亓 蒙

(中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

目前，我國安全生產(chǎn)狀況是總體平穩(wěn)，趨向好轉(zhuǎn)，但形勢仍然十分嚴(yán)峻。各類事故死亡人數(shù)居高不下，重特大事故不斷發(fā)生，給國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展造成了嚴(yán)重不良影響。礦難危急管理是煤礦企業(yè)安全管理的重要組成部分。加強(qiáng)危機(jī)管理的研究，探討危機(jī)管理發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，對我國在危機(jī)管理方面的主要研究成果和存在問題、發(fā)展方向做一個梳理，概括研究熱點(diǎn)和特點(diǎn)，有利于推動礦難危機(jī)管理研究的深入。

一、礦難危機(jī)管理的基本概念辨析

在危機(jī)管理研究的初期，關(guān)于危機(jī)管理概念辨析的文獻(xiàn)十分豐富。這一方面是由于國內(nèi)研究者對現(xiàn)代危機(jī)管理的理解還處于朦朧期，另一方面說明，一個學(xué)科想要得到長足、健康發(fā)展，基本概念必須十分明確。

中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長兼秘書長高小平認(rèn)為：與危機(jī)管理相關(guān)的概念主要有“突發(fā)事件” 與“緊急事件”或者“危機(jī)事件”。這三個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。其一致性表現(xiàn)在，三者都是指“突然發(fā)生并危及公眾生命財產(chǎn)、社會秩序和公共安全，需要政府采取應(yīng)對措施加以處理的公共事件”。[1]在應(yīng)急管理、危機(jī)管理、風(fēng)險管理等概念的區(qū)分上，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急管理和危機(jī)管理主要是針對非常態(tài)而言，風(fēng)險管理則是居于常態(tài)管理和非常態(tài)管理中間地帶，主要解決如何防范和應(yīng)對各種風(fēng)險，以避免演化為突發(fā)公共事件和危機(jī)。[2]關(guān)于危機(jī)管理領(lǐng)域的基本概念，學(xué)術(shù)界作了較為深入的研究，對突發(fā)公共事件、危機(jī)管理以及公共安全管理等概念有了比較明確的界定，為創(chuàng)建學(xué)科和進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ)。

礦難危機(jī)管理是指在礦井發(fā)生緊急情況時,即火災(zāi)、瓦斯爆炸、冒頂、煤與瓦斯突出等重大事故時，為及時營救人員、疏散撤離現(xiàn)場、減緩事故后果和控制災(zāi)情而采取的一系列搶救援助行動。事故發(fā)生前應(yīng)設(shè)計和建立應(yīng)急系統(tǒng)，制訂應(yīng)急預(yù)案，并進(jìn)行培訓(xùn)、訓(xùn)練和演習(xí)，以保證應(yīng)急行動的有效性；一旦事故發(fā)生時，應(yīng)及時調(diào)動并合理利用應(yīng)急資源，包括人力資源和物質(zhì)資源投入行動；在事故現(xiàn)場，針對事故的具體情況選擇應(yīng)急對策和行動方案，從而能及時有效地使災(zāi)害和損失降到最低程度和最小范圍。煤炭行業(yè)危機(jī)管理系統(tǒng)應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：應(yīng)急救援的組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)急救援預(yù)案，應(yīng)急培訓(xùn)和演習(xí)，應(yīng)急救援行動，現(xiàn)場清除，事故后的恢復(fù)和善后處理。

二、礦難危機(jī)管理的框架體系

我國政府在加強(qiáng)危機(jī)管理中，突出重點(diǎn)，抓住核心，建立制度，打牢基礎(chǔ)，圍繞應(yīng)急預(yù)案、危機(jī)管理體制、機(jī)制和法制建設(shè)(即“一案三制”)，構(gòu)建危機(jī)管理體系的核心框架，初步形成了中國特色的危機(jī)管理體系。學(xué)術(shù)界的研究主要也是圍繞這個框架展開的。

