◎陳 敏

我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策

◎陳 敏

理性決策和漸進(jìn)決策是政策分析中兩種最基本的政策分析模型，兩者各有優(yōu)勢(shì)和缺陷?；旌蠏呙枘Ｐ蛣t是將兩種決策模式有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，也為研究我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策提供了良好的視角。因此，本文將基于混合掃描模型視角，回顧我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策的制定過程，分析政策中所存在的制度缺陷和現(xiàn)實(shí)困難，對(duì)未來政策設(shè)計(jì)提出相應(yīng)建議。

校外活動(dòng)場(chǎng)所 建設(shè) 政策 理性決策 漸進(jìn)決策 混合掃描

校外教育是指由校外教育機(jī)構(gòu)和各種社會(huì)教育團(tuán)體，在學(xué)校教育計(jì)劃之外，利用課余時(shí)間（包括雙休日、節(jié)日、寒暑假和其他課余時(shí)間），對(duì)中小學(xué)生進(jìn)行的內(nèi)容豐富、形式多樣的有目的、有計(jì)劃、有組織的旨在促進(jìn)受教育者身心健康發(fā)展的充滿生活情趣的教育活動(dòng)。①它包括少年宮、青少年宮、兒童活動(dòng)中心、青少年活動(dòng)中心、青少年科技館、少年之家等機(jī)構(gòu)。在各類未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所廣泛開展的思想道德建設(shè)、科學(xué)技術(shù)普及、文藝體育培訓(xùn)、勞動(dòng)技能鍛煉等教育實(shí)踐活動(dòng)，在教育引導(dǎo)未成年人樹立理想信念、錘煉道德品質(zhì)、養(yǎng)成行為習(xí)慣、提高科學(xué)素質(zhì)、發(fā)展興趣愛好、增強(qiáng)創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力等方面發(fā)揮了重要作用。

未成年人校外教育作為我國(guó)社會(huì)主義教育的重要組成部分，從1949年新中國(guó)第一家少年宮——大連少年宮建立至今，我國(guó)校外教育發(fā)展已經(jīng)走過60余個(gè)年頭，大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段是從新中國(guó)成立到改革開放前，其特點(diǎn)是以課外輔導(dǎo)、興趣小組為主，基本上是國(guó)家投入，完全公益性，服務(wù)對(duì)象是學(xué)校推薦的優(yōu)秀學(xué)生。其功能是通過興趣小組和課外活動(dòng)，發(fā)展特長(zhǎng)，為培育專業(yè)人才做準(zhǔn)備。第二階段是從改革開放到20世紀(jì)末，其特點(diǎn)是青少年宮等校外活動(dòng)場(chǎng)所成為學(xué)校教育的補(bǔ)充，服務(wù)對(duì)象開始面向社會(huì)，不再由學(xué)校推薦，更多的是家長(zhǎng)帶孩子報(bào)名，經(jīng)費(fèi)也不再全部由國(guó)家劃撥，有些地方為生存開始收費(fèi)和進(jìn)行營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)。其功能是與知識(shí)教育緊密結(jié)合，開始注重為應(yīng)試服務(wù)，開設(shè)了英語(yǔ)、奧數(shù)等輔導(dǎo)班，實(shí)施的特長(zhǎng)教育也加入功利的目的，如考試加分。第三階段是2000年至今，進(jìn)入全面發(fā)展和改革時(shí)期。其特點(diǎn)是與學(xué)校教育相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充，成為促進(jìn)青少年全面發(fā)展的實(shí)踐課堂，也逐漸成為一個(gè)具有自己內(nèi)涵、任務(wù)、目標(biāo)、內(nèi)容和方法的獨(dú)立教育體系。其功能是一個(gè)與學(xué)校教育、家庭教育并舉的教育。這個(gè)階段也是校外教育改革創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的階段。

