劉松山

彭真與憲法監(jiān)督

劉松山*

彭真主張從國情出發(fā)確立我國的憲法監(jiān)督制度，他認為，在政治體制改革沒有到位前，還談不上全面的憲法監(jiān)督，憲法的真正實施和監(jiān)督，需要一個長期的過程。在20世紀80年代，彭真對如何開展憲法監(jiān)督工作提出了一系列重要觀點。他還身體力行地、創(chuàng)造性地推進憲法監(jiān)督工作的開展。彭真關于憲法監(jiān)督的一系列觀點以及他推進憲法監(jiān)督工作的措施，在今天看來仍然有重要的現(xiàn)實意義。

憲法監(jiān)督 政治體制 彭真

1982年《憲法》確立了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的制度。但是，憲法實施的近三十年來，理論和實踐中對這一制度的批評持續(xù)不斷，各種新的設想更是層出不窮。筆者認為，評判中國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度，構想憲法監(jiān)督的未來，特別需要持有一種歷史分析的態(tài)度和方法。1982年《憲法》是由彭真主持制定的，憲法監(jiān)督制度的確立當然也是他深思熟慮的結果?！稇椃ā分贫ê螅碚嬗钟?983年至1987年任六屆全國人大常委會委員長，直接主持全國人大常委會監(jiān)督憲法的實施。所以，彭真對憲法監(jiān)督的設計、觀點以及他致力于憲法監(jiān)督的活動，集中代表、反映了我國憲法監(jiān)督制度確立的背景和實施進程。彭真是我國法制建設的主要奠基人，回顧、分析他對憲法監(jiān)督的態(tài)度和做法，具有鑒往知來的意義。

一、以務實的態(tài)度清醒對待憲法監(jiān)督問題

1982年11月26日，彭真在五屆全國人大第五次會議上作關于憲法修改草案的報告時強調:“中國人民和中國共產(chǎn)黨都已經(jīng)深知，憲法的權威關系到政治的安定和國家的命運，決不容許對憲法根基的任何損害。”〔1〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第171頁。但是，彭真對我國憲法監(jiān)督制度的設立與運行所持的態(tài)度，又始終是務實的、清醒的、理性的。

(一)主張從國情出發(fā)建立憲法監(jiān)督制度

1982年《憲法》制定時，一種傾向性的意見是，要求設立類似憲法委員會或者憲法法院的專門機構來監(jiān)督憲法的實施。彭真也慎重考慮過這一設想，但最終，在他與鄧小平、胡耀邦等中央領導人的商定下，憲法還是確立了由全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的制度?！?〕參見劉松山:《1981年:胎動而未形的憲法委員會設計》，載《政法論壇》2010年第5期。為什么呢?根本原因是基于我們的國情。

1982年12月3日，彭真安排胡繩并與胡繩一起到五屆全國人大第五次會議的主席團會議上，對憲法修改的諸多問題做說明。〔3〕也許由于這個說明是由胡繩的匯報和彭真的講話要點交叉組成的，不是彭真單獨的講話，其內容就一直沒有收入彭真公開出版的著作中。在這個說明中，他們針對性地闡述了我國憲法監(jiān)督制度的三個主要國情背景。

第一，人民代表大會制度的政治體制，決定了除全國人大和它的常委會之外，沒有一個更權威的機關來監(jiān)督憲法的實施。彭真說，憲法規(guī)定了全國人民代表大會是最高國家權力機關，全國人大常委會、國家主席、國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院，都由它產(chǎn)生，受它監(jiān)督。全國人大一年只能開一次會，所以要加強全國人大常委會的職權。這樣，全國人大和它的常委會都應當有監(jiān)督憲法實施的職權。在人民代表大會制度的體制下，“恐怕很難設想再搞一個比人大常委會權力更高、威望更高的組織來管這件事。”〔4〕1982年憲法修改檔案。