1.危機(jī)管理預(yù)案逐步完善

預(yù)案是危機(jī)管理的龍頭，是“一案三制” 的起點(diǎn)。對于應(yīng)急預(yù)案，國內(nèi)外學(xué)者多是從危機(jī)管理、突發(fā)事件管理、災(zāi)害管理的角度進(jìn)行定義的。劉鐵民認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案是針對可能的重大事故或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展救援行動、降低事故損失而預(yù)先指定的有關(guān)計劃。[3]世界衛(wèi)生組織提出，應(yīng)急計劃是一整套關(guān)于如何應(yīng)對和從應(yīng)急事件中恢復(fù)的協(xié)議或安排，它描述了責(zé)任、管理機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略以及資源。

預(yù)案具有應(yīng)急規(guī)劃、綱領(lǐng)和指南的作用，是應(yīng)急理念的載體。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，應(yīng)急預(yù)案研究取得了豐碩的成果，為各級預(yù)案制定提供了豐富的理論參考。有學(xué)者認(rèn)為，從本質(zhì)上看，制定預(yù)案實(shí)際是把非常態(tài)實(shí)踐中的隱性的常態(tài)因素顯性化，也就是對歷史經(jīng)驗(yàn)中帶有規(guī)律性的做法進(jìn)行總結(jié)、概括和提煉，形成有約束力的制度性條文。啟動和執(zhí)行預(yù)案，就是將制度化的內(nèi)在規(guī)定性轉(zhuǎn)為實(shí)踐中的外化的確定性。[4]有的學(xué)者按照不同的責(zé)任主體將應(yīng)急預(yù)案設(shè)計成國家總體預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案等六個層次，分別進(jìn)行研究。[5]在實(shí)踐方面，2003年11月，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組。2006年1月22日國務(wù)院頒布了《國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》，此預(yù)案是依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定制定的，目的在于規(guī)范安全生產(chǎn)事故災(zāi)難的危機(jī)管理和應(yīng)急響應(yīng)程序，及時有效地實(shí)施應(yīng)急救援工作，最大限度地減少人員傷亡、財產(chǎn)損失，維護(hù)人民群眾的生命安全和社會穩(wěn)定。很多地方政府也頒布了煤礦安全事件的應(yīng)急預(yù)案，比如貴州省貴陽市安監(jiān)局2008年6月10日印發(fā)《貴陽市煤礦安全生產(chǎn)較大及以上事故應(yīng)急救援預(yù)案》、山東省泰安市人民政府2008年2月29印發(fā)《泰安市煤礦安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案的通知》、新疆維吾爾自治區(qū)昌吉州政府2010年4月22日出臺《煤礦安全事故應(yīng)急救援預(yù)案》。

在應(yīng)對重大突發(fā)的煤礦安全事件的實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案還存在不完善的地方。

王紅漢、羅育斌等人認(rèn)為，生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)危機(jī)管理預(yù)案存在如下問題：應(yīng)急預(yù)案體系不完善；預(yù)警、響應(yīng)機(jī)制不明確；應(yīng)急救援職責(zé)不清，落實(shí)不到位；應(yīng)急預(yù)案修訂不及時；缺乏現(xiàn)場處置方案。[6]

針對危機(jī)管理預(yù)案的一些問題，有學(xué)者建議，在預(yù)案編制前應(yīng)做好風(fēng)險分析、應(yīng)急資源調(diào)查和整合工作，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，開展編制預(yù)案培訓(xùn)和演練工作以及建立健全預(yù)案科學(xué)評價體系等，建設(shè)一套多層次、多領(lǐng)域、動態(tài)管理的應(yīng)急預(yù)案體系，堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合的預(yù)案體系。[7]

2.危機(jī)管理體制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

當(dāng)前我國正處于構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵階段。構(gòu)建和諧社會是一個長期漸進(jìn)的過程，政府作為構(gòu)建和諧社會的主體，承擔(dān)著主要的責(zé)任。在公共安全事件頻發(fā)的今天，是否具有很強(qiáng)的事故危機(jī)管理能力是衡量一個政府能否構(gòu)建起和諧社會的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，當(dāng)前我國政府突發(fā)事件危機(jī)管理體制還存在諸多缺陷，因此，需加強(qiáng)對煤礦安全生產(chǎn)危機(jī)管理體制的理論研究，以確保危機(jī)管理能力的全面提高，從而為構(gòu)建和諧社會奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