一、關(guān)于未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)的相關(guān)政策

2000年6月3日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和管理工作的通知》（中辦發(fā)[2000]13號(hào)），要求認(rèn)真加強(qiáng)青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所的管理，切實(shí)做好青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)和規(guī)劃工作，全社會(huì)都要積極支持青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)和管理工作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)青少年校外教育工作的領(lǐng)導(dǎo)。并明確提出“力爭(zhēng)十五末期，全國(guó)90%以上的縣（市）至少有一所青少年宮或活動(dòng)中心等青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所”②的建設(shè)目標(biāo)。

2004年2月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2004]8號(hào)），文件指出：“要加強(qiáng)青少年宮、兒童活動(dòng)中心等未成年人專門活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和管理?！雹畚募€要求各級(jí)政府要把未成年人活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，對(duì)大城市和中小城市的未成年人活動(dòng)場(chǎng)所提出了明確的建設(shè)要求，并進(jìn)一步提出“經(jīng)過3至5年的努力，要做到每個(gè)縣都有一所綜合性、多功能的未成年人活動(dòng)場(chǎng)所”④的目標(biāo)。

2006年4月7日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和管理工作的意見》（中辦發(fā)[2006]4號(hào)），把8號(hào)文件關(guān)于未成年人思想道德建設(shè)對(duì)校外教育的總體要求變成明確的工作任務(wù)、具體的政策措施和可操作性的工作項(xiàng)目，并進(jìn)一步明確“‘十一五’期間要實(shí)現(xiàn)每個(gè)城區(qū)、縣（市）都有一所綜合性、多功能的未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所”。并特別提出“加大農(nóng)村未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)力度”?！案鞯乜梢虻刂埔?，依托基礎(chǔ)設(shè)施較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)?；蚱渌鐣?huì)資源，配備必要的設(shè)施設(shè)備，建立鄉(xiāng)村少年兒童活動(dòng)場(chǎng)所，為農(nóng)村未成年人就近就便參加校外活動(dòng)提供條件。”⑤中辦[2000]13號(hào)文件提出：“從體育彩票和福利彩票的公益金中拿出一部分，專門用于補(bǔ)助青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)和維護(hù)。”于是，財(cái)政部、民政部和國(guó)家體育總局于2000年印發(fā)了 《關(guān)于增加彩票發(fā)行額度籌集青少年活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和維護(hù)資金的通知》。2000—2006年間，國(guó)家總計(jì)投入40億元用于青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)和維護(hù)。2008—2010年，國(guó)務(wù)院繼續(xù)籌集彩票公益金30億元，用于青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)管理項(xiàng)目。

二、未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)中存在的主要問題

經(jīng)過近10年的建設(shè)，未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所的數(shù)量有了明顯增加。2001—2006年間，根據(jù)“十五”校外教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，中央重點(diǎn)扶持中西部地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目1092個(gè)，地方自建項(xiàng)目769個(gè)，中央和地方共建1861個(gè)。2008—2010年還將重點(diǎn)扶持中西部地區(qū)建設(shè)場(chǎng)所600個(gè)。截至目前，全國(guó)有青少年宮、少年宮、兒童活動(dòng)中心、科技館等校外活動(dòng)場(chǎng)所5400多個(gè)，其中教育系統(tǒng)2600多家，共青團(tuán)系統(tǒng)1400多家，婦聯(lián)1200多家，科協(xié)現(xiàn)有223個(gè)科技館。此外，文化、體育等部門也建設(shè)了一批向未成年人開放的活動(dòng)場(chǎng)所，初步形成了覆蓋全國(guó)大中城市及部分縣區(qū)的校外活動(dòng)場(chǎng)所網(wǎng)絡(luò)。