第二，在中國的實際情況下，即使發(fā)生了違憲問題，也不是靠一個專門機構就能解決的。針對當時要求設立專門機構的意見，彭真反問道:“是不是搞一個有權威的機構來監(jiān)督憲法的實施?”他隨即舉了“文化大革命”的例子來回答:“大家所想的，實際就是‘文化大革命’把五四年的憲法扔到一邊去了。實際上，在當時無論你搞一個什么樣的組織，能不能解決這個問題呢?不見得。”〔5〕1982年憲法修改檔案。彭真的意思很明確，“文化大革命”中，五四憲法雖然沒有被廢止，但是，在那樣的環(huán)境中，發(fā)生那樣一場違憲的動亂，甚至國家主席不經(jīng)憲法程序就被打倒了，并不是搞一個什么專門機構就能解決違憲問題的。

第三，指望通過一個專門機構來解決所有違憲問題，也不現(xiàn)實。根據(jù)彭真的安排和囑意，胡繩說，法國、意大利等國類似憲法委員會的機構，它們監(jiān)督的任務是有限的，而我國由全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施，“這樣一套制度實際上已經(jīng)起了某些國家憲法法院、憲法委員會的作用?！薄?〕1982年憲法修改檔案?！翱墒侨绻麄€國家憲法的每一個條文，從每一件國家大事以至到每一個公民的自由權利都由一個專門的機構來保證，這是不可能的?！薄?〕1982年憲法修改檔案。

(二)政治體制改革未到位前還談不上全面開展憲法監(jiān)督

回顧20世紀80年代初、中期我國法制建設的歷史可以發(fā)現(xiàn)，那時候，人大工作很活躍，人們對民主法制建設的熱情和期望也很高，但人大工作并沒有全面開展起來。拿全國人大及其常委會來說，開展的主要工作還是立法，而憲法和法律制定后面臨的突出問題是，實施和監(jiān)督不到位。到了1984年、1985年的時候，這個問題日益凸顯。地方人大常委會和全國人大常委會的組成人員普遍提出，全國人大常委會對憲法和法律實施的監(jiān)督工作做得不夠，要求加強這項工作。彭真很重視這些批評和意見。他在1985年3月26日六屆全國人大三次會議預備會議上開頭就說，“這個意見提得好，已經(jīng)吸收進常委會的工作報告”?！?〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第269頁。這年的11月24日，彭真在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人座談會上講話時又說:“從上次代表大會到現(xiàn)在，大家很強調人大常委會要搞好監(jiān)督。這的確是一個重要問題?！钡搅?986年9月6日，彭真在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人工作會議上講話，談到人大的監(jiān)督工作時，還說了這樣接受批評的話:“這個工作我們過去做得不夠，有的同志批評說，人大定了那么多法，執(zhí)行沒執(zhí)行沒有好好管，這個批評我們接受?！薄?〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第334頁。

是全國人大常委會疏于或者不愿意開展監(jiān)督工作嗎?或者是擔任委員長的彭真沒有專注于這項工作嗎?當然不是。彭真熟諳民主法制的基本規(guī)律，又雄心勃勃地推進民主法制建設，他何嘗不深知監(jiān)督是權力機關的生命力所在，何嘗不想加強監(jiān)督，特別是加強憲法實施的監(jiān)督呢。但彭真認識得更深的是，人大的監(jiān)督問題從根本上說，是一個涉及政治體制改革的問題，人大監(jiān)督的進程實際上取決于政治體制改革的進程，而全國人大及其常委會對憲法實施的監(jiān)督就更是如此了。

值得注意的是，彭真對政治體制改革與憲法監(jiān)督包括整個人大監(jiān)督的關系的闡述，并不是一次挑明的，而是經(jīng)過了一個逐步點明的過程。還是在前述1982年12月3日的全國人大主席團會議上，彭真在強調由全國人大及其常委會“行使監(jiān)督憲法實施的權力比較適宜”的同時，還說了一句耐人尋味的話:“當然，隨著情況的發(fā)展，是不是還可以搞一些具體的規(guī)定，那要等將來再說?！薄?0〕1982年憲法修改檔案。這里的“隨著情況的發(fā)展”，是指隨著什么“情況”的發(fā)展呢?1982年的時候，政治體制改革已經(jīng)提上議事日程，這個“情況”實際就是政治體制改革的情況。

