龍獻忠,李 敏

(湖南大學 政治與公共管理學院,湖南 長沙 410082)

基于善治視角的我國高校問責制發(fā)展趨向

龍獻忠,李 敏

(湖南大學 政治與公共管理學院,湖南 長沙 410082)

當前,我國高校中的腐敗現(xiàn)象、泛行政化傾向給高校的發(fā)展帶來了許多消極影響,推行高校問責制是我國高校改革與發(fā)展的必然選擇。善治為我國高校問責制的實施奠定了理論基礎,善治視野下我國高校問責制的發(fā)展趨向主要有:由“事后問責”走向“預防問責”;由重“問”走向“問”與“答”的結合;由重“懲”走向“獎”與“懲”的結合;由注重“他律”走向“自律”與“他律”的結合;由注重“上問下責”走向“下問上責”與“上問下責”的結合。

善治;高校;問責制;發(fā)展趨向

一、我國高校問責制度的緣起

問責制作為一種責任追究制度最初應用于公共行政領域,馬丁·特羅將問責定義為:“向他人匯報、解釋、證明及回答資源是如何使用的,并達到了什么效果?！盵1]目前,問責制已經成為我國民主政治體制改革過程中的一個亮點,我國高校問責制正是在這種大背景下推行的。當前,隨著我國高等教育進入大眾化階段,高校需要承擔的責任越來越多,受到的關注也越來越多,高校必須在公眾的監(jiān)督下承擔相應的責任,否則將難以取信于公眾、服務于公眾。具體來說,高校問責制在我國興起主要有以下幾個方面的緣由:

1.高校腐敗現(xiàn)象嚴重引發(fā)問責

當前,在我國高校獨立法人地位確立之后,高校的腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。例如,近年來高校在招生與收費、經濟活動以及學術方面的腐敗問題不斷增多:在招生方面,高校普遍存在著招生人員濫用手中權力在招生過程中違規(guī)操作、徇私舞弊等種種違法亂紀現(xiàn)象;在收費方面,由于教育供需雙方之間的信息不對稱,導致高校產生機會主義行為,出現(xiàn)高收費、亂收費等現(xiàn)象;在經濟活動方面,高校一些領導在基礎工程建設上,濫用職權,貪污受賄,為謀取私利不惜損害高校的利益等;在學術方面,某些高校專家學者投機取巧,抄襲論文、剽竊他人科研成果等學術腐敗現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。種種腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)破壞了公眾接受高等教育的良好環(huán)境,干擾了我國高校的辦學方向,嚴重阻礙了我國高等教育的健康發(fā)展。為此,我國眾多高校紛紛引入問責制,以期改變高校管理現(xiàn)狀。

2.高校泛行政化傾向日益嚴重需要問責

我國現(xiàn)行的高校管理體制是在計劃經濟的基礎上發(fā)展起來的,雖然歷經多次改革,但還是具有濃重的泛政治化、泛行政化色彩。不管是政府對高校的管理還是高校內部管理基本都采取上令下行的行政化管理方式,這使得高校普遍出現(xiàn)對上負責,對下不負責或負責不夠的現(xiàn)象。政府行政化的管理方式造成了高校機構膨脹,辦事效率低下,人浮于事,部門職能交叉、相互推諉扯皮、機構運轉失靈等諸多問題。同時,高校管理中的行政權力與學術權力日益失衡,行政權力的日益泛化導致了學術權力萎縮,弱化了高校行政權力的服務功能,這必然導致高校的中心工作即教學、科研的邊緣化。因此,必須加強對行政權力的問責,使其更好地為學術發(fā)展服務。

3.國外高校問責制的成功經驗提供了借鑒

歐美許多發(fā)達國家早已是高校問責制的“先行者”。以美國為例,20世紀中后期,在美國高等教育走向大眾化的過程中,美國高校管理潛在的問題造成教育質量滑坡,從而使得公眾對高等教育的信任明顯下降,同時美國高校面臨著教育經費有限、教育成本增加、市場競爭激烈等諸多的問題。為了有效地解決這些問題,美國高校紛紛引入問責制度。由于美國教育的分權傳統(tǒng),實際上問責制具體來說就是州政府根據(jù)一所高校的成績來決定其年度教育經費的多少[2]。從價值取向上看,美國大學的問責制既關注社會公平又兼顧效率和效益。在社會公平方面,問責制主要關注有色人種、少數(shù)民族、貧困人口是否享有平等的受教育機會等問題;在效率、效益問題上,問責制通過學位獲得率、升學率、畢業(yè)生就業(yè)安置率等硬性的投入/產出指標對高校管理進行考評[3]。美國高校問責制的實施取得了顯著成效,不僅控制了高校責任主體行為不當和無所作為的現(xiàn)象,而且提高了高校的決策管理水平和辦學質量。

