劉建新

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

礦山環(huán)境保護(hù)法律問題研究

劉建新

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

礦業(yè)是高污染行業(yè)，近年來我國對礦產(chǎn)資源進(jìn)行大規(guī)模、超常規(guī)的開發(fā)利用，造成了礦山環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境急劇惡化、礦山環(huán)境問題日益突出等問題。環(huán)境保護(hù)可以保障礦區(qū)環(huán)境良好，礦產(chǎn)資源可以得以永續(xù)利用，但由于現(xiàn)行礦區(qū)環(huán)境立法存在體制缺陷、制度不完善、難以有效實施等問題，使得加強(qiáng)和完善我國礦山環(huán)境制度建設(shè)變得至關(guān)重要。為此，應(yīng)通過建立嚴(yán)格的礦區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制，建立礦山企業(yè)自身環(huán)保機(jī)制，明確行政執(zhí)法主體，通過調(diào)整礦山環(huán)境保護(hù)法律制度、完善礦區(qū)環(huán)境立法及充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，完善行政監(jiān)管、調(diào)控等相關(guān)制度，解決礦山環(huán)境問題突出的矛盾。

環(huán)境問題;礦區(qū)環(huán)境保護(hù);制度

經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展需要資源和能源的支撐，需要礦業(yè)的有序發(fā)展，新中國成立以來，中國的地質(zhì)事業(yè)取得了可喜的成就。通過地質(zhì)工作者的艱苦努力，目前已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了171種礦產(chǎn)資源［1］，有較大儲量的接近93.6%，很多常見礦種如鉛、稀土等名列世界第一。

開發(fā)利用礦產(chǎn)資源帶來了大量的物質(zhì)財富，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。但是，人類在開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的同時，也破壞了礦區(qū)及其周圍的環(huán)境，影響了礦區(qū)人民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量和社會穩(wěn)定，為此，國家不斷加大對礦區(qū)環(huán)境治理的資金投入。根據(jù)2009年12月16日《國土資源報》的報道，經(jīng)財政部批準(zhǔn)，中央財政2009年投入36億元用于全國107個礦山地質(zhì)環(huán)境治理項目，比2008年增加19億元。2001年至2008年，中央財政累計投入資金50億元，治理長年累月積累下來的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，償還“歷史老賬”。這些治理工程包括31個省 (區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中以煤炭礦山的投入為最。與此同時，各級地方財政也不斷加大治理礦山環(huán)境投入的力度。自2001年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財政資金累計約70億元，企業(yè)自籌資金累計達(dá)50多億元。大量的資金投入對提高礦山的環(huán)境保護(hù)質(zhì)量起到了有效的促進(jìn)作用，但是，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，礦山環(huán)境問題依然嚴(yán)重，需要進(jìn)一步加強(qiáng)礦山環(huán)境的保護(hù)［2］。

一、礦山環(huán)境問題及原因分析

新中國建立以來，我國開始了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱潮，為了獲得建設(shè)所需的能源和原材料資源等，我們不得不進(jìn)行大規(guī)模的礦業(yè)開發(fā)。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，加之我國礦業(yè)管理的不到位和立法治理水平的低下，導(dǎo)致了礦山環(huán)境的污染和生態(tài)破壞。這既不利于礦業(yè)開發(fā)的健康有序發(fā)展，還給社會和礦區(qū)周邊群眾帶來了巨大的傷害。

(一)礦山環(huán)境問題

(1)廢棄物無序堆放。礦山尾礦等礦山固體廢棄物的無序堆放，既破壞了礦山的生態(tài)環(huán)境，又造成了土地資源的浪費。所有礦山都會因為采礦作業(yè)生產(chǎn)出大量的固體廢棄物，且?guī)缀跞柯短於逊?有的礦山還設(shè)置尾礦庫，且占用大量土地資源，以至農(nóng)田、林木和植被資源被破壞。據(jù)不完全統(tǒng)計［3］，截至2008年底，我國因礦業(yè)開采而導(dǎo)致土地被占壓或毀壞的面積高達(dá)332.5萬公頃，礦業(yè)活動產(chǎn)生的固體廢棄物達(dá)到353.3億噸。

