杜麗霞

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系,湖北武漢 430074)

土地征收中的社會(huì)發(fā)展與農(nóng)民發(fā)展
——以土地發(fā)展權(quán)為視角

杜麗霞

(華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系,湖北武漢 430074)

在基本人權(quán)體系中,生存權(quán)是基礎(chǔ)和前提,發(fā)展權(quán)則是實(shí)現(xiàn)生存權(quán)等基本人權(quán)的必要條件。土地征收后如何保證失地農(nóng)民生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)是首要解決的問(wèn)題,如果不能夠解決和落實(shí)失地農(nóng)民的生存權(quán)問(wèn)題,則征地的正當(dāng)性與合理性就會(huì)遭到質(zhì)疑。從社會(huì)公平與正義的角度來(lái)看,農(nóng)民為城市化做出貢獻(xiàn)就理應(yīng)享受城市化的成果,即應(yīng)當(dāng)享有土地發(fā)展權(quán)。但農(nóng)民恰恰被排除在土地發(fā)展權(quán)之外,具有非正當(dāng)性。政府更加積極地幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán),通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓成果的受益者更具普遍性,唯此才能從根本上解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障問(wèn)題。

土地征收;生存權(quán);發(fā)展權(quán);土地發(fā)展權(quán)

一、土地征收問(wèn)題中的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)

早在歐洲中世紀(jì),阿奎那就提出“生存權(quán)”的概念,近代德國(guó)魏瑪憲法第一次將“生存權(quán)”寫(xiě)入憲法,自此生存權(quán)被正式納入法律制度的保障體系中,成為憲法性權(quán)利。到1948年的《世界人權(quán)宣言》,生存權(quán)不但已經(jīng)被世界所接受,而且發(fā)展到要求國(guó)家積極履行保障義務(wù),保證每個(gè)人都能享有過(guò)起碼的生活的權(quán)利。1991年,我國(guó)《中國(guó)的人權(quán)狀況》白皮書(shū)中提到“生存權(quán)是中國(guó)人民長(zhǎng)期爭(zhēng)取的首要人權(quán)”,而且至今仍然是一個(gè)首要問(wèn)題。而所謂生存權(quán),是人有免于因饑寒而喪失生命的權(quán)利,它需要有一套“有利于公平分配財(cái)產(chǎn)的法律制度”[1]。發(fā)展權(quán)是個(gè)人、民族和國(guó)家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來(lái)的利益的權(quán)利。我們這里僅僅談到的是個(gè)人發(fā)展權(quán)問(wèn)題。生存權(quán)一般是指適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)權(quán),其目的在于“保障國(guó)民能過(guò)上像人那樣的生活,以在實(shí)際社會(huì)生活中確保人的尊嚴(yán)”,因?yàn)椤叭魏我粋€(gè)政府如果不以公眾利益作為其獨(dú)一無(wú)二的目的,都不是好政府”[2]。顯然,生存權(quán)是要人們能夠生活下去的基本權(quán)利,但究竟什么樣的標(biāo)準(zhǔn)才能夠成為“適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)”,卻取決于某一地方具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r?；谀骋坏胤骄唧w的生存空間內(nèi)可獲得的生存資源是維持生存權(quán)的基本保證。由此可見(jiàn),生存權(quán)既是一項(xiàng)普遍意義上的基本人權(quán),又是一項(xiàng)與特定的社會(huì)環(huán)境緊密相連而具有特殊性的權(quán)利。

生存權(quán)的法律意義,在于使人們擺脫貧困生活的現(xiàn)實(shí)訴求得以法理化,并由此獲得國(guó)家制度的保障。不難發(fā)現(xiàn),生存權(quán)與貧困是密切相關(guān)的,貧困是形成生存權(quán)威脅的主要原因。發(fā)展經(jīng)濟(jì),引領(lǐng)人們脫貧致富是解決生存權(quán)的重要途徑。早在中國(guó)古代,春秋改革家管仲講“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié),衣食足則知榮辱”,強(qiáng)調(diào)了百姓物質(zhì)生活的重要性。儒家孔子的“富民”思想,孟子的“仁政”藍(lán)圖,墨家的“中國(guó)家百姓之利”,也都表達(dá)了對(duì)人民基本生存權(quán)的關(guān)懷。從中亦可看出,生存與發(fā)展又是如此緊密相關(guān)。“發(fā)展權(quán)”法律理念最早由非洲的阿爾及利亞正義與和平委員會(huì)于1969年發(fā)表的關(guān)于“不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展權(quán)利”報(bào)告中提出,1970年,穆巴依在國(guó)際人權(quán)研究院演講時(shí)指出：“發(fā)展,是所有人的權(quán)利,每個(gè)人都有生存的權(quán)利,并且,每個(gè)人都有生活得更好的權(quán)利,這項(xiàng)權(quán)利就是發(fā)展權(quán),發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)?！盵3]個(gè)人發(fā)展權(quán)作為人權(quán)發(fā)展史上的“第三代人權(quán)”,它既是生存權(quán)的延伸,又是對(duì)生存權(quán)的深化。換言之,生存權(quán)是基礎(chǔ)和前提,但發(fā)展權(quán)是實(shí)現(xiàn)生存權(quán)等的基本人權(quán)。從人類(lèi)本質(zhì)的角度來(lái)講,發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)于人的社會(huì)、離不開(kāi)人的本質(zhì);人的本質(zhì)又離不開(kāi)人的生存與發(fā)展。人只有獲得這種權(quán)利,才能擺脫與其他動(dòng)物合為一體的狀態(tài),而成為社會(huì)上的、法律上的人[4]。