危機(jī)管理體制是建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案體系的依托和載體，體制是指組織模式和主體相互權(quán)力關(guān)系的正式制度建構(gòu)。宋英華認(rèn)為它由三個部門即：應(yīng)急性機(jī)關(guān)、應(yīng)急性權(quán)力和應(yīng)急性機(jī)制構(gòu)成。[5]政府危機(jī)管理體制是指政府為完成法定的應(yīng)對公共危機(jī)的任務(wù)而建立起來的具有確定功能的危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)和行政職能。目前，關(guān)于危機(jī)管理體制研究，主要圍繞危機(jī)管理體制包含哪幾個部分(是什么)和怎樣建設(shè)(怎么做)兩個部分展開。

我國危機(jī)管理體制雖經(jīng)改革有了很大進(jìn)步，但仍然存在部門分割、條塊分治、整合不夠、信息不暢、責(zé)任不明、主體單一等問題。張立榮和冷向明提出分兩個階段建立綜合化的危機(jī)管理體制，第一階段主要是建立不同類型公共危機(jī)的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加大其對危機(jī)管理系統(tǒng)的統(tǒng)一集中管理功能，第二階段主要是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理系統(tǒng)的全面整合，并在運(yùn)行機(jī)制和法制保障得到加強(qiáng)的同時，提高我國危機(jī)管理體系的綜合化、信息化、專業(yè)化和現(xiàn)代化水平。[8]

3.危機(jī)管理機(jī)制需更深入研究

政府一直把加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制作為提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力的重要途徑。構(gòu)建統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的危機(jī)管理機(jī)制思路對于實(shí)踐具有重大的指導(dǎo)意義。目前國內(nèi)關(guān)于危機(jī)管理機(jī)制的研究在整體上處于起步階段。有學(xué)者認(rèn)為，危機(jī)管理機(jī)制包含預(yù)警機(jī)制、處置機(jī)制和輔助機(jī)制三個部分[9]；還有學(xué)者分別從指導(dǎo)思想、工作原則、途徑和方法以及需要注意的問題等幾個方面研究應(yīng)急機(jī)制建設(shè)[10]。反觀目前學(xué)術(shù)界對危機(jī)管理機(jī)制的研究，主要集中在過程機(jī)制和保障機(jī)制兩個角度，取得了一定的研究成果。但更加全面的研究還有待深入，特別是需要明確危機(jī)管理機(jī)制構(gòu)成的具體內(nèi)涵，從實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和外在形式上進(jìn)行分析，有針對性地提出適合中國國情的危機(jī)管理機(jī)制。

4.危機(jī)管理法制建設(shè)仍需完善

法律手段是應(yīng)對突發(fā)公共事件最基本、最主要的手段。危機(jī)管理法制建設(shè)，就是依法開展應(yīng)急工作，努力使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道，使政府和公民在突發(fā)公共事件中明確權(quán)利和義務(wù)，既能使政府得到高度授權(quán)，維護(hù)國家利益和公共利益，又使公民基本權(quán)益得到最大限度的保護(hù)。

我國從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律、法規(guī)，各地根據(jù)這些法律、法規(guī)又頒布了適用于本行政區(qū)域的地方立法，從而初步構(gòu)建了一個從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。其中，我國關(guān)于煤礦安全事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，包括生產(chǎn)安全事故法律。從總體上來說，我國在構(gòu)建應(yīng)急法律體系方面已經(jīng)具有一定基礎(chǔ)，這主要表現(xiàn)在現(xiàn)行憲法、法律、法規(guī)中已有一些關(guān)于應(yīng)急法律規(guī)范，這為應(yīng)對生產(chǎn)安全事件帶來的社會危機(jī)，依法實(shí)施有效的危機(jī)管理提供了一定法律保障。但是相對分散、不夠統(tǒng)一的應(yīng)急法制還存在很多問題和不足。宋英華認(rèn)為：這些法律本身的部門管理色彩太濃，缺乏政府各部門之間、政府和社會之間的協(xié)調(diào)與合作，缺乏對突發(fā)事件共同規(guī)律的總結(jié)，不具有普遍的指導(dǎo)性。他還提出了我國未來突發(fā)事件危機(jī)管理立法的模式：一是“一事一法”模式與“一階段一法”模式相結(jié)合，二是憲法保留模式與法律保留模式相結(jié)合。[5]