(2)廢氣、廢水的無序排放。礦山生產(chǎn)所排放的大量廢水、廢氣，不但破壞了礦區(qū)及周圍地區(qū)的水體質(zhì)量，危及當(dāng)?shù)乩习傩盏挠盟踩?，而且還導(dǎo)致大量的汞、鉻、砷等劇毒物質(zhì)逸入空氣，滲入地表;個別地區(qū)還因為環(huán)境的嚴(yán)重破壞而不得不整體搬遷。這些都給礦區(qū)及周圍地區(qū)的老百姓帶來了極其惡劣的影響。

(3)樹木植被和自然景觀遭到破壞，影響生態(tài)平衡。廢棄礦山采場多數(shù)暴露在城鎮(zhèn)周邊或處于鐵路、公路兩側(cè)，導(dǎo)致開采區(qū)巖面裸露、草木不生。此外，露天開采的礦山更是表土脫落，使以前長在土層表面的植被遭受滅頂之災(zāi)，嚴(yán)重影響了周邊植物的正常生長。

(4)水土流失嚴(yán)重。采區(qū)巖石表面裸露并且廢渣堆放不規(guī)范，造成水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重 (有一些地區(qū)已被水土侵蝕形成沖溝，大量淤泥已沖滿全溝);采取不科學(xué)的露天采礦方式不但給土地資源造成了難以恢復(fù)的傷害，而采礦時排出的固體廢棄物由于沒有得到科學(xué)規(guī)范的無害化處置，又導(dǎo)致了大量的土地資源被占用被污染，使礦區(qū)及其周圍空氣和土壤地表受到了嚴(yán)重的污染和破壞。

(5)水資源被破壞。礦業(yè)生產(chǎn)會對水資源造成多方面的破壞，并直接導(dǎo)致水位下降、水井報廢、泉水?dāng)嗔?、水質(zhì)污染。以我國產(chǎn)煤大省山西省為例，根據(jù)山西省2006年組織完成的研究報告《山西省煤炭開采對水資源的破壞影響及評價》，山西每挖1噸煤損耗2.48立方米水資源。從1949年到2004年，山西共挖煤約77億噸，毀掉的水資源達(dá)191億立方米。另據(jù)統(tǒng)計［4］，山西全省因為采煤影響水資源的面積已達(dá)20 352平方公里，占全省總面積的13%。其中，遭受嚴(yán)重破壞的區(qū)域面積占1.7%，一般破壞區(qū)域面積占6.5%，輕微影響區(qū)域面積占4.9%。

因而，科學(xué)分析和理性認(rèn)識目前礦山環(huán)境問題的現(xiàn)狀，找出造成礦山環(huán)境問題的根源，采用科學(xué)合理、切實有效的方法，從根本上解決礦山環(huán)境問題是一項十分緊要的任務(wù)。

(二)原因分析

(1)礦產(chǎn)資源條件的制約。礦產(chǎn)資源具有地質(zhì)屬性，在我國分布極為不均，體現(xiàn)了較強(qiáng)的地區(qū)差異。同時，其品質(zhì)差別也很大，富礦往往伴生著大量貧礦，給我們開發(fā)利用礦產(chǎn)資源帶來了很大困難。我國礦產(chǎn)資源的地質(zhì)表現(xiàn)是:總量大，品種豐富，但構(gòu)成不合理;分布過于集中，不能較好地配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展;貧礦和伴生礦多，加大了開發(fā)利用難度，提高了成本。正是我國特殊的礦產(chǎn)地質(zhì)條件，導(dǎo)致了我國礦山環(huán)境治理保護(hù)工作難度的加大。

(2)開發(fā)利用礦產(chǎn)資源時不注重環(huán)境保護(hù)。地方政府官員存在思想上的誤區(qū)，忽略了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益以及生態(tài)效益三者的和諧統(tǒng)一;片面強(qiáng)調(diào)開發(fā)礦產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠;在發(fā)展過程中，偏重經(jīng)濟(jì)項目，對環(huán)境保護(hù)項目不夠重視。這些觀念上的誤區(qū)，使得地方政府以及礦業(yè)主管部門對礦山企業(yè)監(jiān)管不力，很多應(yīng)該被嚴(yán)格處理的違法違規(guī)生產(chǎn)行為沒有得到及時合理的解決，致使礦山資源遭到嚴(yán)重浪費、礦山環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。尤其是20世紀(jì)80年代以來，小型采礦企業(yè)遍地開花，幾乎所有的小礦山都是在沒有進(jìn)行科學(xué)論證和設(shè)備落后的情況下開挖的，致使環(huán)境污染和破壞事故頻頻發(fā)生。