農(nóng)民的土地既是基本生活資料又是基本的生產(chǎn)資料。土地的保障功能是農(nóng)民身份的特殊承載。在憲法文本中的諸多公民基本權(quán)利中,生存權(quán)是最基本的,它包括獲得生存的基本生活資料以及能夠獲得享有基本生存資料的途徑,相較而言,后者更加重要。所以賴以生存的土地對(duì)于農(nóng)民而言是最基本的生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件和途徑。這不僅可以從理論上加以闡明,可以從實(shí)證調(diào)查中強(qiáng)化[5],還可從中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的鄉(xiāng)土文化中得以印證[6]。

在當(dāng)代中國(guó),土地征收面臨著諸多從理論到實(shí)踐形態(tài)各異的論爭(zhēng)。筆者認(rèn)為,在土地征收問(wèn)題的諸多環(huán)節(jié)中,土地征收后如何保證失地農(nóng)民生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)是首要解決的問(wèn)題。如果不能夠解決和落實(shí)失地農(nóng)民的生存權(quán)問(wèn)題,則征地的正當(dāng)性與合理性就要遭到質(zhì)疑。申言之,土地征收的“善后”工作,實(shí)際上是土地征收問(wèn)題中“權(quán)利沖突”“價(jià)值”權(quán)衡的鏡像。從土地征收后的使用用途、目的角度來(lái)看,征收后的土地是進(jìn)行了開(kāi)發(fā)利用以實(shí)現(xiàn)更大的土地價(jià)值,為人們提供更好的生活。所以它解決的是發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。本來(lái)二者是具有關(guān)聯(lián)性和互促效應(yīng)的,即發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以解決生存權(quán)的問(wèn)題。但是,在我國(guó),失去生存權(quán)保障的是失地農(nóng)民,獲得發(fā)展權(quán)的則是政府和城市居民。如果不能很好的解決農(nóng)民被征地后的生活保障和生存途徑的話,是否會(huì)得出以失地農(nóng)民的生存權(quán)的喪失來(lái)?yè)Q取更多其他利益主體的發(fā)展權(quán)的邏輯呢?由此觀之,失地農(nóng)民的生存問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)中是一個(gè)善后問(wèn)題,而保障生存權(quán)的根本性與迫切性卻使得我們應(yīng)當(dāng)將其“前置”。概言之,沒(méi)有對(duì)生存權(quán)的妥善解決就沒(méi)有發(fā)展權(quán)的關(guān)照問(wèn)題。以舍棄部分群體的生存權(quán)去形成其他主體的發(fā)展權(quán)就會(huì)有社會(huì)不公的問(wèn)題產(chǎn)生,其本身也將失去正當(dāng)性基礎(chǔ)。

早在1942年的英國(guó)《阿斯瓦特報(bào)告》中就提出了物權(quán)法上的“土地發(fā)展權(quán)”概念,此后英美法等國(guó)紛紛于上世紀(jì)50年代至60年代在國(guó)內(nèi)建立了較為完善的土地發(fā)展權(quán)法律制度。因此,對(duì)“土地發(fā)展權(quán)”的研究有兩種進(jìn)路,一是憲法層面的,二是物權(quán)法層面上的。有學(xué)者的研究表明,作為物權(quán)法上土地的“發(fā)展權(quán)”的創(chuàng)設(shè)要早于人權(quán)法上“發(fā)展權(quán)”的創(chuàng)設(shè),前者是基于物權(quán)法上土地移轉(zhuǎn)和利用的發(fā)展權(quán)利訴求,后者是基于國(guó)際人權(quán)法上個(gè)人和集體全面發(fā)展的權(quán)利要求,不同法域“發(fā)展權(quán)”法律制度體系的創(chuàng)設(shè)都是基于共通性的發(fā)展需要和權(quán)利訴求[7]。

二、社會(huì)發(fā)展的代價(jià)