在前述1985年3月的六屆全國人大第三次會議預備會議上，為回應常委會委員們對加強監(jiān)督的強烈要求，彭真講的第一個問題就是監(jiān)督。但是，他沒有對人大及其常委會不能有效行使監(jiān)督權的原因進行分析，而是著重從十分廣泛的意義上對監(jiān)督的主體予以分類。在講到全國人大及其常委會對法律實施的監(jiān)督時，他說，這“主要是監(jiān)督憲法的實施，包括履行憲法規(guī)定的職權”，但如何具體地監(jiān)督憲法的實施呢?彭真只是說，“任何機關、任何地方如果做出同憲法相抵觸的決議、決定，全國人大和它的常委會有權力、有責任予以撤銷?！薄?1〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第270頁。這里，彭真沒有對全國人大及其常委會撤銷有關違憲的決議、決定的具體措施和程序予以展開，更沒有對憲法監(jiān)督的其他內容予以展開。

到了1985年11月24日，在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人座談會上，彭真又將監(jiān)督作為一個重要問題提出來。但是，與半年前在人大預備會議上不講人大常委會不能有效行使監(jiān)督權的原因不同，這次，彭真話鋒一轉即說:“現(xiàn)在，經(jīng)濟體制改革正在全面、深入展開。一切不適合、不利于社會生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關系和上層建筑的環(huán)節(jié)、規(guī)章制度、管理方法等，都要改革?！薄霸谶@種情況下，要求人大監(jiān)督的空氣很濃?！薄?2〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第294頁。彭真所說的“生產(chǎn)關系和上層建筑的環(huán)節(jié)、規(guī)章制度和管理方法等”是什么呢?實際就是政治體制，但他沒有點明。在講完這個意思后，彭真又從很廣泛的意義上對監(jiān)督的范圍做了分類，最后才強調說，全國人大常委會要在《憲法》第67條規(guī)定的職權范圍內進行監(jiān)督，其法律監(jiān)督主要是監(jiān)督憲法的實施。但是，和在半年前的人大預備會議上一樣，彭真仍然沒有對監(jiān)督憲法實施的具體問題予以展開?？梢?，他對憲法監(jiān)督問題所持的態(tài)度是十分慎重的。

而到了1986年9月6日，在各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人工作會議上，彭真則明確提出了憲法監(jiān)督取決于政治體制改革的問題。這是一次人大工作的重要會議。召開這次會議有一個大背景，就是1985年9月初，胡耀邦和胡啟立先后批示，要由中央發(fā)一個加強人大工作的文件。根據(jù)這個要求，全國人大常委會辦公廳在1986年兩次組織起草文件，但大家對稿子不滿意，未搞出來。〔13〕參見劉政:《胡耀邦關于人大工作的一個批示》，載《中國人大》2005年第20期。

為什么沒有搞出一個大家滿意的稿子呢?關鍵是人大工作的開展涉及許多重大的政治體制問題，而監(jiān)督工作當然首當其沖。所以，在9月6日的這個會議上，彭真直接點破了人大工作與政治體制改革的關系。他開門見山地說:“我們不但要全面進行經(jīng)濟體制改革，還要進行政治體制改革。政治體制改革牽涉到的就多了，牽涉到黨如何領導，牽涉到中央和地方的關系，牽涉到人大和政府?！薄?4〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第332頁。他進一步說:“黨的領導體制包括在政治體制里面……而生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關系要適應生產(chǎn)力的發(fā)展，上層建筑也要改革，黨的領導當然也要改善。這個問題不解決，要全面討論人大的問題，條件還不具備?！薄?5〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第333頁。彭真所說的“這個問題不解決”中的“問題”，就是政治體制改革，特別是“黨的領導也要改善”這個問題。而人大及其常委會的憲法監(jiān)督問題，就是如彭真上面所說的，是涉及黨的領導，涉及中央和地方關系，涉及人大和政府關系的重大和復雜的政治體制問題(當然，最根本的還是黨的領導問題)，只有解決了這個問題，才具備全面討論憲法監(jiān)督的條件。

