柳 鵬

(安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥230039)

一、住房公積金制度績(jī)效分析

龍馳(2004)對(duì)于住房政策中“磚頭補(bǔ)貼”與“人頭補(bǔ)貼”的政策效果進(jìn)行了探討，他認(rèn)為從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體效率與資源最佳配置來(lái)看，“磚頭補(bǔ)貼”是缺乏市場(chǎng)公平與違背效率原則的，政府的過(guò)度介入割裂了市場(chǎng)體系的整體性，有悖于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。趙沂旸(2009)進(jìn)一步深入討論了該問(wèn)題，提出任何一種住房補(bǔ)貼政策只能是階段性的選擇，在當(dāng)前房荒問(wèn)題基本解決的前提下應(yīng)該倡導(dǎo)市場(chǎng)化為主的“人頭補(bǔ)貼”政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)住房供求的作用。他們的研究在一定程度上為住房分配由“實(shí)物化”走向“貨幣化”，為住房公積金制度的建立提供了理論支撐。

徐峰、胡昊等(2007)以上海、杭州、重慶、湖州等典型城市2006年度的市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，構(gòu)建了住房公積金的住房消費(fèi)貢獻(xiàn)度模型，對(duì)這些典型城市住房消費(fèi)中住房公積金的貸款貢獻(xiàn)度、還款貢獻(xiàn)度、利息節(jié)省率等指標(biāo)進(jìn)行了測(cè)算和比較，提出了建立公積金政策與房?jī)r(jià)、家庭收入水平聯(lián)動(dòng)機(jī)制、中央與地方共同確定公積金貸款與商業(yè)貸款利差、嚴(yán)控公積金月繳存上下限等政策建議。該量化測(cè)度方法對(duì)于評(píng)價(jià)住房公積金的住房消費(fèi)貢獻(xiàn)度提供了參考。

王西枘、汪夢(mèng)(2010)基于成都市的實(shí)地調(diào)查與訪談，運(yùn)用德?tīng)柗品ǎ瑯?gòu)建了住房公積金制度管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。其研究結(jié)論是住房公積金管理中心不能完全替代銀行在管理過(guò)程中的金融職能，還應(yīng)該繼續(xù)保持目前的銀行代理業(yè)務(wù)，但是應(yīng)該優(yōu)化目前的委托代理關(guān)系，通過(guò)對(duì)兩者之間管理激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督考核機(jī)制等方面的改善，盡量實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

二、住房公積金制度存在的問(wèn)題

在近20年的時(shí)間里，我國(guó)住房公積金制度發(fā)展迅速，取得的成效是有目共睹的，但是也存在一些問(wèn)題，如公積金覆蓋面不高、發(fā)展不均衡、管理不規(guī)范等。

1.“強(qiáng)制性歸集”存在爭(zhēng)議。一方面，學(xué)者們(錢凱，2007;高紅梅，2008等)提出住房公積金的“強(qiáng)制性”在實(shí)施層面上沒(méi)有落實(shí)，覆蓋面主要集中于事業(yè)單位和經(jīng)濟(jì)效益好的壟斷行業(yè)、國(guó)有企業(yè)，而大量改制和破產(chǎn)企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)合同工、進(jìn)城勞務(wù)工等低收入群體覆蓋面不夠。另一方面，越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑住房公積金“強(qiáng)制性”繳交的合理合法性。例如，周威、葉劍平(2009)提出，繳存人被強(qiáng)制要求拿出勞動(dòng)收入的一部分用于繳存住房公積金并在繳存期間無(wú)法隨意地支配和處置原本屬于自己的這部分財(cái)產(chǎn)，當(dāng)屬限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，住房公積金制度涉及“公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)”。

2.住房公積金發(fā)展非均衡。發(fā)展非均衡首先體現(xiàn)在地域差異上，發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)無(wú)論是在覆蓋面、繳存比例、繳存限額上都有較大差距。此外，在資金運(yùn)用上，上海、北京、常州等地區(qū)流動(dòng)性較好，而新疆、西藏等欠發(fā)達(dá)地區(qū)大量資金沉睡在銀行。公積金發(fā)展的非均衡還體現(xiàn)行業(yè)差異上，高收入行業(yè)不僅繳存基數(shù)高，而且往往繳存比例也高于普通行業(yè)，致使行業(yè)之間的繳存差距巨大，使得住房公積金成為高收入行業(yè)避交個(gè)人所得稅，變相提高收入的工具。更為嚴(yán)重的是現(xiàn)行制度只規(guī)定了繳存公積金的繳存上限，沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定繳存下限，導(dǎo)致城市低收入職工公積金的實(shí)際繳存額偏低(張少明，2006)。

3.住房公積金管理不規(guī)范。住房公積金的管理體制是“統(tǒng)一管理、專項(xiàng)使用”，即由各地公積金管理中心統(tǒng)一管理和配置使用。鐘茂初(2009)認(rèn)為住房公積金的管理機(jī)構(gòu)，成為了制度之外的非銀行金融機(jī)構(gòu)，而管理者又缺乏金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，導(dǎo)致住房公積金管理不規(guī)范、缺乏監(jiān)督機(jī)制、加大了資金風(fēng)險(xiǎn)。陳杰(2010)在綜合其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上將住房公積金管理不規(guī)范歸納為以下幾個(gè)方面:其一，管理主體性質(zhì)不當(dāng)，權(quán)責(zé)失衡。其二，決策和監(jiān)督管理體制存在較大缺陷，資金安全風(fēng)險(xiǎn)大。其三，地區(qū)割裂的管理體制導(dǎo)致資金不流通，資金配置效率低，抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力差。