隨著全國(guó)校外活動(dòng)場(chǎng)所數(shù)量的增加，校外活動(dòng)場(chǎng)所網(wǎng)絡(luò)的初步形成，校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)中所存在的主要問題也日益凸顯，主要有四個(gè)方面：一是總量仍然不足，經(jīng)過近10年的建設(shè)，對(duì)照2004年8號(hào)文件提出的“經(jīng)過3至5年的努力，要做到每個(gè)縣都有一所綜合性、多功能的未成年人活動(dòng)場(chǎng)所”的建設(shè)目標(biāo)仍有距離。即使到2010年底完成建設(shè)目標(biāo)，仍然難以滿足近3億青少年學(xué)生健康成長(zhǎng)的需要，在數(shù)量上只能滿足平均每7萬未成年人才擁有一個(gè)青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所；二是分布仍然不均，盡管這10年間中央已經(jīng)重點(diǎn)扶持建設(shè)中西部地區(qū)校外活動(dòng)場(chǎng)所，但從總體分布來看，仍然主要集中在大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大農(nóng)村地區(qū)還十分缺少；三是建設(shè)完成的校外活動(dòng)場(chǎng)所存在使用不充分問題，有些場(chǎng)所由于后續(xù)運(yùn)作經(jīng)費(fèi)得不到保障，出現(xiàn)閑置、挪用、占用，甚至進(jìn)行商業(yè)出租的現(xiàn)象；四是建設(shè)與管理運(yùn)作銜接不順，投入保障機(jī)制仍不健全。盡管在文件中都要求當(dāng)?shù)卣块T確保場(chǎng)所建成后的經(jīng)費(fèi)保障和師資配備，但由于地方政府的重視程度和財(cái)政狀況等因素的影響，很多活動(dòng)場(chǎng)所運(yùn)作艱難。

三、未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策的混合掃描分析

（一）混合掃描模型的內(nèi)涵與優(yōu)勢(shì)

理性決策來源于“經(jīng)濟(jì)人”和“理性人”假設(shè)，認(rèn)為決策者面臨的是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題；引導(dǎo)決策者作出決策各種目的、價(jià)值或目標(biāo)是明確的，而且可以按其重要性不同而依次排列；解決問題的各種可供選擇的方案都為決策者一一權(quán)衡；決策者對(duì)可供選擇的方案可能出現(xiàn)的結(jié)果（代碼與收益）都進(jìn)行了調(diào)查研究；每一個(gè)選擇方案及其可能出現(xiàn)的結(jié)果都與其他選擇方案具有可比性；決策者最后采用的那個(gè)方案，是所有可供選擇的方案中能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)其目的、價(jià)值或目標(biāo)的方案。但理性決策是一種理想化的決策，割裂了目的與手段的聯(lián)系。

漸進(jìn)決策由林德布羅姆提出，他認(rèn)為政策制定職能以及以往的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有政策的漸進(jìn)變遷，在現(xiàn)有方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)行局部范圍內(nèi)的調(diào)試，以適應(yīng)環(huán)境的不斷變化。漸進(jìn)的過程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)實(shí)驗(yàn)、不斷反饋調(diào)整的過程，也即是一個(gè)試錯(cuò)的過程。它有利于避免因決策嚴(yán)重事務(wù)所產(chǎn)生的災(zāi)難性后果。漸進(jìn)的改革把可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤限制在能夠控制調(diào)整的范圍內(nèi)，一方面避免決策層內(nèi)部的緊張與沖突，以及過高的政治風(fēng)險(xiǎn)，另一方面又在心理上安撫了各種利益群體和個(gè)人。漸進(jìn)決策模型的局限體現(xiàn)在：按照漸進(jìn)主義途徑取得的政策，必然只是反映最有權(quán)勢(shì)的團(tuán)體的利益，卻是群體和組織松散的團(tuán)體的要求可能得不到體現(xiàn)；漸進(jìn)主義忽視基本的社會(huì)創(chuàng)新，只關(guān)注短期目標(biāo)，尋求的只是與以往政策有區(qū)別的政策；漸進(jìn)主義傾向于保守，比較適合于節(jié)奏較慢的社會(huì)。

