曹靜暉,華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東廣州 510640

基本公共服務(wù)均等化的制度障礙及實(shí)現(xiàn)路徑

曹靜暉,華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東廣州 510640

當(dāng)下中國(guó)的基本公共服務(wù)均等化程度還較低。政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱和轉(zhuǎn)移支付制度的低效并存,歧視性、非均衡的基本公共服務(wù)供給制度使人們無法享受均等的基本公共服務(wù),“單中心”政府治理結(jié)構(gòu)擠占了基本公共服務(wù)的空間和政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系遠(yuǎn)離基本公共服務(wù)的要求等形成了均等化的制度障礙。基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑主要有:加快公共服務(wù)型政府建設(shè)、深化公共財(cái)政體制改革、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給制度、建立以政府為主導(dǎo)的多元化公共服務(wù)供給機(jī)制。

基本公共服務(wù);均等化;制度障礙;實(shí)現(xiàn)路徑

在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距的廣泛存在,提出了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)要求。努力探索實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的途徑和方法,是實(shí)踐工作和理論探索的共同任務(wù)。當(dāng)前的理論研究主要都圍繞加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、建立和完善公共財(cái)政體制等方面的問題來做文章,基本公共服務(wù)均等化面臨的制度障礙卻未得到充分闡釋。這不僅制約了對(duì)基本公共服務(wù)均等化制度保障的充分理解,也抑制了對(duì)基本公共服務(wù)均等化途徑和方法的深入探索。為此,本文在分析基本公共服務(wù)均等化本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上,試圖厘清基本公共服務(wù)均等化面臨的制度障礙,探索基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)屬性

從政治學(xué)視角看,公共服務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家基于社會(huì)契約的公共性理念的公共活動(dòng)[1]。狄驥認(rèn)為:“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng),就是一項(xiàng)公共服務(wù),只要它具有除非通過政府干預(yù),否則便不能得到保障的特征。”[2]446這說明,公共服務(wù)是社會(huì)的一項(xiàng)公共需求,其供給、規(guī)范、控制和保障的責(zé)任主體是政府。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,公共服務(wù)常與公共產(chǎn)品聯(lián)系在一起。國(guó)內(nèi)學(xué)者將公共服務(wù)理解為:“一定時(shí)空條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段下,政府使用公共權(quán)力和公共資源滿足全社會(huì)公眾或某一類社會(huì)群體共同的、基本的、直接的需求的社會(huì)生產(chǎn)過程,具有公眾性、公益性和公用性?！盵3]36這個(gè)概念主要表明了公共服務(wù)的主體、客體和性質(zhì)。公共服務(wù)一般指由政府提供的涉及義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、基本醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)、公共安全、社會(huì)保障等方面的服務(wù)項(xiàng)目或服務(wù)事業(yè)。它是政府履行公共職能用以解決公共問題,滿足公共需求,維護(hù)公共秩序的主要手段。

基本公共服務(wù)是指在獨(dú)立的市場(chǎng)主體供給失效的情況下,由政府提供的、由公共財(cái)政全額支付、惠及全體國(guó)民的公共服務(wù)。如教育、醫(yī)療、就業(yè)、保健、環(huán)保,等等。基本公共服務(wù)是政府為滿足公民的基本需求和維護(hù)公民的基本權(quán)利而必須承擔(dān)的基本責(zé)任。它是公共服務(wù)當(dāng)中范圍最廣、數(shù)量最多、最基礎(chǔ)和核心的部分。

通過分析基本公共服務(wù)的范圍與性質(zhì),我們認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)屬性應(yīng)包括如下四個(gè)方面:一是低層次性。公民獲得的基本公共服務(wù)的層次是較低的,是為了普遍平等地滿足轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)公民在生產(chǎn)和生活方面的最基本需求,恰如馬斯洛需要層次論中較低層次的生理需要和安全需要。二是基本權(quán)益性?；竟卜?wù)的范疇是公民的基本權(quán)利,主要包括生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)[4]42-43。這對(duì)任何一位公民來說都是必需獲得保障的基本人權(quán)。三是政府責(zé)任性。作為公共權(quán)力機(jī)關(guān),為全體社會(huì)成員提供基本的、大致均等的公共服務(wù)保障,是任何一個(gè)政府不可推卸的基本責(zé)任。“新公共服務(wù)的核心原則之一就是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位?！盵5]62