(3)礦山環(huán)境保護(hù)法制不健全。目前，我國礦山環(huán)境保護(hù)法律制度尚未形成統(tǒng)一的有機(jī)系統(tǒng)。嚴(yán)格意義上講，我們只能在《礦產(chǎn)資源法》和《環(huán)境保護(hù)法》中發(fā)現(xiàn)些許規(guī)定，而且還不具體，不具有操作性。在法規(guī)規(guī)章方面，關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)的各種法規(guī)太過零散，并雜亂分布于不同的立法中，缺少具體的管理制度和規(guī)章，也就是說缺乏切實有效的保護(hù)環(huán)境的法律制度。這就造成對礦山資源以及環(huán)境保護(hù)的規(guī)定適用范圍有限，不能很好地保護(hù)礦山資源和環(huán)境。因此，有關(guān)資源環(huán)境立法的單一化，不利于整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在管理體制上，多個部門對礦產(chǎn)資源的開發(fā)有管理權(quán)，職責(zé)交叉、法律責(zé)任不明確，有利益時大家爭著管，出問題時則避而遠(yuǎn)之。由于沒有礦山環(huán)境管理方面的規(guī)定，地方政府及行業(yè)部門之間的職權(quán)不明、職責(zé)不清，嚴(yán)重影響了管理效果。在執(zhí)法方面，對執(zhí)法責(zé)任和違法處罰責(zé)任的追究以及監(jiān)管機(jī)制的不到位，使執(zhí)法失去了應(yīng)有的威懾力。

(4)恢復(fù)與治理礦山環(huán)境的資金難籌。大量礦山經(jīng)過一段時間的開發(fā)利用，形成了嚴(yán)重的礦山環(huán)境問題，但由于年代的久遠(yuǎn)、管理制度的不健全，現(xiàn)在很難查處責(zé)任人。還有一部分即將開采完畢的礦山，由于在之前很長時期內(nèi)將大部分利潤上繳給了政府，現(xiàn)在這些企業(yè)由于設(shè)備和技術(shù)的落后，經(jīng)營效益每況愈下，自身已沒有足夠的能力來承擔(dān)治理責(zé)任。至于新建礦山，目前我國規(guī)定可以征收其礦山環(huán)境恢復(fù)與治理保證金，但由于還處于摸索實踐階段，真正使其發(fā)揮實效還需要時間。

二、國外礦山環(huán)境保護(hù)立法和制度狀況

一直以來，礦山環(huán)境問題就是一個世界范圍內(nèi)備受關(guān)注和重視的焦點，礦業(yè)先進(jìn)的國家如美國、德國、加拿大、澳大利亞等，早在20世紀(jì)70年代就積極開展了礦山環(huán)境的整治工作，并就礦山環(huán)境保護(hù)大量立法。尤其是近10多年來，各國紛紛推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，礦山環(huán)境保護(hù)已引起了各國政府和企業(yè)界的高度關(guān)注。

(一)美國

美國采礦業(yè)起步較早，在18世紀(jì)就已經(jīng)有一定規(guī)模了。由于早期對采礦業(yè)沒有進(jìn)行有效的立法和監(jiān)管，導(dǎo)致礦區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。1977年8月3日，美國國會通過《露天采礦管理與土地復(fù)墾法》(SMCRA)(以下簡稱《復(fù)墾法》)，使美國露天采礦管理和土地復(fù)墾有法可依。同時，在其他法律法規(guī)中也可以找到關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)治理的規(guī)定，如1920年《礦業(yè)租賃法》、1965年《固體廢棄物處理法》等。美國礦山環(huán)境保護(hù)制度主要有:

(1)礦山環(huán)境審查評價制度。根據(jù)該制度，先由礦山企業(yè)提出申請，在申請材料中要對擬建礦業(yè)項目進(jìn)行可行性論證，要說明該項目可能給礦區(qū)環(huán)境帶來的影響，在此基礎(chǔ)上設(shè)計出切實可行的解決方案。然后，由礦業(yè)主管部門對提出的申請進(jìn)行嚴(yán)格審查，對符合要求的予以批準(zhǔn)，否則不予通過。該制度的最大優(yōu)點就是可以從源頭上堵住礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的漏洞。