混合掃描模型是由阿米泰·艾特佐尼為克服理性決策和漸進(jìn)決策的各自局限，綜合兩者的實(shí)用價(jià)值而提出的模型，它是理性決策模型和漸進(jìn)決策模型的有機(jī)結(jié)合?；旌蠏呙枘Ｐ驮诟拍钌辖厝±硇阅Ｐ偷恼咭曇?，以充分考慮政策選擇、激發(fā)政策創(chuàng)意并深入政策核心問題；同時(shí)截去漸進(jìn)決策模型的政策弱點(diǎn)，把政策關(guān)注力集中在經(jīng)過選擇的政策方案及其評(píng)估上，形成政策焦點(diǎn)，以有效地解決政策問題。⑥混合掃描模型既不像理性模式那樣理想化，也不像漸進(jìn)模式那樣保守，它使理性和漸進(jìn)有機(jī)結(jié)合起來，一是確立有根本方向的高秩序、基礎(chǔ)性政策措施，二是包含為根本政策做準(zhǔn)備并貫徹執(zhí)行的漸進(jìn)性措施?；旌蠏呙杷鶕碛械牟煌瑢蛹?jí)的靈活性增進(jìn)了決策的有效性、策略性，使水平與能力各異的決策者能應(yīng)對(duì)瞬息萬變的社會(huì)環(huán)境與形勢(shì)。

（二）基于理性決策模式的分析

加強(qiáng)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)是社會(huì)發(fā)展和國(guó)家整體教育發(fā)展的需要。現(xiàn)在未成年人的一年中約有180天時(shí)間在學(xué)校度過，其余的時(shí)間不是在校外就是在家庭中度過。如何在學(xué)校以外的環(huán)境中培養(yǎng)孩子已經(jīng)成為社會(huì)和家長(zhǎng)特別關(guān)心的問題。加強(qiáng)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和管理有助于均衡發(fā)展校外教育，特別是帶動(dòng)中西部地區(qū)校外活動(dòng)場(chǎng)所的起步和發(fā)展，更好地促進(jìn)教育公平，讓更多的未成年人享受到校外教育資源。加強(qiáng)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)和管理，有助于國(guó)家通過校外場(chǎng)所向青少年學(xué)生進(jìn)行正面的思想教育和引導(dǎo)，對(duì)無序的社會(huì)影響進(jìn)行合理的整合及科學(xué)的選擇、過濾、強(qiáng)化和控制，并滲透到知識(shí)技能、文化娛樂、生活情趣等各個(gè)領(lǐng)域，為廣大未成年人提供一個(gè)逐步社會(huì)化的實(shí)踐場(chǎng)所。

加強(qiáng)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)是青少年健康成長(zhǎng)的需要。未來的社會(huì)發(fā)展表明一個(gè)人要成為全面發(fā)展的人，僅僅從學(xué)校的課堂上獲取知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要從各方面得到知識(shí)，培養(yǎng)多方面的技能，參加多方面的實(shí)踐，鍛煉多方面的能力，特別是加強(qiáng)非智力因素的發(fā)展，否則就不能成為國(guó)家需要的社會(huì)人才。校外教育還有助于幫助未成年人從獨(dú)生子女的封閉狀態(tài)中解脫出來，讓他們?cè)谌后w生活中獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，是他們參與體驗(yàn)教育、團(tuán)隊(duì)教育、養(yǎng)成教育的重要場(chǎng)所。