四是均衡化或均等化。這是基本公共服務(wù)均等化最重要的屬性。中國(guó) (海南)改革發(fā)展研究院將基本公共服務(wù)“均等化”理解為:一是“均等化”并不是從實(shí)物量、構(gòu)成或價(jià)值量上的完全等同,而是一種大體上相等和可比較;二是“均等化”是在承認(rèn)客觀差異和城鄉(xiāng)差異前提下的均等化;三是“均等化”更加關(guān)注弱勢(shì)群體;四是均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)和變化的過程[6]13。我們認(rèn)為,基本公共服務(wù)均等化或均衡化是基于公平正義原則和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,政府將城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和群體之間的非均衡控制在社會(huì)能夠容忍的范圍內(nèi),以保障全體國(guó)民不論民族、種族、性別、身份、貧富、職業(yè)等都能均衡地享有公共資源和發(fā)展成果,最大限度地滿足公民的基本需求。所以,均等化或均衡化至少可以從三個(gè)方面理解。

其一,一致性的底線需求?；竟卜?wù)的層次和范疇決定了政府應(yīng)當(dāng)一視同仁地為全體國(guó)民提供底線需求的均等服務(wù),“一個(gè)國(guó)家的公民無論居住在哪個(gè)地區(qū),都有平等享受國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利”[7]。

其二,相對(duì)的均衡化。均衡化是有條件的相對(duì)的均衡化,而不是無條件的絕對(duì)的均衡化,更不是平均化。平均化是對(duì)公共資源進(jìn)行純粹的同等份額的權(quán)威性分配,既不利于公平的實(shí)現(xiàn)和效率的改進(jìn),更有礙于公民共享水平和質(zhì)量不斷提高的基本公共服務(wù)。一個(gè)國(guó)家由于自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣等因素造成區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和群體差距,進(jìn)而不可避免地造成區(qū)域基本公共服務(wù)非均衡化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡化和群體基本公共服務(wù)非均衡化。對(duì)此,可以在全國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)一致性的底線需求基礎(chǔ)上,允許各地基本公共服務(wù)均衡化存在基準(zhǔn)、范圍和程度上的差異。

其三,漸進(jìn)的均衡化。雖然基本公共服務(wù)均衡化可以在一定時(shí)期和條件下存在一定程度的客觀差異,但出于維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)正義的需要,縮小區(qū)域基本公共服務(wù)非均衡化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡化和群體基本公共服務(wù)非均衡化應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的過程,切忌一蹴而就,急于求成,待這些基本公共服務(wù)均衡化的差異漸進(jìn)消除之后,再逐步實(shí)現(xiàn)較高程度的均衡化。

二、基本公共服務(wù)均等化面臨的制度障礙

改革開放 30年來,中國(guó)政府提供基本公共服務(wù)的數(shù)量明顯增加,能力顯著增強(qiáng)。但當(dāng)前政府公共服務(wù)呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低、水平趨同”[8]的基本特征,基本公共服務(wù)均等化程度還較低。基本公共服務(wù)均等化程度較低有許多原因,有歷史的、現(xiàn)實(shí)的原因,有主觀的、客觀的原因,在筆者看來,最重要的原因在于基本公共服務(wù)均等化面臨著一系列制度障礙。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓曾經(jīng)指出:“制度化程度低下的政府不僅僅是個(gè)弱的政府,而且是一個(gè)壞的政府”[9]26-27。它無法承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提供公共服務(wù)的責(zé)任,更不能維護(hù)社會(huì)的公平與正義、為全體社會(huì)成員提供大致均等的基本公共服務(wù)。具體說,基本公共服務(wù)均等化面臨的制度障礙主要有四方面。