(2)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。這是為礦山環(huán)境保護(hù)和治理而設(shè)立的制度，它要求采礦權(quán)人在取得采礦權(quán)許可證之前，必須先行繳納一定數(shù)量的資金或資產(chǎn)作為環(huán)境恢復(fù)保證金，并存放于指定機(jī)構(gòu)，以此來促使礦山企業(yè)積極履行治理義務(wù)。

(3)環(huán)境許可證制度。美國的該項制度較其他國家更為完善，對于想從事采礦業(yè)的業(yè)主而言，必須事先獲得管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的環(huán)境許可證及批準(zhǔn)書。環(huán)境許可證及批準(zhǔn)書均具有法律效力，其內(nèi)容主要是礦業(yè)主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的礦山環(huán)境治理的責(zé)任，特別情況下還要求有直觀詳細(xì)的圖表說明。環(huán)境許可證是必需的法律文件，礦業(yè)主未取得許可證之前不得從事礦業(yè)活動。

(4)礦山環(huán)境監(jiān)督制度。監(jiān)督是否到位，將直接影響礦山環(huán)境治理的效果。在美國立法中，執(zhí)行礦山環(huán)境監(jiān)督檢查的是礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員，他們隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部和各州自然資源局，對礦山環(huán)境負(fù)有直接的監(jiān)督管理責(zé)任。

(二)澳大利亞

澳大利亞實行聯(lián)邦政府與各州共管的體制。聯(lián)邦政府為了恢復(fù)被采礦所破壞的礦山環(huán)境，制定了一系列法律條例。如1996年制定的《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》，就規(guī)定了各礦山企業(yè)在環(huán)境管理方面必須遵守的基本原則及基本義務(wù)。澳大利亞礦山環(huán)境保護(hù)管理在實施時主要有以下幾項內(nèi)容:

(1)抵押金制度。礦山企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)開發(fā)前必須先行繳納一定數(shù)額的抵押金，用于恢復(fù)被破壞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。抵押金的數(shù)額必須能滿足礦山治理恢復(fù)所需，具體金額由市政府、礦山企業(yè)通過協(xié)商、根據(jù)實際情況確定，有時還可由銀行出面提供擔(dān)保。如果不愿意或不能繳納足夠的抵押金，礦山企業(yè)可以選擇向銀行交納一筆擔(dān)保金，由銀行來保證礦山企業(yè)履行礦區(qū)復(fù)墾義務(wù)。

(2)年度環(huán)境執(zhí)行報告制度。在《澳大利亞礦山環(huán)境管理規(guī)范》中，規(guī)定了年度環(huán)境執(zhí)行報告制度。該制度規(guī)定了礦山企業(yè)提交“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”的義務(wù)，要求其就上年度礦山環(huán)境保護(hù)和治理工作在規(guī)定時間內(nèi)向主管部門進(jìn)行匯報;礦山企業(yè)完成的相關(guān)工作要以書面形式予以詳細(xì)記載，借助信息技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行管理。主管部門會先提醒礦山企業(yè)提交“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”，后者如不按期滿足要求，礦業(yè)主管部門還會第二次通知。倘若再不提交，礦業(yè)主管部門就可能知會礦業(yè)權(quán)授權(quán)部門，由授權(quán)部門收回礦山企業(yè)的采礦權(quán)。

(3)礦山監(jiān)察員巡回檢查制度。礦業(yè)主管部門對提交的“年度環(huán)境執(zhí)行報告書”進(jìn)行形式審查后，就會派出分管監(jiān)察員去礦山企業(yè)進(jìn)行實地抽檢，發(fā)現(xiàn)如未保護(hù)好礦山環(huán)境、周邊居民有意見的，就以口頭或者信件的形式責(zé)令礦山企業(yè)整改。如對方抵制且可能嚴(yán)重破壞環(huán)境的，分管監(jiān)察員可不用向上級匯報直接下達(dá)命令;當(dāng)問題特別嚴(yán)重時，主管部門根據(jù)法律規(guī)定可勒令礦山企業(yè)停業(yè)，并處罰款乃至收回采礦權(quán)［5］。

(三)南非

南非為強(qiáng)化礦山環(huán)境管理工作，不斷完善礦業(yè)法、環(huán)境資源法等法律法規(guī)。典型的立法有1991年發(fā)布的《南非礦業(yè)法》、1998年發(fā)布的《南非礦產(chǎn)資源政策白皮書》、2002年發(fā)布的《南非礦產(chǎn)和石油資源開采法》等。南非礦山環(huán)境管理法律制度主要有:

(1)保證金制度。在《礦產(chǎn)和石油資源開采法》中，保證金制度的規(guī)定體現(xiàn)了能者多勞的特點。該制度要求礦主必須提供企業(yè)資產(chǎn)的所有真實情況，用以確定保證金的具體數(shù)額。如果認(rèn)為礦主提供的資產(chǎn)情況存在不真實或不完整，主管部門將委托專業(yè)評估師進(jìn)行再次評估，并根據(jù)新的評估結(jié)果來確定需要繳納的金額。征收保證金的目的是督促礦山企業(yè)嚴(yán)格遵循礦山環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，如若不然，主管部門將沒收保證金以作為懲罰。

(2)環(huán)境監(jiān)督檢查制度。該制度在《礦產(chǎn)資源政策白皮書》之第四章“環(huán)境管理中政府的職責(zé)”中有明文規(guī)定。它要求主管部門必須加大對礦業(yè)開發(fā)活動全程的環(huán)境監(jiān)督檢查力度，以確保礦業(yè)公司履行其應(yīng)盡的義務(wù)。此外，還需對礦山閉坑后潛在的環(huán)境破壞風(fēng)險進(jìn)行隨時監(jiān)控。礦山閉坑后，礦業(yè)公司所進(jìn)行的恢復(fù)治理工作必須經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)的鑒定及主管部門的嚴(yán)格驗收。同時，即使認(rèn)為經(jīng)過恢復(fù)治理的區(qū)域不會出現(xiàn)潛在的環(huán)境危險，相關(guān)部門的監(jiān)督檢查工作也不能立即結(jié)束，而是要持續(xù)監(jiān)管幾年，以確保萬無一失。

(3)環(huán)境影響評價制度。該制度要求礦業(yè)公司必須就礦山開發(fā)利用活動可能造成的環(huán)境破壞編制礦業(yè)項目環(huán)境影響報告書，報告書主要包括以下內(nèi)容［6］:礦業(yè)項目對環(huán)境可能產(chǎn)生的不利影響;礦業(yè)項目可能將對周邊地區(qū)產(chǎn)生的不利影響 (包括對自然環(huán)境和社會環(huán)境兩方面造成的影響);消除、減輕不利影響的方法、措施;劃定在礦山開發(fā)活動中需進(jìn)行特殊保護(hù)的局部。

(四)其他

在礦山環(huán)境治理方面，德國也有比較完善的法律系統(tǒng)，普遍適用的法規(guī)如《德國民法》、《德國商法》、《德國經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》等，特別法規(guī)如《德國礦產(chǎn)資源法》、《水資源管理法》、《德國礦山共同決定法》等。通過這些法律，保證了礦山企業(yè)資源開采補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)落到實處。

三、我國礦山環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

相比較而言，我國礦山環(huán)境的保護(hù)和相關(guān)的立法工作開始得非常晚，嚴(yán)密的科學(xué)的針對礦山環(huán)境的調(diào)研工作也只是隨著礦山環(huán)境問題的突出而開始于20世紀(jì)90年代。盡管我國也在法律法規(guī)中引入了“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，如《礦產(chǎn)資源法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等，然而與西方礦業(yè)大國相比，我國礦山環(huán)境保護(hù)的立法現(xiàn)狀堪憂，問題很多，具體體現(xiàn)為:

(1)立法缺乏制度支撐，可操作性不強(qiáng)。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》以污染防治為重點，主要工作集中于防止產(chǎn)生新的污染以及積極治理已經(jīng)產(chǎn)生的舊污染。這是一種末端治理的模式，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，效果不佳。因此，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，礦區(qū)環(huán)境污染與一般環(huán)境污染有所不同，它表現(xiàn)為立體式大面積爆發(fā)的特性。遺憾的是，對于礦山這種特殊且復(fù)雜的區(qū)域，我國并沒有做出特別的安排，只是將其與其他環(huán)境區(qū)域平等對待，將礦區(qū)環(huán)境污染等同于一般的污染，這無論如何也不可能達(dá)到有效治理礦山環(huán)境問題的目的。故而我們應(yīng)該引入有特色的專門針對礦山環(huán)境保護(hù)的法律制度，并從一開始就提高這些制度的可行性、可操作性。