（三）基于漸進(jìn)決策模式的分析

我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策基本符合漸進(jìn)決策特征。漸進(jìn)主義認(rèn)為政策制定不完全是理性的過程，而是對(duì)以往政策的不斷補(bǔ)充和修正的過程，采用的是“摸著石頭過河”的模式。從縱向的角度看，強(qiáng)調(diào)由淺入深循序漸進(jìn)；從橫向角度看，則是強(qiáng)調(diào)從點(diǎn)到面協(xié)調(diào)發(fā)展。一項(xiàng)重要的改革政策的出臺(tái)，往往是要進(jìn)行試點(diǎn)，先從點(diǎn)上取得經(jīng)驗(yàn)，再由點(diǎn)推廣到面，從而做到比較穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策雖然于2000年后開始密集出臺(tái)，顯示出政府的日益重視，但從校外教育60多年的整個(gè)發(fā)展歷程來看，也是經(jīng)歷從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)到中西部、從城市到農(nóng)村的漸進(jìn)發(fā)展路線。

我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策的決策機(jī)制與漸進(jìn)決策相悖。漸進(jìn)主義認(rèn)為，理性模型所追求的“完全理性”在實(shí)踐中是不可行的，主張“不在于專家作出周全完備的全知分析，而在于廣泛的參與主體了解彼此的價(jià)值偏好，透過妥協(xié)調(diào)試、良性互動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)均衡”⑦。宏觀的政策目標(biāo)是由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首先提出的，具體的政策決策由中央政府主管教育和財(cái)政的部門共同進(jìn)行的。這種政府主導(dǎo)決策模式的好處是時(shí)間短、見效快。但政府并不能全面、及時(shí)地反映校外教育發(fā)展面臨和出現(xiàn)的問題，而且也缺乏必要的知識(shí)和信息對(duì)復(fù)雜的社會(huì)需求和問題進(jìn)行分析，使決策和現(xiàn)實(shí)環(huán)境有所脫離。很多2000年以后建成的校外活動(dòng)場(chǎng)所都是在國(guó)家級(jí)貧困縣，雖然初建的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家提供，但是后期配套、教師編制和工資福利、場(chǎng)所日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)是需要地方政府支持的，這對(duì)于還沒真正擺脫溫飽問題的地方財(cái)政無疑是雪上加霜，導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)作面臨艱難等問題。因此，在政策制定過程中，就需要包括國(guó)家主管部門、地方政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、基層民眾、成熟校外教育機(jī)構(gòu)代表的共同參與，形成漸進(jìn)決策的多元制衡機(jī)制。很顯然，我國(guó)校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)決策機(jī)制不符合這個(gè)要求。

（四）分析與比較

我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)的政策出臺(tái)是基于理性考慮，但由于缺乏科學(xué)的論證體系，造成實(shí)施的具體困難，帶來系列問題。我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策采用的是自上而下的政策執(zhí)行模式，各級(jí)政府制定部門和政策執(zhí)行部門不可避免地有利益沖突，政策信息經(jīng)過層層行政機(jī)構(gòu)，自上而下信息傳遞過程中容易發(fā)生信息被誤解、截留、增刪與替換的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)有些受援助的項(xiàng)目申報(bào)前答應(yīng)政府后期配套的所有要求，建成后兩手一攤、撒手不管等現(xiàn)象。這就需要引入漸進(jìn)決策問題導(dǎo)向、民主協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)政策制定前的調(diào)研和論證，從而減少目標(biāo)的假、大、空，減少由于個(gè)人意志的影響而產(chǎn)生的執(zhí)行偏差，以增進(jìn)政策的有效性。