1.政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱和轉(zhuǎn)移支付制度的低效并存是基本公共服務(wù)均等化面臨制度障礙的首要表現(xiàn)。事權(quán)是政府承擔(dān)的職責(zé)范圍和工作任務(wù);財(cái)權(quán)是政府獲得財(cái)政收入和財(cái)政支出的權(quán)力。事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)配置的基礎(chǔ),財(cái)權(quán)配置是事權(quán)履行的支撐,合理有效的事權(quán)劃分必須有相應(yīng)合理有效的財(cái)權(quán)作為保障。分稅制后,中央與地方政府間事權(quán)層層下放,財(cái)權(quán)層層上收,中央財(cái)政越來越雄厚,而承擔(dān)公共服務(wù)的事權(quán)重任卻越來越多地由基層財(cái)政承擔(dān),像義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等支出大都由基層財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查,我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi) 78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān),9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān),省負(fù)擔(dān) 11%,中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足 2%;又如,預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出,中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的 2%,其他均為地方政府支出,其中,縣鄉(xiāng)共支出了預(yù)算的 55% —60%。另外,從財(cái)力來看,目前擁有占全國(guó)人口 70%以上的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入僅占全國(guó)財(cái)政收入的 20%左右,縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難狀況嚴(yán)重制約了其公共服務(wù)的支出能力[10]。在現(xiàn)有的縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況下,僅通過其自身來調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以滿足基本公共服務(wù)均等化的需要是不切實(shí)際的。

政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱,雖可能導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足,但如有高效的轉(zhuǎn)移支付制度仍可避免基層財(cái)力不支的困境,而我國(guó)恰好表現(xiàn)出政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱和轉(zhuǎn)移支付制度的低效并存的雙重困境。轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)節(jié)收入再分配、均衡府際間財(cái)政能力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。目前,我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式有財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補(bǔ)助,其中,稅收返還、體制補(bǔ)助在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了對(duì)既得利益的維護(hù)和延續(xù),專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度自身不規(guī)范加之有被挪作他用的現(xiàn)象,它們縮小區(qū)域間財(cái)政差距的作用不夠明顯。一般性轉(zhuǎn)移支付,主要根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支差額和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來計(jì)算,支大于收的差額越大,獲得補(bǔ)助越多。這種轉(zhuǎn)移支付在均衡府際間財(cái)政能力上確實(shí)起到了均等化的作用,但因其所占比重太小,均等化功效還非常有限?？梢?現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在均衡地區(qū)間財(cái)力差距上,成效并不顯著,反而在實(shí)際中拉大了地區(qū)間的財(cái)力差距[11]。低效的轉(zhuǎn)移支付制度和政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱共同拉大了區(qū)域間財(cái)政供給能力的不平衡,進(jìn)一步加劇了基本公共服務(wù)區(qū)域間的非均等化。

2.歧視性、非均衡的基本公共服務(wù)供給制度使人們無法享受均等的基本公共服務(wù)是基本公共服務(wù)均等化面臨制度障礙的另一表現(xiàn)。建國(guó)后,我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,因而形成城鄉(xiāng)二元分治的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制。相應(yīng)地,在基本公共服務(wù)的供給上,政府也長(zhǎng)期實(shí)行城市偏向型的非均衡制度安排,農(nóng)村備受歧視。在這種歧視性的、非均衡的供給制度下,城鄉(xiāng)居民除國(guó)防、外交等基本公共服務(wù)可以均享外,其他諸如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等眾多的基本公共服務(wù)則不能均享。城市居民享受的基本公共服務(wù)較多,農(nóng)村居民享受的少甚或享受不到基本公共服務(wù)[12]。這種歧視性的、非均衡的供給制度在給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來眾多消極影響的同時(shí),也進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)二元分治的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制,使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加失衡。因此,基本公共服務(wù)供給的歧視性失衡,已成為當(dāng)前基本公共服務(wù)非均等化的突出問題。