(2)立法系統(tǒng)性差，執(zhí)法難以形成合力。相關(guān)立法規(guī)定散見于各種法律、法規(guī)、規(guī)章中，不同層級的法律文件中也都有相應(yīng)的規(guī)定，但是立法者大都從自身管理的角度出發(fā)來制定法律文件，相互之間缺乏默契，甚至?xí)a(chǎn)生激烈的沖突。此外，由不同法律構(gòu)成的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系，對應(yīng)著不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)“九龍治水”的困局，導(dǎo)致“職責(zé)交叉、推諉扯皮、責(zé)任不清”等諸多問題，不利于礦區(qū)環(huán)境保護(hù)工作。

四、礦區(qū)環(huán)境保護(hù)對策

(一)完善礦山環(huán)境管理體制

針對目前“政出多門”、“九龍治水”的混亂局面，有必要確定一個集中統(tǒng)一的歸口管理機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，從我國實際出發(fā)，國土資源主管部門較為合宜，可由國土資源主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)礦山環(huán)境保護(hù)，同時也承擔(dān)管理不力相應(yīng)的法律責(zé)任，其他相關(guān)部門則有配合的責(zé)任。具體而言，可確定國土資源部為主管部門，其作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)全國礦區(qū)環(huán)境治理保護(hù)工作，國務(wù)院其他部門 (如環(huán)境保護(hù)部)協(xié)助國土資源部進(jìn)行這些工作?？h級以上人民政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管工作，縣級以上人民政府相關(guān)部門協(xié)助。如此一來，可達(dá)到“職權(quán)分明，權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的目的。

(二)建立統(tǒng)一的礦區(qū)環(huán)境保護(hù)法律體系及行政執(zhí)法主體

首先，礦區(qū)環(huán)境比較特殊，一般位于交通不便、人煙稀少的偏遠(yuǎn)山區(qū)，對礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)應(yīng)不同于其他自然環(huán)境的保護(hù)。其次，造成礦區(qū)環(huán)境問題的因素很多，有些是人為原因造成的，有些則屬于自然規(guī)律，兩者應(yīng)有不同的應(yīng)對措施。第三，礦區(qū)環(huán)境問題體現(xiàn)為多樣性、多變性，既有諸如水污染、空氣污染、固體廢棄物污染等污染危害，還有土地資源、生態(tài)環(huán)境等破壞問題。相對于其他環(huán)境問題而言，礦區(qū)環(huán)境問題更加復(fù)雜。因此，我國應(yīng)實行相對集中統(tǒng)一的管理模式，建議完善行業(yè)法律或法規(guī)，將政府及主管部門與礦山企業(yè)在礦區(qū)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任予以明確，使其涇渭分明。這樣，一旦出現(xiàn)問題，便可及時有效地追究相關(guān)主體的責(zé)任。第四，我國目前對礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行管理的過程中往往牽涉環(huán)保、土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水政等多部門，需要各部門在各自的職權(quán)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法。有時各部門能協(xié)同、配合，從而高效完成任務(wù);有時則會出現(xiàn)各部門相互推諉，影響效率，使礦區(qū)環(huán)境問題更加嚴(yán)重。故而筆者主張，應(yīng)該盡快廢棄目前這種政出多門、多頭管理的模式，立法規(guī)定由單一的部門來執(zhí)法，以期提高執(zhí)法效率與質(zhì)量，更好地保護(hù)礦區(qū)環(huán)境。

(三)構(gòu)建礦山環(huán)境保護(hù)與治理新機(jī)制

(1)建立健全礦區(qū)開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。有效的礦區(qū)開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制是礦山環(huán)境保護(hù)的第一道防線。2002年，我國通過《環(huán)境影響評價法》，該法的頒布宣告我國已經(jīng)建立起礦區(qū)開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。礦區(qū)開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制要求所有礦業(yè)項目必須先接受環(huán)境影響評價，符合要求方可開工建設(shè)。盡管如此，我們還是不能有效地解決礦區(qū)環(huán)境問題。因此，有必要進(jìn)一步完善礦區(qū)開發(fā)準(zhǔn)入機(jī)制。我們可以在《環(huán)境影響評價法》中增加“戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度”，并針對礦業(yè)開發(fā)等特殊活動的實施，實行“嚴(yán)防源頭、全程控制”的管理方式，從源頭上控制環(huán)境污染，避免新的環(huán)境問題的產(chǎn)生。