二、“善治”的內涵解讀及對我國高校問責制的指導意義

1.“善治”的內涵解讀

“善治”這一概念源于西方國家公共行政領域的治理理論,英文譯為“good governance”,也可解釋為“良好治理”或“有效治理”,它是針對治理失效的可能性而提出的一種保障措施和目標追求。因此,要全面理解善治還需先從治理開始。1992年,世界銀行的《治理與發(fā)展》報告指出,“治理”就是各種各樣的政府性和非政府性組織、私人企業(yè)為了發(fā)展而在一個國家的經濟與社會資源的管理中運用權力的方式[4]。1995年全球治理委員會發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告,該報告對“治理”作出了更加權威的界定,指出“治理”是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它是使相互沖突的或不同利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程[5]。但治理不是萬能的,也存在著失敗的可能,它既不能代替國家享有政治強制力,也不能代替市場自發(fā)地、合理地配置資源。為此,不少學者提出了“善治”的概念。

通俗地說,善治就是多元治理主體在共同合作的基礎上通過各種途徑實現(xiàn)對公共事務的最佳治理和公共利益最大化的過程。它是一種理性與德性相結合的公共治理狀態(tài)。善治的基本要素主要包括法治性、透明性、責任性、回應性、參與性、有效性六個方面。其本質在于合作管理,具體體現(xiàn)為:第一,管理主體的多元化。這是善治的基礎和核心理念。它要求各個不同的管理主體在相互信任并合作的基礎上協(xié)調各種利益沖突,共同管理社會公共事務。第二,權力中心的多元化。善治強調上下互動的管理過程,它的實質在于建立在公共利益認同基礎上的合作。第三,管理的公開化。主要包括管理信息與管理過程的公開。管理信息的公開意味著每個公民都有權獲得與自身利益相關的政府政策的信息(包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息)[6]。管理過程的公開指的是公民在了解管理信息的基礎上可以參與到整個管理過程。

2.善治理念對我國高校問責制的指導意義

善治是經濟市場化和政治民主化發(fā)展的產物,它所提倡的一些價值理念具有普遍適用性,將善治理念引入高校問責體系,具有重大的理論和現(xiàn)實指導意義。

其一,在善治管理公開化的理念下,高校的管理信息和管理過程都要公開。信息公開是實現(xiàn)高校利益主體參與高校管理的必要條件,是我國高校實施問責制的基礎。要在高校實施問責制,實現(xiàn)對高校的制約與監(jiān)督,就必須首先保證公眾對高校管理信息的知情權。高校的決策、政策實施、財政支出等方面的管理信息必須及時通過各種途徑通知給公眾,以便公眾可以在了解信息的基礎上參與高校管理,從而對高校管理活動進行監(jiān)督和問責。

其二,在善治合作治理的理念下,多元利益主體都應參與到對高校的監(jiān)督和問責中。它要求在高校管理中必須充分調動各方面的積極性,建立信任與合作的伙伴關系,這就為公眾和新聞媒體參與高校監(jiān)督提供了可能性,也為“下問上責”的實現(xiàn)奠定了理論基礎。隨著外部力量不斷地壯大,高校就會越來越多地受到外部的監(jiān)督與制約,在有效地監(jiān)督與制約下,高校也會因此而規(guī)范自己的行為,承擔起自己應承擔的責任。

其三,在善治的權力中心多元化的理念下,高校的管理過程應是一個上下互動的過程。高校的管理權力的向度不再是單一的,而應是多元與相互的,高校的權力也不再是集中,而是分散的,這就為多元利益相關者參與對高校的監(jiān)督與問責提供了新的渠道,從而使得高校責任主體在多元利益相關者的監(jiān)督之下,強化自身的責任意識,規(guī)范權力的行使,這將大大有利于推進我國高校問責制的構建與實施。

三、善治視野下我國高校問責制的發(fā)展趨向

1.由“事后問責”走向“預防問責”

目前,我國高校的問責主要是高校部分責任人因為過失或違法,而被追究相應的責任,從而引咎辭職,并接受懲罰。這種僅僅停留在事后責任追究的問責制度,其最終結果只是使高校責任主體被追究了責任,受到了懲罰,卻無法真正起到規(guī)范高校教學和管理活動,確保高校教學質量的作用。這就嚴重背離了高校問責制度的本質,高校問責制真正的效用也無法實現(xiàn)。