四、思考與政策建議

（一）政策思考

1.我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策存在一定理性缺失。就理性分析模式而言，它的前提是決策者是理性的，對(duì)決策信息有充分把握，而且對(duì)決策所帶來后果及影響有充分認(rèn)識(shí)，對(duì)收益和代價(jià)有科學(xué)評(píng)估。我國(guó)校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策取向雖然是符合理性需求和理性愿望的，是依據(jù)理性判斷而采取或調(diào)整的，但從其當(dāng)前的后果來看，與這種理性期盼、理性目標(biāo)尚存在一定距離。理性決策所要求的包括從問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、結(jié)果預(yù)測(cè)、方案比較擇優(yōu)到最終評(píng)價(jià)等一系列環(huán)節(jié)沒有真正到位。我國(guó)對(duì)于校外教育的理性研究，特別是政策研究一直比較滯后，理論成果匱乏，給決策者提供的政策建議也非常有限。在理論界，很多教育家往往只停留在對(duì)學(xué)校教育的研究領(lǐng)域，校外教育往往就像一個(gè)“小眾群體”顯得可有可無。即使當(dāng)政策出臺(tái)后，也只有校外教育工作者歡欣鼓舞，歡呼“校外教育的春天來了”，但是仍然沒有引起教育家們的關(guān)注。因此，在政策出臺(tái)后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，沒有引發(fā)教育家和理論家們像對(duì)待真正的學(xué)術(shù)研究一樣去評(píng)價(jià)、去議論甚至去批判的現(xiàn)象，即使偶有真知灼見，也形不成氣勢(shì)，很難通達(dá)到教育決策人那里，對(duì)下一次政策的重新調(diào)整沒有起到積極的促進(jìn)作用。

2.我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策缺乏多元互動(dòng)和民主參與。雖然這項(xiàng)政策是校外教育工作者盼了很多年才盼來的，但與此同時(shí)也很有突然之感，可以說幾乎沒有校外教育家們會(huì)預(yù)感到這些政策的出臺(tái)。政策出臺(tái)前，校外教育的分布和發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出東西明顯不平衡的狀態(tài)，東部多且發(fā)達(dá)，西部少且落后，如何在一個(gè)政策中體現(xiàn)不同的建設(shè)要求和發(fā)展要求，在政策制定前，沒有像今天“教育規(guī)劃綱要”征求意見那般廣泛聽取意見和建議，這導(dǎo)致政策制定缺乏一定的意見基礎(chǔ)，與當(dāng)前出現(xiàn)系列問題有直接相關(guān)性。

（二）相關(guān)建議

作為尋求改善決策過程的種種理論和模式的延伸線上的兩端，理性模式和漸進(jìn)模式并不完全相互排斥，而是既相反又相輔相成。鑒于此，對(duì)我國(guó)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)政策的完善和調(diào)整提出如下建議。

1.加強(qiáng)科學(xué)理性研究。從我國(guó)校外教育發(fā)展的理論研究來看，多為經(jīng)驗(yàn)型總結(jié)，這也對(duì)政府的科學(xué)決策帶來一定的局限性。因此建議要加強(qiáng)理論研究，提高決策的科學(xué)性。一方面建議在高校，尤其是師范類高校能夠根據(jù)日益增長(zhǎng)的校外師資需求而真正設(shè)立專門的科、系，開設(shè)校外教育專業(yè)，根據(jù)校外教育的特點(diǎn)，有針對(duì)性地培養(yǎng)出更多更優(yōu)的校外教育教師和研究人員，提升校外教育的質(zhì)量和科研水平，使校外教育更具規(guī)范性和系統(tǒng)性，更好地發(fā)揮育人功能。另一方面建議教育家，尤其是研究社會(huì)教育的專家能把一定的視線轉(zhuǎn)到校外教育領(lǐng)域，深層次研究校外教育如何利用好獨(dú)特載體在未成年人成長(zhǎng)過程中發(fā)揮重要作用，以及加深研究當(dāng)前校外教育的發(fā)展新思路，為政府制定和調(diào)整政策提供專業(yè)化的意見和建議。