改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)。據(jù)《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》報(bào)道,2008年全國(guó)平均城鎮(zhèn)化水平達(dá)到44.9%,城市數(shù)目為656個(gè)(其中地級(jí)市287個(gè),縣級(jí)市369個(gè))。我國(guó)工業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理,大型跨國(guó)集團(tuán)不斷涌現(xiàn),尤其是1978年以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,在工業(yè)領(lǐng)域雄踞半壁江山,極大地提高了我國(guó)的綜合國(guó)力。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國(guó)英教授算了一筆帳：從“一五”開(kāi)始,農(nóng)民通過(guò)剪刀差為國(guó)家的工業(yè)化做出30萬(wàn)億貢獻(xiàn)之外,農(nóng)民在土地收益上又為城市化貢獻(xiàn)將近30萬(wàn)億。這兩個(gè)30萬(wàn)億,說(shuō)得好聽(tīng),叫“貢獻(xiàn)”,說(shuō)得不好聽(tīng) ,就是“剝奪”[8]。與此同時(shí) ,由于合法或非法占用農(nóng)民集體的土地,極大的損害了農(nóng)民集體的權(quán)益,造成農(nóng)村利益巨額流失,破壞了農(nóng)村寧?kù)o的生活秩序,增加了農(nóng)村不和諧的因素。因此,社會(huì)發(fā)展的代價(jià)必要性問(wèn)題和代價(jià)主體的特定性問(wèn)題被混為一談。如果說(shuō)社會(huì)發(fā)展必須付出代價(jià)與成本,那么利益損失與收益之間的關(guān)系就要進(jìn)行必要的平衡,實(shí)現(xiàn)基本的責(zé)、權(quán)、利均衡。否則,犧牲主體便成為農(nóng)民,社會(huì)對(duì)特定主體的剝奪會(huì)令整個(gè)社會(huì)失去公平。

歷史上土地補(bǔ)償?shù)睦碚撝饕屑鹊脵?quán)論、恩惠論、公用征收論、社會(huì)職務(wù)論、公平負(fù)擔(dān)平等論、特別犧牲論等[9]。歷史上的既得權(quán)論、恩惠論、公用征收論和社會(huì)職務(wù)論均已不被現(xiàn)代人所接受。而公共負(fù)擔(dān)論和特別犧牲論均認(rèn)為,政府的活動(dòng)是為了公共利益而實(shí)施,其成本應(yīng)由社會(huì)全體成員平均分擔(dān)。特別犧牲論日漸被廣泛接納,該理論源于公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō),由19世紀(jì)末德國(guó)學(xué)者奧特邁耶(Otto Mayer)提出。此理論基于法的公平正義觀念,認(rèn)為國(guó)家合法征地行為,對(duì)人民權(quán)利所造成的損失超出了行使所有權(quán)的內(nèi)在社會(huì)限制,與國(guó)家課以人民一般的負(fù)擔(dān)不同,它是使無(wú)義務(wù)的特定人對(duì)國(guó)家作出特別犧牲。這種特別犧牲具有個(gè)案性質(zhì),因此應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給其以補(bǔ)償,才符合公平正義的精神,是促進(jìn)社會(huì)利益最大化、追求社會(huì)公平的需要。在以人本精神為核心的和諧社會(huì)的構(gòu)建中,公民不因職業(yè)身份的不同而享受不同待遇這一平等原則,必然產(chǎn)生農(nóng)民,尤其是失地農(nóng)民對(duì)代價(jià)分擔(dān)、利益共享的訴求。

生存權(quán)是一個(gè)歷史性概念,它產(chǎn)生于20世紀(jì)初資本主義壟斷普遍化的歷史階段。如前所述,生存權(quán)與貧困問(wèn)題關(guān)系密切?；趥€(gè)人能力、勤勉程度而導(dǎo)致的貧困問(wèn)題是個(gè)人問(wèn)題,因此個(gè)人自己應(yīng)該為這種貧困負(fù)責(zé)。但并非因?yàn)閼卸枰矔?huì)形成的貧困就顯然不應(yīng)由個(gè)人全部負(fù)責(zé),不能個(gè)人承擔(dān)因?yàn)檫@種貧困所致的對(duì)生存權(quán)的威脅,而應(yīng)該由社會(huì)整體來(lái)為其買(mǎi)單。這一思想來(lái)自于福利國(guó)家形成之初的資本主義。當(dāng)時(shí)失業(yè)和貧困等社會(huì)弊病給人們的生活帶來(lái)了巨大的陰影,而貧富分化更阻礙了高度發(fā)達(dá)的資本主義的繼續(xù)發(fā)展,也使得近代市民憲法所保障的任何公民都享有的不受干涉的自由和權(quán)利失去了應(yīng)有的意義[10]。由于這種貧困的狀態(tài)并非是由于個(gè)人的懶惰所造成的結(jié)果,而是資本主義競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)的必然產(chǎn)物,所以不應(yīng)當(dāng)使個(gè)人為此承擔(dān)所有的責(zé)任,國(guó)家和社會(huì)有義務(wù)通過(guò)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)來(lái)緩解失業(yè)和貧困,向失業(yè)者和受貧困困擾的人們提供經(jīng)濟(jì)上的幫助和支援,使社會(huì)中每個(gè)階層的人都能過(guò)上作為人應(yīng)當(dāng)享有的基本生活條件。惟其如此,才能保證每個(gè)人不受干涉的基本權(quán)利和自由的真正實(shí)現(xiàn)[11]。生存權(quán)也正是在此意義上應(yīng)運(yùn)而生。早期的社會(huì)進(jìn)化論直接將達(dá)爾文“適者生存”的生物學(xué)理論運(yùn)用到社會(huì)學(xué)研究中,典型的如斯賓塞的“社會(huì)達(dá)爾文主義”。這一理論并沒(méi)有客觀地看待貧困發(fā)生的社會(huì)歷史原因,讓社會(huì)弱勢(shì)群體成為社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的代價(jià)是片面和不負(fù)責(zé)任的,同時(shí)也會(huì)最終因這種社會(huì)不公帶來(lái)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的遲滯。