3.“單中心”的政府治理結(jié)構(gòu)擠占基本公共服務(wù)的空間是基本公共服務(wù)均等化面臨制度障礙的又一表現(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,各種非政府組織的發(fā)育不夠健全,參與社會(huì)治理的程度較低。企業(yè)和非政府組織參與公共服務(wù)供給的程度十分有限,使政府幾乎成為公共服務(wù)供給的唯一主體,由此形成了政府公共服務(wù)供給的“單中心”治理結(jié)構(gòu)。在政府“單中心”治理結(jié)構(gòu)下,政府在公共服務(wù)的供給中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位,難以實(shí)現(xiàn)與非政府組織、社區(qū)及企業(yè)的有效合作,更難以推行公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化。加之政府常以公共利益為名行本位利益之實(shí),擠占了公共服務(wù)的大量空間,進(jìn)而又強(qiáng)化了這種“單中心”的治理結(jié)構(gòu)。事實(shí)證明,“單中心”的治理結(jié)構(gòu),由政府壟斷公共服務(wù),不僅質(zhì)量和效率低下,而且還在一定程度上造成政府公共服務(wù)職能的缺失,“傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下承擔(dān)公共服務(wù)、提供相應(yīng)職能的政府與企業(yè)、民眾間的保障契約被逐步打破,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的由公共財(cái)政制度保障的新公共服務(wù)供給機(jī)制沒能及時(shí)有效地建立,從而造成了社會(huì)公共服務(wù)提供機(jī)制的過渡性真空”[13],進(jìn)而出現(xiàn)了生態(tài)危機(jī)、群體性事件和安全事故等眾多社會(huì)問題。

4.政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系遠(yuǎn)離基本公共服務(wù)的要求是基本公共服務(wù)均等化面臨制度障礙的又一個(gè)棘手問題?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的通用框架難以容納基本公共服務(wù)的要求。政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既是客觀評(píng)價(jià)政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和尺度,也是校正和指引政府績(jī)效的“羅盤”。這里的問題是,現(xiàn)行的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無法完全符合我國(guó)區(qū)域非均衡化、城鄉(xiāng)非均衡化和社會(huì)群體非均衡化的基本國(guó)情,公共服務(wù)的均等程度、社會(huì)公平的程度等沒能通過恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)及其權(quán)重分配體現(xiàn)在績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)中。雖然有些地方政府設(shè)計(jì)過涉及年度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成、履行職責(zé)、廉政建設(shè)、工作效率等方面的績(jī)效考核指標(biāo)體系,但是,這些直接反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效指標(biāo)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的深入,如果再作為評(píng)判政府績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不合時(shí)宜。況且,政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系當(dāng)中沒有分配恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重,導(dǎo)致指標(biāo)在運(yùn)用中出現(xiàn)了扭曲和變形,進(jìn)而影響到政府績(jī)效的客觀評(píng)價(jià)和“羅盤式”調(diào)整與改進(jìn)。

上述因素表明我國(guó)基本公共服務(wù)均等化面臨各種根深蒂固的體制性壓力和困難。要解決錯(cuò)綜復(fù)雜、盤根錯(cuò)節(jié)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題,必須正視現(xiàn)實(shí),理性考慮,不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新,努力探尋基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑。

三、基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

1.加快公共服務(wù)型政府建設(shè)

促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是政府義不容辭的首要責(zé)任。理性分析我國(guó)政府在基本公共服務(wù)均等化上的改革實(shí)踐,不難發(fā)現(xiàn),基本公共服務(wù)領(lǐng)域之所以出現(xiàn)問題,主要根源在于政府的公共服務(wù)職能還存在某種程度的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,還沒有從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府。因此,明確政府公共服務(wù)職能,強(qiáng)化政府在基本公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用,加快公共服務(wù)型政府建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。為此,一要明確政府公共服務(wù)職能的任務(wù)范圍和行為邊界,尤其是基本公共服務(wù)要得到保障,大力加強(qiáng)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等方面的建設(shè),努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”;二要加強(qiáng)中央和地方政府在基本公共服務(wù)上的分工與協(xié)作。這是合理劃分中央和地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán),形成權(quán)責(zé)一致體制的基礎(chǔ)。具體地說,中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃、統(tǒng)一部署以及全國(guó)范圍內(nèi)的軟件建設(shè),而地方政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和轄區(qū)內(nèi)的軟件建設(shè),同時(shí)賦予地方政府足夠的財(cái)權(quán),確保地方政府不斷提高基本公共服務(wù)的供給能力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央與地方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展[14];三要完善基本公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和問責(zé)機(jī)制。在現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中增加基本公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量,并且通過增加其權(quán)重來突出反映基本公共服務(wù)均等化的意向和要求。同時(shí),建立嚴(yán)格的基本公共服務(wù)問責(zé)制,將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府官員選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)的依據(jù)之一,對(duì)于不能很好履行基本公共服務(wù)職責(zé)的地方官員,要追究其相應(yīng)的責(zé)任,以糾正地方政府單純追求 GDP的功利傾向。

