)人權(quán)研究中心助理研究員,主要從事行政法學(xué)和人權(quán)法學(xué)研究。