三、土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

未來(lái)土地最大的收益潛力在于土地的發(fā)展權(quán)已是不爭(zhēng)的事實(shí)。目前我們的土地發(fā)展權(quán)享有的主體是國(guó)家或用地單位,唯有祖祖輩輩依賴土地生存的農(nóng)民被排除在外。這種現(xiàn)象已經(jīng)被很多學(xué)者所詬病,由此產(chǎn)生了對(duì)于土地發(fā)展權(quán)利益歸屬的研究。這方面的研究和討論主要可以歸納為三種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有,即“漲價(jià)歸公”[12]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民所有,即“漲價(jià)歸私”[13]。第三種觀點(diǎn)為土地發(fā)展權(quán)由國(guó)家和農(nóng)民共同享有[14]。筆者贊同“漲價(jià)歸私”的觀點(diǎn)?！皾q價(jià)歸公”實(shí)際上是對(duì)實(shí)然狀況的承認(rèn),并沒(méi)有超越于現(xiàn)有征收補(bǔ)償制度去思考利益歸屬的應(yīng)然問(wèn)題,更遑論切實(shí)地保障土地發(fā)展權(quán)。至于土地發(fā)展權(quán)由國(guó)家和農(nóng)民共同享有的觀點(diǎn),表面上看較為中庸平恕,超越了現(xiàn)有制度與實(shí)踐,強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)保障的應(yīng)然性。而且,它同時(shí)獲得了歸公論與歸私論的理由支持。然而,我們認(rèn)為,在利益分配、權(quán)力博弈的過(guò)程中,弱勢(shì)方的農(nóng)民往往在實(shí)踐中被國(guó)家政府權(quán)力所壓制,這將使得對(duì)其土地發(fā)展權(quán)及相關(guān)利益的保障逐漸降格。所謂“取法乎上僅得乎中,取法乎中僅得乎下”,只有通過(guò)制度設(shè)計(jì)將土地漲價(jià)的利益以精妙的百分之百地劃歸農(nóng)民,才能最有效地保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。

不管是土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化還是“市場(chǎng)化”,都意味著作為集體或個(gè)體的農(nóng)民從根本上失去了土地發(fā)展權(quán),失去了持續(xù)發(fā)展的根本保障。同時(shí),這一發(fā)展趨勢(shì)不僅無(wú)法消除現(xiàn)行土地征收制度的缺陷,也根治不了農(nóng)用地未經(jīng)審批擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地隱形市場(chǎng)交易。將土地發(fā)展權(quán)回歸原土地所有權(quán)人或使用權(quán)人所有的制度設(shè)計(jì),是國(guó)外的一種成功經(jīng)驗(yàn),體現(xiàn)了發(fā)展權(quán)民享的基本原則。有恒產(chǎn)者有恒心,它使廣大農(nóng)民得到土地發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)的同時(shí),也激勵(lì)了廣大農(nóng)民更加珍惜土地,特別是保護(hù)耕地的積極性。如是,土地一級(jí)市場(chǎng)的隱形市場(chǎng)將無(wú)形消失,土地違法案件也會(huì)大大減少,土地的集約化及綜合使用效率將會(huì)極大地提高。