彭真關于憲法監(jiān)督取決于政治體制改革的認識，到了1988年3月31日，才由陳丕顯副委員長在七屆全國人大第一次會議上明確提出。在這次會議上，彭真委托陳丕顯做六屆全國人大常委會五年來的工作報告。根據(jù)彭真的意見，這個報告說，六屆全國人大常委會在行使監(jiān)督權方面所做的工作，“距離憲法的規(guī)定、人民的期望以及政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的要求還有相當大的差距”，“要從政治體制改革和建設社會主義民主政治的高度，進一步提高對人大監(jiān)督工作的認識?！薄氨O(jiān)督問題的根本解決，則有待于政治體制改革的深化。”〔16〕劉政等主編:《人民代表大會工作全書》，中國民主法制出版社1999年版，第570、571頁。這里雖然總體上說的是人大的監(jiān)督問題，但憲法監(jiān)督無疑是人大監(jiān)督工作之牛耳。彭真主持起草的這個報告也是國家最高權力機關首次以正式文件的形式揭示憲法監(jiān)督與政治體制改革的關系，而此后迄今的各類文件中鮮有這一提法了。

(三)憲法的真正實施和監(jiān)督需要一個長期的過程

全國人大常委會法工委原副主任張春生先生在一篇文章中有這樣一段回憶:“1985年底，在一次全國人大常委會召集的《民法通則(草案)》研討會上，一位我所敬仰的老一輩革命家在講到法治建設的不易時，很有感慨地說了一句話:‘我這輩子看不到中國成為一個法治社會?！謫栐谧渌麕孜焕贤灸芊窨吹?，回答是眾口一詞，都說看不到?！薄?7〕張春生:《法治建設中領導者的示范效應》，載《華東政法大學學報》2008年第1期。張春生先生所說的“一位我所敬仰的老一輩革命家”就是彭真。彭真對中國法治建設需要漫長階段的這一帶有悲觀色彩的話，沒有出現(xiàn)在他公開出版的著作中，但類似的話在其著作中多次出現(xiàn)。僅在1985年的2至7月間，彭真在公開的講話中就四次提出了這一觀點，并突出地強調了憲法實施與監(jiān)督的長期性和艱巨性。

1985年2月3日，彭真在對浙江省人大常委會組成人員談立法工作時，專門講了憲法實施問題:“大家關心憲法的實施，這的確是個重要問題。”但彭真話鋒一轉又說:“全國十億人都按憲法辦事，要有一個過程?！薄?8〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第268頁。為什么說要有一個過程呢?因為“我們國家?guī)浊陙?，皇帝說的就是法律，朕即國家，皇帝的話就是金口玉言?！倍轮袊闪⒁院?，“在很長一段時間里，我們對待法制的重要性認識不足。結果，來了一個‘文化大革命’，這下可不妙了。”彭真接著說，黨的十一屆三中全會才提出民主法制建設的問題，“從那時到現(xiàn)在，剛剛六年。我們國家立了這么多法，我看進步不算慢。大家逐步養(yǎng)成依法辦事的習慣，也進步得不算慢。”但他還是說:“這要有一個比較長的過程，決不會三五年就可以實現(xiàn)人人養(yǎng)成依法辦事的習慣。因此，要有一點耐心?！薄?9〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第268頁。

1985年3月26日，彭真在六屆全國人大三次會議預備會議上說，憲法和法律制定以后，就要堅決執(zhí)行?，F(xiàn)在普遍存在的問題是，法制觀念還不夠強。但他又強調說:“這要有一個過程，還有一個習慣問題?！薄?0〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第275頁。這年的6月7日，彭真在同全國人大常委會機關負責同志談話時，要求他們努力學習馬克思主義的基本理論，并特別提醒要好好學習憲法，他憂慮地說:“健全社會主義法制，不是三五年就可以搞好的?，F(xiàn)在很多人連憲法還沒有好好學習，怎么能夠嚴格按照憲法、法律處理具體問題呢?”〔21〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第281頁。

不到一個月，1985年7月1日，彭真在全國人大常委會組織的立法工作干部培訓班上講話。他強調:“如果不是不管什么人，都要遵守憲法和法律，都沒有超越憲法和法律的特權，那么國家的安定和社會主義事業(yè)的順利進行，就不能說是有保障的?！薄?2〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第285頁。但他又說，“健全社會主義法制，不僅要有法可依，還要依法辦事，這是一個長期的艱巨的任務。”對依法辦事的長期性和艱巨性，彭真形象地說，“舊中國沒有民主，老百姓開個會都不行，撒一張傳單就可以抓起來殺頭?！苯▏院?，我們在法制建設方面的基礎比較薄弱，政法干部也比較少，這是有原因的。“拿我們黨來講，”“沒有依法辦事的習慣”?！斑€有，我們經(jīng)歷了幾千年的封建社會，封建殘余思想至今影響著我們。”〔23〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第286、287頁。