(2)實行礦山企業(yè)自我環(huán)保機(jī)制。礦區(qū)環(huán)境保護(hù)利國利民，不僅政府應(yīng)履行相應(yīng)職責(zé)，礦山企業(yè)也不能置身事外，應(yīng)當(dāng)積極行動起來，依靠各自的能力為礦區(qū)環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)力量。我們可以向澳大利亞學(xué)習(xí)，建立“礦山企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制”:首先，要求礦山企業(yè)管理層簽訂責(zé)任書，使其承諾對礦區(qū)環(huán)境治理負(fù)責(zé);然后，督促礦山企業(yè)把承諾體現(xiàn)到日常工作中，予以落實;最后，還要確保將礦業(yè)開發(fā)的所有階段均納入企業(yè)的內(nèi)部環(huán)境管理體系中。

(3)規(guī)范補(bǔ)償資金的營運機(jī)制。礦山環(huán)境治理有著較大的外部性，應(yīng)當(dāng)納入民間團(tuán)體治理礦區(qū)環(huán)境的力量。政府要實行激勵機(jī)制，通過給予優(yōu)先使用權(quán)或其他優(yōu)惠政策，來引導(dǎo)民間資本投入廢棄礦山的治理。此外，還可以設(shè)立廢棄礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金，向礦山企業(yè)收取一定的保證金，由政府牽頭，實行市場化運作，吸引各種投資者踴躍參加。通過設(shè)立廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金和收取保證金，可有效解決目前政府資金不足、礦山企業(yè)無力或不愿投入的問題，實現(xiàn)政府、礦山企業(yè)、社會投資者三方共贏的局面。

(四)加強(qiáng)立法，完善相關(guān)制度

1.加強(qiáng)立法

在依法治國的大背景下，做好環(huán)境管理工作，立法須先行。科學(xué)完備的立法可使環(huán)境管理工作事半功倍。因此，必須先做好礦山環(huán)境保護(hù)的立法工作，這也是能否做好礦山環(huán)境保護(hù)工作的先決條件。在我國現(xiàn)行的相關(guān)立法當(dāng)中，對采礦過程中及之后的環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理均有明確的規(guī)定。我們可以在《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》中貫徹礦產(chǎn)資源開發(fā)和礦區(qū)環(huán)境治理保護(hù)“同時進(jìn)行，同等重要”的精神，強(qiáng)力推行礦區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度和礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。同時，鼓勵各級地方政府尤其是一些礦業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)結(jié)合本地實際制定實施有特色的地方性法規(guī)，為礦區(qū)環(huán)境保護(hù)提供更多、更切實的法律支持。

2.完善相關(guān)制度

(1)進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)制度。通過對現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度進(jìn)行改革，建立更為科學(xué)合理的產(chǎn)權(quán)體系，使權(quán)利與義務(wù)有所依歸。這將大幅度提高資源的使用效率，使收益與損失得以在不同主體之間明確劃分。

(2)實施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度。從世界范圍來看，環(huán)境影響評價制度發(fā)生了一些改變，即出現(xiàn)了一種新型的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價［7］，美國、俄羅斯和加拿大等國家有這方面已進(jìn)行了有益的嘗試。實施該制度可對可持續(xù)發(fā)展起到巨大的促進(jìn)作用，因此，我國應(yīng)高度重視該項制度，加強(qiáng)理論研究，完善相關(guān)立法，使其真正發(fā)揮防止新污染產(chǎn)生的屏障作用。

(3)健全保證金制度。該制度是一項專門針對礦山環(huán)境恢復(fù)治理而實行的制度，國外不少國家都在本國立法中有所體現(xiàn)，我國礦業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)也對這一制度進(jìn)行了積極嘗試，收到了不錯的效果?，F(xiàn)在我國已確立該制度，但問題很多，需要不斷完善:

一是在立法中，應(yīng)明確規(guī)定保證金的收取依據(jù)，以防止變相亂收費的發(fā)生，同時也保證符合收取條件的礦山企業(yè)及時足額繳納保證金。