目前我們的土地使用權(quán)制度存在著許多弊端,失去土地給農(nóng)民帶來(lái)的深層次問(wèn)題將成為我們構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)突出的不和諧因素。從理論上講,土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)關(guān)涉財(cái)產(chǎn)問(wèn)題的基本權(quán)利,不應(yīng)由國(guó)家參與利益分配或壟斷較大的發(fā)展權(quán)份額。因?yàn)閲?guó)家主要是作為政治組織而存在的,而不是作為市場(chǎng)主體設(shè)立的,它參與利益分割就會(huì)讓它形成市場(chǎng)中具有牟利本性的逐利者。而且,這也與有限政府理論以及服務(wù)型政府模式背道而馳。因此,從國(guó)家性質(zhì)和政府職能、目的等層面,國(guó)家參與其中獲得土地財(cái)政、享受土地發(fā)展權(quán)的非正當(dāng)性就昭然若揭。此外,按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度已達(dá)69%,早已屬于發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。而實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化、壟斷化,其結(jié)果必然是土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)行無(wú)法產(chǎn)生效率,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則也是不相符的。市場(chǎng)體制的正常、高效運(yùn)行,一方面要破除行政壟斷,另一方面還要讓利益主體有一個(gè)公平的利益博弈環(huán)境,保障利益相關(guān)主體的充分參與。

現(xiàn)行的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化,似乎也有其正當(dāng)性理由 ——有利于國(guó)家通過(guò)掌控土地發(fā)展權(quán),達(dá)到控制農(nóng)民集體或農(nóng)民擅自變更土地使用性質(zhì)的行為,起到保護(hù)耕地的作用。其實(shí)大量的現(xiàn)實(shí)恰恰表明,實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化,不僅意味著由國(guó)家獨(dú)享土地發(fā)展權(quán)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值,形成的結(jié)果是政府與民爭(zhēng)利;而且土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化與土地用途管制制度功能重疊,其結(jié)果不能解決土地使用性質(zhì)變更而產(chǎn)生的發(fā)展性利益分配和權(quán)利歸屬等本質(zhì)問(wèn)題。過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家與集體土地所有權(quán)的絕對(duì)性,就忽略了其動(dòng)態(tài)利用、資源優(yōu)化配置的功能。從土地用途的規(guī)劃發(fā)展來(lái)看,來(lái)自《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2010)》的顯示,從2000年到2009年,中國(guó)城市化率由36.2%提高到46.6%,城鎮(zhèn)人口由4.6億增加到6.2億,凈增1.6億人,并預(yù)測(cè)到2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到52%左右,到2030年將達(dá)到65%左右,而其中失地農(nóng)民將占相當(dāng)?shù)谋壤?。這些現(xiàn)象都表明,在土地問(wèn)題上,無(wú)論是土地的利用發(fā)展,還是土地的征收補(bǔ)償,土地市場(chǎng)的缺位都導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地的資源優(yōu)化配置難以達(dá)致。一方面,它使得土地的流轉(zhuǎn)未能更好地符合供需關(guān)系,另一方面,它也是造成目前農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)得不到體現(xiàn)并保障道德經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化的發(fā)展勢(shì)必會(huì)形成土地性質(zhì)的改變,這些農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地利用規(guī)劃的數(shù)量是能夠確定的,但農(nóng)民被征地后拿到的僅僅是農(nóng)用地的補(bǔ)償款,自此他們和原有的土地沒(méi)有任何關(guān)聯(lián),包括基于土地發(fā)展權(quán)而形成的任何土地增值收益都和農(nóng)民無(wú)關(guān)。國(guó)家參與土地發(fā)展權(quán)分配的正當(dāng)性基礎(chǔ)是脆弱的,而農(nóng)民恰恰是最應(yīng)該成為土地發(fā)展權(quán)的受益主體。

因此,土地之上形成的越來(lái)越復(fù)雜的關(guān)系就必須借助科學(xué)配置土地權(quán)利,健全土地權(quán)利體系來(lái)理順和規(guī)范,明確顯現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在土地流轉(zhuǎn),至少是在土地征收補(bǔ)償當(dāng)中應(yīng)有效應(yīng)。只有以土地的發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ),以市場(chǎng)機(jī)制的正本清源,及權(quán)利主體的重新確立為突破口,以符合廣大失地農(nóng)民基本利益為宗旨,才能在古老文明的土地上勾勒和諧公平的發(fā)展藍(lán)圖。