2.積極推進(jìn)校外教育立法。校外教育立法已經(jīng)成為各國(guó)教育發(fā)展的必然趨勢(shì)。如日本和韓國(guó)都立有《社會(huì)教育法》，對(duì)校外教育作了明確規(guī)定，美國(guó)也早在1994年通過的《2000年教育目標(biāo)法》中對(duì)校外教育的發(fā)展作了部署。在我國(guó)，教育立法越來越受到重視，《民辦教育促進(jìn)法》的確立、《義務(wù)教育法》的修訂實(shí)施就是例證。但在日益完善的教育法律中，校外教育領(lǐng)域始終是個(gè)盲點(diǎn)。校外教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的一部分，要充分發(fā)揮校外教育在未成年人成長(zhǎng)中的獨(dú)特作用就迫切需要通過立法來確立其在國(guó)民教育體系中的地位，同時(shí)也將填補(bǔ)我國(guó)校外教育的法律空白。要徹底解決兩辦等政策文件關(guān)于校外教育的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和稅收優(yōu)惠等規(guī)定仍然得不到具體落實(shí)的問題，就必須積極推進(jìn)校外教育立法，用法律法規(guī)為校外教育的事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障，確保校外教育的各項(xiàng)權(quán)益和運(yùn)作經(jīng)費(fèi)得到盡快落實(shí)，使校外教育能夠更好地發(fā)揮社會(huì)公益作用，創(chuàng)設(shè)出更多優(yōu)質(zhì)、有益的教育活動(dòng)，惠及更多的未成年人。

3.努力構(gòu)建校外教育行業(yè)管理體系。由于歷史原因和各地行政管理的差別，全國(guó)各省市校外教育的上級(jí)主管部門有教育局、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科委等。不同的主管部門導(dǎo)致對(duì)校外教育的發(fā)展目標(biāo)、管理要求、考核標(biāo)準(zhǔn)不相同，對(duì)于政策文件的貫徹落實(shí)也不同步；校外教育機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通平臺(tái)，往往與系統(tǒng)內(nèi)部的單位聯(lián)系較多，和歸屬于其他部門的同行交流甚少，很難實(shí)現(xiàn)資源共享。這使得很多校外教育機(jī)構(gòu)在很大程度上長(zhǎng)期處于孤軍奮戰(zhàn)的境地，相互之間多競(jìng)爭(zhēng)而少合作，難以形成行業(yè)形象和整體合力。針對(duì)校外教育管理部門條線眾多的現(xiàn)狀，建議要自上而下地規(guī)范校外教育管理體系，理順關(guān)系，制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系。這不僅有利于國(guó)家的全局調(diào)控和地方對(duì)相關(guān)政策的快速落實(shí)，也能推動(dòng)全國(guó)校外教育網(wǎng)絡(luò)的形成，逐漸達(dá)成行業(yè)共識(shí)，形成行業(yè)形象和整體合力，大大推進(jìn)校外教育事業(yè)的整體發(fā)展。

4.重視多元參與，實(shí)行科學(xué)民主決策。任何一個(gè)人甚至一個(gè)團(tuán)體的知識(shí)、能力和精力都是有限的，不可能僅靠自身力量應(yīng)對(duì)決策所面對(duì)的各種問題，這必然會(huì)表現(xiàn)出決策主體的局限性。校外教育的發(fā)展政策將直接關(guān)系到國(guó)家的未來，與未成年人的全面健康發(fā)展息息相關(guān)，尤其將在未來10年的教育發(fā)展綱要的實(shí)施中大有作為，在素質(zhì)教育的進(jìn)程中發(fā)揮極其重要的作用。因此，在前三點(diǎn)的基礎(chǔ)上，政府在決策過程中，應(yīng)通過充分吸收不同意見和觀點(diǎn)，使決策過程更加民主，決策內(nèi)容順乎民心，減少盲目和失誤，使實(shí)施更加順利。

注：

①高洪.現(xiàn)代校外教育論[M].中國(guó)少年兒童出版社，2001：7.

②中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和管理工作的通知中辦發(fā)[2000]13號(hào)，2000-6-3.

③④中共中央國(guó)務(wù)院.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見中發(fā)[2004]8號(hào)，2004-2-26.

⑤中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人校外活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)和管理工作的意見中辦發(fā)[2006]4號(hào)，2006-4-7.

⑥寧騷.公共政策學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003：283.

⑦張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997：242.

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作者單位 上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院

責(zé)任編輯 有 明