2.深化公共財(cái)政體制改革

公共財(cái)政是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段和途徑,因此必須深化公共財(cái)政體制改革。一是加快公共財(cái)政支出體系改革,調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu),把更多財(cái)政資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域,適當(dāng)向公共事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜,向困難地區(qū)和困難群眾傾斜,逐步縮小人均享受基本公共服務(wù)的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和社會(huì)群體差距,以提高全體居民的基本權(quán)益保障和福利水平。二是完善省級(jí)以下財(cái)政管理體制,增強(qiáng)基層政府公共服務(wù)的財(cái)政供給能力。省級(jí)政府是調(diào)節(jié)本轄區(qū)內(nèi)公共財(cái)政分配的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn),通過省級(jí)調(diào)整可以使本轄區(qū)內(nèi)縱向和橫向財(cái)力分配格局趨于合理。同時(shí)還應(yīng)理順省以下的兩級(jí)財(cái)政管理體制,即省直管縣財(cái)政和縣直管鄉(xiāng)財(cái)政,減少財(cái)政管理的層級(jí),提高均等化轉(zhuǎn)移支付的使用效率[15]。三是健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府要加大對(duì)老、少、邊、窮等地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,避免地區(qū)發(fā)展的進(jìn)一步失衡;取消不利于實(shí)現(xiàn)均等化的稅收返還制度;提高有利于促進(jìn)均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例;規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批制度,注重發(fā)揮其對(duì)基本公共服務(wù)均等化的作用。

3.構(gòu)建一體化基本公共服務(wù)供給制度

如前所述,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)歧視性的不均衡供給體制已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的瓶頸之一。因此,要推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給制度勢(shì)在必行。首先,建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。應(yīng)將公共財(cái)政的保障范圍擴(kuò)大到農(nóng)村義務(wù)教育領(lǐng)域,確保城鄉(xiāng)適齡孩子均享義務(wù)教育資源。其次,統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入,擴(kuò)大新型合作醫(yī)療的覆蓋面,完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度,從制度上保障農(nóng)民的衛(wèi)生保健和基本醫(yī)療服務(wù),逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共醫(yī)療衛(wèi)生體制。再次,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。公共財(cái)政應(yīng)適時(shí)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的轉(zhuǎn)移支付力度,妥善解決失地農(nóng)民和城市農(nóng)民工的社會(huì)保障問題,建立健全農(nóng)村最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的銜接。另外,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng),引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力合理流動(dòng)。最后,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村的延伸,形成城鄉(xiāng)一體化的公共基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。通過上述努力,最終建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給制度。

4.建立政府主導(dǎo)、多元并存的公共服務(wù)供給

基本公共服務(wù)供給主體的多元化、供給渠道和實(shí)現(xiàn)形式的多樣化,可以提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,是基本公共服務(wù)供給的國(guó)際趨勢(shì)。我國(guó)隨著基本公共服務(wù)需求的日益增強(qiáng),單純依靠政府很難改變基本公共服務(wù)供給總體不足和非均衡化的現(xiàn)狀。因此,必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā),在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用的前提下,充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量,形成基本公共服務(wù)供給主體多元化的格局。通過取消壟斷地位、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化,降低基本公共服務(wù)的供給成本,提高政府基本公共服務(wù)的效能。政府要讓渡更多的發(fā)展空間,動(dòng)員更多的社會(huì)力量,特別是非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門參與基本公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給,發(fā)揮非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的特殊作用和資金、技術(shù)和服務(wù)等優(yōu)勢(shì),按照誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則,允許和鼓勵(lì)私營(yíng)部門生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)基本公共服務(wù),強(qiáng)化基本公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的競(jìng)爭(zhēng)性,提高基本公共服務(wù)的運(yùn)作效率和專業(yè)化水平[16]。