四、社會(huì)發(fā)展與農(nóng)民發(fā)展的權(quán)衡

我國(guó)應(yīng)對(duì)“公共利益”進(jìn)行嚴(yán)格的限制性解釋,控制“公共利益”的范圍。土地征用的起點(diǎn)在于公共利益,嚴(yán)格解釋公共利益可以從源頭上控制可能被征用的土地?cái)?shù)量,盡量做到少用、少征土地。土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)具有抽象性、潛在性、政策性和工具性。土地用途管制促成了土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生。土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有利于土地用途管制的實(shí)施。同時(shí),土地發(fā)展權(quán)制度的有效實(shí)施需要合理的土地用途管制制度的配合[15]。對(duì)于增值收益的分享問(wèn)題,黃祖輝等認(rèn)為,在現(xiàn)行征地制度下,非公共利益性質(zhì)的征地活動(dòng)剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán),給集體所有者帶來(lái)了損失,用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。王小映等通過(guò)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目進(jìn)行抽樣調(diào)查,對(duì)我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的征地補(bǔ)償、初次土地增值收益和二次土地增值收益進(jìn)行了實(shí)證分析。指出征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)顯得過(guò)低,導(dǎo)致政府可取得的土地增值收益空間過(guò)大,并且土地增值收益主要集中在縣、市級(jí)政府,絕大部分用于城市建設(shè)和城市土地開(kāi)發(fā);由于歸公的土地增值收益在使用上投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少,投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多、投向社會(huì)事業(yè)的少,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村地區(qū)之間不能通過(guò)政府公共投資政策公平地分享這種收益,加劇了征地引起的矛盾沖突。因此,要在土地征收中切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益,就必須完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制;賦予農(nóng)民國(guó)民待遇,完善社會(huì)保障體系[16]。概括起來(lái),學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)地征收補(bǔ)償制度,進(jìn)行了深刻而全面的分析研究。但提出的政策建議多為理論層面,量化分析缺位,可操作性較差。尤其是對(duì)于失地農(nóng)民分享增值收益問(wèn)題,失地農(nóng)民應(yīng)該享有哪些農(nóng)地價(jià)值、享受比例多大等量化方面的研究不多。誠(chéng)然,征收補(bǔ)償制度的研究是超越于現(xiàn)實(shí)以尋求改革的應(yīng)然研究,然而,如果不建立在量化、實(shí)證研究的基礎(chǔ)上,則可能使得理論研究與政策建議曲高和寡,與現(xiàn)實(shí)存在巨大的鴻溝而意義不大[17]。筆者認(rèn)為,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面,《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?！钡?款規(guī)定：“依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！薄段餀?quán)法》第42條第2款規(guī)定：“征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！薄段餀?quán)法》雖然新增了被征地農(nóng)民的“社會(huì)保障”,但并沒(méi)有突破原有框架?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的以土地原用途和年均產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法,沒(méi)有考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的升值部分。

首先,我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系是脫離的。國(guó)家實(shí)際上通過(guò)參與征收集體土地獲取了農(nóng)村土地的增值,農(nóng)村在城市化過(guò)程中不僅沒(méi)有獲得工業(yè)化的支持,而且也沒(méi)有取得工業(yè)化進(jìn)程中應(yīng)得的收益。一方面,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,土地權(quán)益要體現(xiàn)在土地發(fā)展權(quán)益上,設(shè)置土地發(fā)展權(quán)是維護(hù)被征地農(nóng)民利益的根本。從生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的角度來(lái)看,很多學(xué)者都意識(shí)到我國(guó)現(xiàn)有法律制度僅僅是意識(shí)到了保障農(nóng)民生存權(quán)的重要性,卻并未對(duì)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)給予充分的保障,且對(duì)被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)產(chǎn)生了巨大的負(fù)面影響[18]。而且,所謂的“合理補(bǔ)償”,無(wú)論是面向土地原有用途,還是針對(duì)土地增值收益,都意味著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)建立在動(dòng)態(tài)量化計(jì)算的基礎(chǔ)上,這就訴諸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的價(jià)格機(jī)制。然而,從現(xiàn)有法律的各種規(guī)定、各個(gè)層面,以及實(shí)踐操作的種種跡象來(lái)看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在征地補(bǔ)償中是缺位的,征地的各個(gè)環(huán)節(jié),包括亟需訴諸市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制,都體現(xiàn)著“全能政府”的一手包辦。故而,按照“土地的原有用途”進(jìn)行補(bǔ)償,首先不是一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的弊病,而是一個(gè)違反市場(chǎng)規(guī)律,違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。不僅土地發(fā)展權(quán)完全得不到體現(xiàn),也與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理化背道而馳。另一方面,對(duì)農(nóng)村而言,土地是最重要的生產(chǎn)資料,國(guó)家所有對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼政策都是跟土地相關(guān)的。國(guó)家對(duì)農(nóng)村的糧食補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼等都跟土地的多少相關(guān)聯(lián),失去土地后,就失去了享受?chē)?guó)家對(duì)農(nóng)村補(bǔ)貼的機(jī)會(huì),也就失去了與土地相關(guān)的發(fā)展權(quán)。所以,對(duì)農(nóng)民而言,失去土地,不僅僅意味著生產(chǎn)資料的喪失,更意味著農(nóng)民與土地相關(guān)聯(lián)的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)以及教育權(quán)等發(fā)展權(quán)受到了不同程度的損害和影響甚至喪失;同時(shí),由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元分割所存在的制度壁壘,失去土地的農(nóng)民又很難融入城市,在生活、就業(yè)等方面與市民地位相差較大。因此,也有必要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行系統(tǒng)的技能培訓(xùn)。失地農(nóng)民不再有昔日勞作的場(chǎng)所,政府尤其是地方政府應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)教育的機(jī)構(gòu),并通過(guò)技能培訓(xùn),為失地農(nóng)民獲得新的工作技能。因?yàn)?對(duì)人的能力投資收益率要遠(yuǎn)大于對(duì)物的投資收益率。可以說(shuō)對(duì)人的培訓(xùn)可以為失地農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保護(hù)提供動(dòng)力和支撐?？傊?將失地農(nóng)民問(wèn)題的解決同城市化與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合起來(lái),提出開(kāi)發(fā)型安置方式是解決失地農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題的最佳途徑,將對(duì)解決失地農(nóng)民因?yàn)榘l(fā)展機(jī)會(huì)而導(dǎo)致的生活困難問(wèn)題起到了積極的探索意義,為其他社會(huì)問(wèn)題的解決提供有益的借鑒和參考。