善治是對公共事務的最佳治理,在善治的理念下,高校問責制必然要實現(xiàn)由“事后問責”走向“預防問責”。事實上,問責制并不單單是一種懲罰責任主體的制度,它也具備預防和糾錯的作用,而且重點在于預防,高校問責制也是如此。高校問責制的最終目的并不是責任追究而是從積極監(jiān)督與預防的角度實現(xiàn)高校責任主體權與責的統(tǒng)一,實現(xiàn)高校管理目標。它強調通過責任追究的方式來實現(xiàn)對整個高校管理活動的最佳治理,從而促使高校責任主體樹立起責任意識,避免不當與不法行為的出現(xiàn)。由此可見,高校問責制的最終目的是為了做好預防,而不是為了事后懲罰,是為了規(guī)避高校責任主體的不當與不法行為,而非單純地進行責任追究。

2.由重“問”走向“問”與“答”的結合

“答”即高校要對公眾的要求做出及時和負責的回應。當前,我國的高校問責偏重于“問”,即常常只停留在問什么、怎樣問、誰來問等問題,而忽視高校應該怎樣答、答什么、向誰答的問題。這就違背了高校問責制績效回應的實質。

回應性是善治的一個基本要素,它要求公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責的反應,必要時還應當定期、主動向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。高校問責制的推行,其實就是檢驗高校對績效的回應能力。高校必須向政府部門、社會機構或個人通過匯報、解釋、證明及回答高校資源使用情況及效果。托馬斯·霍弗認為:“問責制就意味著對我們的所作所為做出一個合理性的說明。學校和教職員工一直就承擔著某種形式的責任。”[7]可見,回應性是高校問責制的應有之義。為了實現(xiàn)高校問責績效回應的實質,除了要注重“問”以外,更重要的是思考高校應該怎樣答、答什么等問題。高校要把“答”作為自身必須履行的一種責任,及時地向社會公布高校管理信息與成果,積極地面對社會各界的訴求與質詢,并及時予以回應,真正做到有問必答。

3.由重“懲”走向“獎”與“懲”的結合

從我國高校問責制當前的實踐來看,無論是外部對高校的問責還是高校內部的問責,往往是重“懲”而輕“獎”,即過分強調懲罰機制而忽視激勵機制。這往往會滋生反感與抵觸情緒,導致行為主體消極行使權力,無法起到增強高校責任主體的責任意識的功效,最終導致高校管理活動低效或無效。

善治強調通過多種途徑實現(xiàn)對公共事務的最佳治理和公共利益的最大化,對高校實施問責單純地依靠“懲”無法實現(xiàn)對高校管理活動的最佳控制。問責制的關鍵就是要確保責任主體平時就能夠履行責任和承擔責任。高校問責制度固然是要懲治不當與不法行為,但更重要的是思考怎樣規(guī)避高校責任主體的不當與不法行為,要想“防患于未然”,激勵機制必不可少。在高校內部采取適當?shù)募畲胧?如建立客觀科學的績效考評體系并將績效與工資、獎金、崗位津貼、職務升遷掛鉤等)將會在高校形成一種激勵文化,從而促使高校責任主體強化自身的責任意識,規(guī)范自身的行為。因此,要在高校內部建立科學合理的問責體系,應該將激勵機制放在首位,在此基礎上再結合責任追究,這樣的問責制才能真正實現(xiàn)高校的管理目標,推動高校的可持續(xù)發(fā)展。

4.由注重“他律”走向“自律”與“他律”的結合

高校問責制下的“他律”主要表現(xiàn)為一種強制力制約,主要是指高校領導在開展工作以及行使權力時要嚴格依據(jù)國家大政方針與政策以及國家法律法規(guī)。它為高校管理活動以及高校領導權力的行使規(guī)定了明確的界限,一旦超越了這個界限,責任主體就要被“問”。但僅僅依靠外部的強制力制約來規(guī)避高校責任主體失職瀆職的現(xiàn)象,過分強調“他律”只能是治標不治本。

善治是一種理性和德性相結合的公共治理狀態(tài),它要求用法律和道義的雙重手段,增強管理主體的責任意識。在現(xiàn)實生活中,法律的威懾力量可以使得那些缺乏道德的人不敢去做壞事,但是卻很難防止他們暗中做壞事。通過說服教育而所以照著良心行事并且知道其所以然的人,同時也是一個堅定而且正直的人[8]。規(guī)避高校責任主體行為不當與無所作為最有效的做法就是加強思想教育。由此可見,為實現(xiàn)“自律”與“他律”的結合,高校就必須在內部營造一種責任文化,加強對高校責任主體的倫理和道德教育,將責任意識內化為責任主體的一種觀念,形成一種內在的驅動力,使高校責任主體清醒地認識到自己應當怎樣做和不應當怎樣做,從而增強高校責任主體的自我約束力和自我免疫力。