三、住房公積金制度改革方向探索

近年來(lái)住房公積金的制度性弊端不斷顯現(xiàn)，大案要案頻發(fā)，受到了各方的關(guān)注，國(guó)內(nèi)學(xué)者們也積極研究探索住房公積金的改革方案。其中，有代表性的方案主要有:

1.由住房公積金管理中心改制為國(guó)家住房銀行。這種觀點(diǎn)的代表是中國(guó)社科院研究員汪利娜，她在2005年提出“應(yīng)該逐步將住房公積金改制為真正的政策性金融機(jī)構(gòu)”，在2008年撰寫的《中國(guó)住房保障制度構(gòu)建與改革建議》報(bào)告中提出“打造以住房公積金為核心的政策性住房金融體系”。周偉燕(2009)也認(rèn)為成立國(guó)家住房公積金銀行可以解決住房公積金監(jiān)管難題、節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本、提高住房公積金資金運(yùn)作效率。筆者認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一方案是值得肯定的，但是現(xiàn)階段若組建國(guó)家住房銀行無(wú)疑會(huì)大大削弱住房公積金歸集的強(qiáng)制性，改革的難度頗大。

2.建立大社保體系。此種方案主張借鑒新加坡的公積金模式，將現(xiàn)有的住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)。馬敏(2008)對(duì)整合住房公積金和社保金的可行性進(jìn)行了研究，她認(rèn)為一方面，住房公積金和社?；鸬氖褂枚际菫榱私鉀Q民生問(wèn)題，都具有社會(huì)福利的特點(diǎn)，存在整合的基礎(chǔ);另一方面，兩者的整合有利于資金的調(diào)度管理，有利于減少運(yùn)營(yíng)成本。因此，她認(rèn)為對(duì)住房公積金和社保資金進(jìn)行整合既是必要的也是可行的。事實(shí)上，全國(guó)部分地區(qū)也在嘗試擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，允許在職工患重大疾病時(shí)申請(qǐng)?zhí)崛」e金，此舉也得到了很多市民的支持。但筆者認(rèn)為在我國(guó)基本社會(huì)保障體系還沒(méi)確立的情況下貿(mào)然合并“四金”無(wú)疑是非常危險(xiǎn)的，不僅難以解決好“四金”各自存在的問(wèn)題，有可能使問(wèn)題復(fù)雜、擴(kuò)大，甚至導(dǎo)致全面失控的局面。

3.在現(xiàn)有體制框架下的改革。許多學(xué)者研究認(rèn)為可以在不改變現(xiàn)有體制框架下，對(duì)住房公積金的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行局部的改良。韓喬娜(2008)認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)管理模式的創(chuàng)新打破各地住房公積金獨(dú)立運(yùn)作的現(xiàn)狀，建立全國(guó)性住房公積金風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，從而增強(qiáng)住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，盤活住房公積金沉淀資金。林憧等(2010)提出了實(shí)行差別化貸款利率、多元化運(yùn)作等改革思路。此外，還有提高住房公積金繳存率、擴(kuò)展資金投資渠道、重構(gòu)住房公積金管理中心建制等思路。

4.徹底取消現(xiàn)存的住房公積金制度。鐘茂初(2009)提出，由于制度設(shè)計(jì)存在“劫貧濟(jì)富”的現(xiàn)象、公積金管理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)能力、公積金運(yùn)營(yíng)效率低等嚴(yán)重問(wèn)題，加之我國(guó)商業(yè)住房貸款制度的基本完善，因此我國(guó)的住房公積金制度沒(méi)有繼續(xù)存在的必要。周威、葉劍平(2009)也認(rèn)為住房公積金強(qiáng)制性參與的合法性是可疑的，因此制度的根基就存在問(wèn)題，再加上制度目標(biāo)已經(jīng)過(guò)時(shí)和實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)種種“負(fù)效率”特征，繼續(xù)費(fèi)力去挽救住房公積金制度，“結(jié)果可能都是徒勞的”。筆者認(rèn)為住房公積金制度作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新還在發(fā)展完善之中，出現(xiàn)問(wèn)題在所難免，需要積極探索解決方案，而不應(yīng)該全盤否定。

四、結(jié)語(yǔ)

歸納國(guó)內(nèi)相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于住房公積金的研究則是定性研究為主，定量研究較少，而且多是分散研究，缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度存在諸多問(wèn)題，一個(gè)重要原因是在建立之初缺乏先行的理論研究和支持，而是在實(shí)踐中摸索前進(jìn)。筆者認(rèn)為，在進(jìn)一步的研究中首先要準(zhǔn)確定位住房公積金的屬性，通過(guò)更多實(shí)證分析的方法，定性定量地研究當(dāng)前我國(guó)公積金所面臨的問(wèn)題，只有這樣才有可能針對(duì)性地為下一步住房公積金管理與制度建設(shè)的改革重點(diǎn)提供合理化建議。

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