目前,征地補(bǔ)償制度在完善,失地農(nóng)民雖然得到了一定的資金補(bǔ)償,但問(wèn)題是有些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償額偏低,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政府提供的資金資助上各地就會(huì)顯現(xiàn)出差距,而這種差距也正是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)所形成的差序狀態(tài)。即使得到了合理的補(bǔ)償,由于農(nóng)民自身的技能不能完全適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)對(duì)專(zhuān)業(yè)化勞動(dòng)力的需求,使其本身難以真正融入城鎮(zhèn),更難以用土地補(bǔ)償金進(jìn)行投資運(yùn)作。因此,失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)在客觀上受到了制約。土地發(fā)展權(quán)也要讓失地農(nóng)民分享,強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下能夠帶動(dòng)失地農(nóng)民共同進(jìn)行發(fā)展的同時(shí)解決農(nóng)民的社會(huì)保障、生活保障和農(nóng)民市民化的一系列問(wèn)題,同時(shí)也讓社會(huì)發(fā)展的成果讓利益貢獻(xiàn)主體獲得了回報(bào)。土地發(fā)展權(quán)賦予農(nóng)民,其意義不在于農(nóng)民基于這項(xiàng)權(quán)利而獲得一次性利益,而是讓發(fā)展權(quán)在農(nóng)民手中切實(shí)地實(shí)現(xiàn),這時(shí)的政府又要發(fā)揮積極職能提供保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑。應(yīng)積極探索一種以提高土地永續(xù)利用和保護(hù)效率的激勵(lì)機(jī)制,在確保農(nóng)民利益最大化的同時(shí),使有限的土地資源也能得到集約化的利用和綜合性的保護(hù)。有鑒于此,土地征收補(bǔ)償制度可以改變一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?以按年支付方式,與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的補(bǔ)償模式取而代之。只有這樣,才能使得“補(bǔ)償”這一善后工作持續(xù)化,真正與“土地發(fā)展權(quán)”之“發(fā)展”涵義同符合契。

如廣州市為了保護(hù)失地農(nóng)民的利益,在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家每年有限的新增城市用地規(guī)模的前提下,規(guī)定新征農(nóng)民耕地必須預(yù)留10%給村集體,作為失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活保障。這一政策的著眼點(diǎn)本是為農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮的,但也存在著實(shí)際問(wèn)題：一方面是城市用地非常緊張,另一方面是農(nóng)民預(yù)留地長(zhǎng)期閑置。農(nóng)民在選擇招商項(xiàng)目上處于明顯的劣勢(shì),好項(xiàng)目不找他們,投資收益低的項(xiàng)目他們不想要。所以,除了城鎮(zhèn)中心區(qū)域以及合適商業(yè)開(kāi)發(fā)的地段,農(nóng)民很難找到既環(huán)保又有市場(chǎng)前景的項(xiàng)目。廣州市開(kāi)發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))在實(shí)踐中探索了一種拓展土地發(fā)展權(quán)的辦法,即以高于市場(chǎng)的優(yōu)惠價(jià)格租賃農(nóng)村集體預(yù)留地50年,并在50年內(nèi),根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)上浮租賃價(jià)格,保證了農(nóng)民長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益。同時(shí),被租賃土地統(tǒng)一納入開(kāi)發(fā)區(qū)招商發(fā)展用地。分割了土地所有權(quán),單獨(dú)處置土地使用權(quán),利用開(kāi)發(fā)區(qū)獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和體制機(jī)制優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值的再提升。這種租賃再開(kāi)發(fā)的模式,既保證了土地所有者的所有權(quán)不變,又實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。由土地開(kāi)發(fā)受限制的所有者將其土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行合理轉(zhuǎn)讓,在獲得較高的固定回報(bào)的同時(shí),土地資源拓展了新的發(fā)展空間,政府利用此資源實(shí)施產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)移,規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和完善產(chǎn)業(yè)鏈也有了更多的回旋余地。當(dāng)然,廣州開(kāi)發(fā)區(qū)作為土地發(fā)展權(quán)受讓人,為了最大限度地發(fā)揮租賃土地的效益,積極引入市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作土地,如招商建造廠房出租,商業(yè)運(yùn)作文化中心、員工宿舍樓以與周?chē)a(chǎn)業(yè)配套。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民既可以通過(guò)集體的租賃經(jīng)濟(jì)得到一份收入,也可以在周邊企業(yè)服務(wù)圈里謀得新的工作。總之,在城市化、工業(yè)化的大潮中,通過(guò)土地發(fā)展權(quán)延伸的廣闊空間,農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)化的步伐將會(huì)更加堅(jiān)定踏實(shí)。美國(guó)通過(guò)近40年的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移計(jì)劃(TDR),實(shí)現(xiàn)了廣泛的社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。TDR作為一種平衡發(fā)展和保護(hù)的市場(chǎng)化工具,可實(shí)現(xiàn)越來(lái)越廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境目標(biāo),如歷史遺跡的保護(hù)、開(kāi)敞空間的保存、耕地的保護(hù),包括風(fēng)景名勝、水源地、某些生態(tài)敏感地區(qū)等環(huán)境資源的保護(hù)以及特定資源環(huán)境保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和密度等[19]。