5.由注重“上問下責”走向“下問上責”與“上問下責”的結合

“上問下責”主要是指上級教育行政部門對于高校領導的問責、高校領導對于下級管理人員的問責以及我國獨特的校黨委對于高校管理層的問責?！跋聠柹县煛敝饕侵父咝熒约吧鐣蟊姟⑿侣劽襟w等對高校的監(jiān)督與問責。目前,我國高校問責制的重點仍然集中在“上問下責”,而“下問上責”未能充分落實,師生代表、公眾、新聞媒體的監(jiān)督職能常常被忽略?！吧蠁栂仑煛蓖捎谏稀⑾轮g信息不對稱而造成問責不徹底或問責失效,并且它常常只強調責任人的主觀動機,卻忽視實際上造成的后果。同時,在我國高?，F(xiàn)行的校長負責制的框架下,校黨委不可能干預到學校工作的各個方面,其所擁有的問責權力有限?？梢?僅僅實施“上問下責”無法實現(xiàn)高校問責制的真正目的。

善治的本質在于合作管理,善治管理主體多元化的理念要求高校多元利益相關者都應參與到對高校的監(jiān)督和問責中。積極鼓勵教職工代表、社會公眾、新聞媒體等參與對高校的監(jiān)督和問責,實現(xiàn)“下問上責”,可以彌補單純的“上問下責”中由于上、下級之間的溝通不暢所造成的信息歪曲和信息滯后的缺陷。當高校責任主體行為失范時,師生代表、學生家長、社會輿論、新聞媒體等都可以對高校進行質疑和問責,從而促使高校責任主體轉變思想觀念,主動回應社會公眾的質詢,并承擔起自己應當承擔的責任。

四、結論

總之,實施高校問責制不僅符合高校作為社會公共組織“權責對等”的原則,而且順應了我國高等教育改革與發(fā)展的要求。我國高校具備行政主體資格,為防止產生高校機會主義行為,保障高校多元利益相關者的合法權益,在高校中引入問責制是其必然選擇。善治是我國行政管理的一種新型模式,也是未來我國高校管理的必然追求,將善治理念引入我國高校問責體系具有極大的積極意義。善治的管理公開化、合作治理、權力中心多元化等基本理念為我國高校問責制的實施奠定了理論基礎。它有助于我國建立起問責目的明確、回應性強烈、激勵機制完善、約束機制健全、問責主體多元的高校問責體系。在善治理念的指導下,我國高校問責制將逐漸趨于合理化、科學化與規(guī)范化。

[1]Jan Currie,Richard DeAngelis.Globalizing Practices and University Responses:European and Anglo-American Differences[M].London:Praeger Publishers,2003:114.

[2]陳彧潔.問責制與美國高校管理[J].高校教育管理,2007(3):59-62.

[3]樊釘,呂小明.高校問責制:美國公立大學權責關系的分析與借鑒[J].中國高教研究,2005(3):62-63.

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[5]Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[M].New York:Oxford University Press,1995:2.

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[7][美]托馬斯·霍弗.教育社會學手冊:教育考責制[M].上海:華東師范大學出版社,2004:695.

[8]汪太賢.西方法治主義的源與流[M].北京:法律出版社,2001:22.

On the Trend of Chinese University Accountability System from the Perspective of Good Governance

LONG Xian-zhong,LI Min
(School of Politics and Public Administration,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

At present,the corruption and the tendency of the fan-administration in colleges and universities has brought many negative effects to the development of the colleges and universities.It is necessary to implement accountability system for the reform and development of our colleges and universities.Good governance has laid a theoretical foundation for the implementation of university accountability system.From the perspective of good governance,the trends of Chinese university accountability system are as follows:from post-accountability to preventive accountability;from inquiry-emphasized to the emphasis of the combination of inquiry and response;from punishment-emphasized to the emphasis of the combination of punishment and encouragement,from heteronomy emphasized to the emphasis of the combination of heteronomy and self-discipline,from superiors inquiring inferiors to the combination of superiors inquiring inferiors and inferiors inquiring superiors.

good governance;college and university;accountability system;development trend

G640

A

1672-0717(2011)01-0059-04

(責任編輯 黃建新)

2010-12-10

2009年度國家教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”項目“中國大學治理問題研究”(NCET-10-0331)

龍獻忠(1968-),男,湖南芷江人,教育學博士,湖南大學教授,博士生導師,主要從事公共管理、教育經濟與管理研究。