彭真在以上幾次不同場合的講話或談話，表明了他對憲法實施的長期性和復雜性所持有的清醒認識。

二、關于如何開展憲法監(jiān)督的重要觀點

在現(xiàn)有的國情下，在政治體制改革還沒有到位的情況下，在憲法實施與監(jiān)督面臨長期性和艱巨性的背景下，如何開展憲法監(jiān)督工作呢?彭真提出了以下重要觀點。

(一)將憲法監(jiān)督的重點先放在對有關法規(guī)和決議是否違憲的審查撤銷上

全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，究竟要行使哪些職權，要對什么樣的違憲行為進行監(jiān)督，又按照什么樣的程序，采取什么樣的措施進行監(jiān)督呢?這是相當復雜的問題。在憲法實施過程中，違背憲法的主體不僅包括有關國家機關，還包括政黨等組織和個人，違憲的行為不僅包括有關國家機關制定法規(guī)，做出決議和決定等行為，還包括其他主體的諸多行為。這些行為都應當承擔不同的責任。因此，全國人大及其常委會監(jiān)督的對象、內容和措施應當是廣泛的。

但是，注意分析彭真關于憲法監(jiān)督問題的一系列講話，就會發(fā)現(xiàn)，他所講的憲法監(jiān)督，主要地是指全國人大及其常委會對有關國家機關制定的法規(guī)和做出的決議是否與憲法相抵觸進行監(jiān)督，而沒有或者很少在更廣泛的意義上談憲法監(jiān)督問題。

如上文所引，彭真在1985年3月26日、11月24日以及1986年9月6日的三次講話中所提的憲法監(jiān)督，都是對國務院、地方人大及其常委會制定的法規(guī)和做出的決議、決定是否違憲的監(jiān)督，如果違憲，全國人大及其常委會就有權力、有責任予以撤銷。也就是說，彭真主要是在法律監(jiān)督的層面上談憲法監(jiān)督的。即使到1987年6月22日，彭真在六屆全國人大常委會第21次會議聯(lián)組會議上發(fā)表的那篇著名的“一不要失職，二不要越權”的講話中，也仍然重復了這樣的說法。

彭真在多次講話中反復強調任何個人和組織都必須遵守憲法，依憲法辦事，不得有超越憲法的特權，對一切違背憲法的行為必須予以追究?？墒牵谡劦饺珖舜蠹捌涑Ｎ瘯膽椃ūO(jiān)督時，他為什么主要在法律監(jiān)督的層面談這個問題，并著重談對違憲的有關法規(guī)和決議的審查撤銷呢?這是頗耐人尋味的。綜合前文所述的一些背景和情況可以發(fā)現(xiàn)，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施，固然有很多的方面和內容，但在現(xiàn)實情況下和現(xiàn)有條件下可以和能夠做到的，恐怕主要的也還是對與憲法相抵觸的法規(guī)和決議的撤銷?！?4〕即使這樣，恐怕也不易。設想一下，全國人大及其常委會公開撤銷一件國務院制定的與憲法相抵觸的行政法規(guī)，會產(chǎn)生什么樣的影響呢?這樣，我們也就不難理解彭真為什么沒有從更廣泛的意義上談憲法監(jiān)督了。

(二)要求有關國家機關自查自糾違憲問題

1983年2月26日，彭真在中央政法委員會擴大會議上的講話中，主要結合政法機關自查自糾違憲行為的問題，系統(tǒng)地闡述了他對中國式違憲問題處理方式的思想。

為避免政法機關發(fā)生違憲問題，彭真要求各機關做決策之前先要檢查一下是否符合憲法。他說:“一九五四年通過第一部憲法，那個時候，中央決定重大問題時，毛主席、周總理常問:是不是符合憲法?現(xiàn)在這樣強調社會主義法制，更要注意符合憲法，政法機關尤其必須注意依法辦事?！薄?5〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第174頁。