二是明確收取標(biāo)準(zhǔn)?？v觀世界，保證金一般按以下兩種方法收取:第一種方法是根據(jù)面積來計算，避免了主觀隨意性和暗箱操作，但忽視了不同礦種對環(huán)境影響的不同特點，似有“一刀切”之嫌;第二種方式則是按照礦種來確定，雖避免了第一種方式下出現(xiàn)的毛病，但面臨礦種復(fù)雜的情形時，操作不易。故筆者認(rèn)為，上述兩種方式皆不可取，應(yīng)該在二者之間進(jìn)行一定的平衡，根據(jù)具體情況來決定究竟采用何種方式。

三是確定合理收取方式。收取方式也就是保證金是一次性收取還是分期收取的問題，就各國立法來看，規(guī)定不一。從我國實際情況來看，也應(yīng)該“具體問題，具體分析”，不能搞“一刀切”。對于一些中小型礦山企業(yè)，由于批復(fù)的采礦期限不長，需要繳納的數(shù)額可能不多，此時可一次性收取。這樣既不會加大礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也能夠督促礦山企業(yè)切實履行恢復(fù)治理義務(wù)，避免礦山企業(yè)棄礦而逃。但就大型礦山企業(yè)而言，可能需要繳納的保證金數(shù)額巨大，一次性繳納，企業(yè)可能難以承受，這時便可考慮分期收取了。

(4)建立閉礦環(huán)保制度。對礦區(qū)環(huán)境保護(hù)應(yīng)貫徹“全程控制”的思想，不僅要加強(qiáng)開采過程中的環(huán)境保護(hù)治理，還應(yīng)特別重視閉礦后礦區(qū)的恢復(fù)治理。礦山企業(yè)應(yīng)制定科學(xué)可行的閉礦后的環(huán)境恢復(fù)治理方案，委托具有合法資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，對礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行獨立嚴(yán)格的評估，擬定治理具體方法，并規(guī)定礦山企業(yè)承擔(dān)一定的經(jīng)費，及時履行恢復(fù)治理的義務(wù)與責(zé)任。

［1］中華人民共和國國土資源部.新中國60年:從300座礦山到開采總量世界第二位［EB/OL］.(2009-08-20)［2011-08-06］.http//www.mlr.gov.cn/tdzt/zhgl/gtzyhh60/hh60/200908/t20090820_124308.htm.

［2］趙凡.今年國家投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理36億元用于全國107個治理項目，比去年增加19億元［N］.中國國土資源報，2009-12-16(1).

［3］王守智.保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境 促進(jìn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展［N］.中國國土資源報，2009-03-05(3).

［4］山西每年損失水資源12億噸［EB/OL］.(2006-02-26)［2011-03-16］.http://news.sohu.com/20060226/n242022312.shtml.

［5］王永生，黃潔，李虹.澳大利亞礦山環(huán)境治理管理、規(guī)范與啟示［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2006(11):36-42.

［6］李虹，黃潔，王永生，吳瓊.南非礦山環(huán)境立法與管理研究［J］.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2007(3):30-32.

［7］李艷巖，哈書菊.中俄環(huán)境影響評價制度比較評析［J］.求是學(xué)刊，2004(7):76-80.

Study on Consummation of Legal Regime of Mine Environmental Protection in China

LIU Jian-xin

(School of Liberal Arts and Law，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，Henan，China)

The mining is a high-contaminated industry，and the recent large-scale，unconventional exploitation has arisen a series of serious mine environmental problems.The environmental protection is to maintain important guarantee mining area ecology coordination stable and the resources sustainable use.But as a result of the present mining area environment law system and the imperfect legal regime imperfect，the law obtains the effective implementation with difficulty，therefore，It is important to establish the mine environmental mechanism.First we should through the establishment strict mining area environment admittance mechanism，establish environmental protection mechanism of mine enterprises and is clear about the administrative law enforcement main body，improve the mining area environment legislates and adjust the legal regime of mine environmental protection to make them perfect，strengthens the market in environmental protection function，strengthens the administrative guidance and the regulative mechanism to resolve the mine environment question prominent contradiction.

resumption;mining area environmental protection;mechanism

X22

A

1673-9779(2011)04-0493-07

2011-09-26

河南省軟科學(xué)研究計劃項目 (112400440088);中國煤炭工業(yè)協(xié)會科學(xué)技術(shù)研究指導(dǎo)性計劃項目 (MTKJ2011-407).

劉建新 (1987—)，男，湖北武漢人，助教，主要從事經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法研究。

E-mail:aicece@yahoo.com.cn

［責(zé)任編輯 楊玉東］