5.應(yīng)急救援要不斷加強(qiáng)和改善

礦難的應(yīng)急救援是危機(jī)管理的重要部分。宋英華認(rèn)為：應(yīng)急救援和搜索營救都應(yīng)該是救援體系的組成部分。他認(rèn)為，應(yīng)急救援是指國家或某一地區(qū)在發(fā)生自然災(zāi)害、人為災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害以及敵對方使用大規(guī)模殺傷性武器造成社會破壞后，政府組織動員全社會救援力量開展的救援行動。[5]礦山企業(yè)建立長久有效的應(yīng)急救援體系，才能進(jìn)行及時科學(xué)的應(yīng)急響應(yīng)，減小事故的影響和損失。

李春民、王立根等人認(rèn)為，應(yīng)急救援管理體系建設(shè)原則有：以人為本，安全第一；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同配合；科學(xué)規(guī)劃、合理整合；功能健全、技術(shù)可行。[11]企業(yè)應(yīng)急體系建設(shè)主要包括：成立應(yīng)急建設(shè)小組、企業(yè)風(fēng)險與應(yīng)急資源等調(diào)查分析、應(yīng)急體系建設(shè)計劃與內(nèi)容、體系建設(shè)實(shí)施、維護(hù)改進(jìn)等。

我國應(yīng)急救援工作還存在一些問題，與救災(zāi)過程中產(chǎn)生的實(shí)際需要還有很大差距。宋英華認(rèn)為這些問題具體體現(xiàn)在以下幾個方面：缺乏一個強(qiáng)有力的綜合應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；應(yīng)急救援資源的利用率低下；各專業(yè)救援隊(duì)伍的裝備整體水平比較落后。[5]他還提出了我國應(yīng)急救援能力建設(shè)的目標(biāo)設(shè)想，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的組織保障和支撐條件，并通過這幾個途徑強(qiáng)化我國應(yīng)急救援能力的建設(shè)。

三、礦難危機(jī)管理研究的發(fā)展展望

隨著危機(jī)管理實(shí)踐的深入，社會各界已經(jīng)認(rèn)識到，由于煤礦安全事件的復(fù)雜性，其預(yù)防、處置、后處理等工作都需要不同學(xué)科領(lǐng)域、不同組織的通力合作才能完成。所以危機(jī)管理應(yīng)當(dāng)回答如何將煤礦安全事件消滅在萌芽中，如何應(yīng)對突發(fā)公共事件，使人們的生命財產(chǎn)損失降到最低，如何將已有的分散在各領(lǐng)域的應(yīng)急力量綜合到統(tǒng)一的危機(jī)管理體系中來，危機(jī)管理的研究內(nèi)容，就是為做好以上各項(xiàng)工作提供科學(xué)的方法。另外，目前我國正在致力于建立一個完善的危機(jī)管理體系，但是現(xiàn)有的研究仍然停留在不斷提出原則和指導(dǎo)思想的層面，還沒有一個真正能夠指導(dǎo)危機(jī)管理體系建設(shè)的思路和方法。因此，危機(jī)管理體系建設(shè)的思路與方法將成為將來危機(jī)管理研究的重點(diǎn)之一。

綜上所述，這幾年的危機(jī)管理研究，取得了豐碩的成果，有力地推動了我國的危機(jī)管理體系建設(shè)，對煤礦安全生產(chǎn)危機(jī)管理也有了很多研究成果。理論研究的素材和動力來源于實(shí)踐，同時又推動實(shí)踐。隨著我國改革開放的深入和社會的不斷發(fā)展，危機(jī)管理研究和實(shí)踐必將有更大的發(fā)展空間。

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