現(xiàn)行的戶籍制度限制了被征地農(nóng)民到城市去生存與發(fā)展,而農(nóng)村的土地已經(jīng)被征用,這自然會(huì)侵害到農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。改革現(xiàn)行的戶籍制度,對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行靈活的戶籍制度,讓被征地農(nóng)民可以選擇獲得實(shí)施征地行為的一級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的任意城鎮(zhèn)的戶籍,可以為失地農(nóng)民走向城鎮(zhèn),打破城鄉(xiāng)隔閡的壁壘,在離開(kāi)土地耕作后的生存與發(fā)展中得到平等的對(duì)待。無(wú)論是戶籍的轉(zhuǎn)變和自治組織名稱(chēng)轉(zhuǎn)變,實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民通過(guò)身份轉(zhuǎn)換而獲得與身份捆綁的福利保障。發(fā)展權(quán)主體的名義并不重要,重要的是如何讓農(nóng)民切實(shí)地享受到土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的實(shí)惠。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題,失地農(nóng)民,失去的不僅僅是土地本身,還有一系列直接或間接地與土地相關(guān)聯(lián)的權(quán)利和利益。某種意義上土地發(fā)展權(quán)利益之合理估量,不只是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的“市場(chǎng)價(jià)格”,應(yīng)是一個(gè)歷時(shí)增長(zhǎng)的累積權(quán)益,這是“發(fā)展”的應(yīng)有之義。我們必須意識(shí)到,為失地的農(nóng)民提供社會(huì)保障措施并非是維護(hù)其合法權(quán)益、保障其生活安全的唯一或最佳途徑。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,制度設(shè)計(jì)仍離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。沒(méi)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一切問(wèn)題則無(wú)從談起。加快經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為失去土地的農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和生存機(jī)會(huì)才是解決問(wèn)題的建設(shè)性路徑。有了經(jīng)濟(jì)發(fā)展還要肯支付一部分發(fā)展成果讓受益者更具普遍性,支付這部分土地增值收益還要給出政府能動(dòng)幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑,唯此才能從根本上解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障的問(wèn)題。

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The Development of Farmers and Society in the Land Acquisition——Perspective of Land Development Rights

DULi-xia
(Department of Sociology,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan,Hubei 430074,China)

Right to life is the basis and premise,but the right to development is a kind of right to achieve right to life and other basic human rights.After the land acquisition,it is the primary problem to ensure the realization of farmers’survival.And if we can not solve and implement the right to life of landless peasants,then the legitimacy and rationality of land acquisition should be questioned.From the view of social fair and justice,the peasants should enjoy the right to land development.But they were excluded from the land just outside the right to development,with non-legitimacy.Through regional economic development,beneficiaries of development outcomes to be more universal.Government to help farmers achieves a more positive development rights,which can fundamentally solve the social security of landless peasants and long-term livelihood security.

land acquisition;the right to life;the right to development;land development right

F301

A

1005-6378(2011)05-0142-07

2011-05-21

杜麗霞(1961-),女,內(nèi)蒙古包頭人,廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)紀(jì)委書(shū)記,華中科技大學(xué)2007級(jí)社會(huì)學(xué)系社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)博士生,主要研究方向：社會(huì)保障。

[責(zé)任編輯 侯翠環(huán)]