[1]臧乃康:《基本公共服務(wù)均等化的政府績(jī)效評(píng)估障礙與消解》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2009年第 5期。

[2](法)萊昂·狄驥:《公法的變遷:法律與國(guó)家》,沈陽(yáng):遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社 1999年版。

[3]盧映川、萬鵬飛:《創(chuàng)新公共服務(wù)的組織與管理》,北京:人民出版社 2007年版。

[4]唐鈞:《公共服務(wù)均等化保障 6種基本權(quán)利》,載《時(shí)事報(bào)告》2006年第 6期。

[5](美)珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù),而不是掌舵》,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。

[6]中國(guó) (海南)改革發(fā)展研究院:《基本公共服務(wù)與中國(guó)人類發(fā)展》,北京:經(jīng)濟(jì)出版社 2008年版。

[7]劉明中:《推進(jìn)公共服務(wù)均等化的手段 (上》,載《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》2006年 2月 7日。

[8]施芳:《學(xué)術(shù)界首次全面評(píng)估我國(guó)公共服務(wù)績(jī)效我國(guó)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不足》,載《人民日?qǐng)?bào)》2007年 4月17日第 10版。

[9](美)塞繆爾·亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》,北京:三聯(lián)書店 1995年版。

[10]安體富、任強(qiáng):《完善公共財(cái)政制度逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化》,載《東北師大學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第 3期。

[11]尹恒、康琳琳,王麗娟:《政府間轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效應(yīng)——基于中國(guó)縣級(jí)數(shù)據(jù)的研究》,載《管理世界》2007年第 1期。

[12]張文禮、王達(dá)梅:《公共服務(wù)型政府建設(shè)與縮小貧富差距》,載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第 6期。

[13]王偉同:《基本公共服務(wù)均等化的一般分析框架研究》,載《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第 5期。

[14]麻寶斌、季英偉:《中國(guó)基本公共服務(wù)均等化改革分析》,載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線 》2009年第 12期。

[15]趙怡虹、李峰:《基本公共服務(wù)地區(qū)間均等化:基于政府主導(dǎo)的多元政策協(xié)調(diào)》,載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》,2009年第 5期。

[16]陳亞璞:《公共服務(wù)均等化探討》,載《市場(chǎng)周刊 (理論研究)》2008年第 3期。

責(zé)任編輯 蔡虹

Institutional Obstacles and Realization Paths of the Equalization of Basic Public Service

CAO Jing-hui

(School of Public Management of South China University of Teconology, Guangdong,Guangzhou 510640,China)

At present,the basic public services of the Chinese governments are at low level.The facts, that the asymmetry of the intergovernmental decision-m king and financial power and inefficient transfer payment system coexist;discriminatory,non-balanced supply system of basic public services makes it impossible for people to enjoy equal basic public services;single-centered governance structure occupies the space of basic public services,and government performance evaluation system fails to meet the requirements of basic public service,are the institutional obstacles preventing the process of equalization of the basic public services.In order to realize the equalization process,efforts should be made in the following directions:accelerating to build up the system of the service-oriented government,deepening the fiscal reform,constructing integrated service supply system between urban and rural,and establishing government-oriented multiple supply mechanisms.

basic public services;equalization;institutional obstacles;realization path

曹靜暉(1972-),女,滿族,吉林長(zhǎng)春人,法學(xué)博士,華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院講師,研究方向?yàn)楣仓卫怼?/p>

2010-09-14

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A

1671-7023(2011)01-0048-05