針對政法機關已經(jīng)發(fā)生的違憲問題，彭真提出的處理方式是:“政法各部門要盡先主動地、系統(tǒng)地檢查一次工作中有沒有和憲法不符合的問題?！薄爸鲃訖z查一下，凡是與新憲法不符合的，要抓緊認真糾正?！薄安灰鹊搅鶎萌珖舜箝_會時代表提出來，哪個機關違憲了，那時才檢查，就比較被動了?！睘槭裁匆C關主動檢查，不要被動地等人大來檢查處理呢?因為，政法機關“過去工作中不符合新憲法的事情不很少，等到人大提出來，你處理不處理?人大不處理，人大就被動;處理吧，要處理多少?”〔26〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第173、174頁。

當時，彭真還將對違憲問題的主動處理由政法機關擴大到其他國家機關:“政法各部門，包括立法機關、執(zhí)行機關和司法機關，各自系統(tǒng)地進行一次檢查，各系統(tǒng)自己抓。”他要求，“凡是與憲法不符合的，要盡快地、主動地糾正，不要等人家提出來或者檢舉控告時才被動地改。主動糾正好，還是被動糾正好?還是主動糾正好”，“在六屆人大前，請各部門自己檢查一次”?！?7〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第175頁。

那時候，中央很重視對違憲問題的檢查處理，這就涉及一個向中央報告的問題。是在處理之前向中央報告，被動等待中央的處理意見，還是主動自查自糾后再向中央報告呢?彭真強調說:“現(xiàn)在主要不是給黨寫報告的問題，而是實際檢查糾正的問題，最好先檢查糾正再報告?！薄?8〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第175頁。

根據(jù)楊景宇先生的記錄，〔29〕楊景宇，曾任彭真秘書，國務院法制辦原主任，全國人大法律委員會原主任委員。到了兩個月后的1983年4月30日上午，彭真在同胡繩、王漢斌等專門談監(jiān)督憲法實施問題時，又再次強調說，“對于違憲行為怎么辦?”“重要的是，不要等到違憲了再來糾正。人民群眾、人民代表、社會團體、國家機關，隨時發(fā)現(xiàn)違憲的問題和苗頭，就要隨時提出，認真解決”?！斑@樣，解決問題就會比較及時，比較好?！薄?0〕參見楊景宇筆記。

彭真上述處理違憲問題的觀點是相當深刻而重要的。他顯然不主張用公開沖突、事后由其他機關監(jiān)督糾正的方式來處理違憲問題。這主要有三個原因。一是現(xiàn)實中違憲的問題“不很少”，一件一件都由人大及其常委會監(jiān)督處理，可能不堪重負。二是從政治倫理上看，我國的國家機關之間是不尚沖突和爭斗的，遇事注重通過溝通和協(xié)商來解決問題，這不同于西方國家機關之間的關系。所以，彭真強調還是“主動糾正好”，等到被檢舉控告后由其他機關來糾正，這個違憲的機關就“被動”了。這種“主動”和“被動”的用語，顯然已不完全是法律意義上的，它帶有主觀的政治倫理的色彩。三是中國缺乏法制的傳統(tǒng)，不適宜一下子采取過硬的辦法處理違憲問題。在前述1985年2月3日對浙江省人大常委會組成人員的談話中，彭真就說:“幾千年不講法制，現(xiàn)在要人人養(yǎng)成依法辦事的習慣，那是不容易的。所以，對于有些問題，全國人大常委會一般采取提醒的辦法，改了就好?！薄?1〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第268頁。

(三)監(jiān)督憲法實施關鍵是要監(jiān)督廣大黨員干部遵守憲法

彭真認為，監(jiān)督憲法的實施，關鍵是要監(jiān)督廣大黨員干部遵守憲法。為此，他專門引用胡耀邦在黨的十二大報告中的話:“特別要教育和監(jiān)督廣大黨員帶頭遵守憲法和法律?！薄靶曼h章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動’的規(guī)定，是一項極其重要的原則。從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。”〔32〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第171頁、209頁。

彭真有一個著名的論斷，幾十年來一直被廣泛引用:“在我們的國家，黨領導人民制定憲法和法律，黨又領導人民遵守、執(zhí)行憲法和法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內活動。”〔33〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第327頁。他認為，監(jiān)督憲法的實施當然離不開黨的領導，但他又說，黨領導的最好方式，就是發(fā)揮黨員遵守憲法的帶頭作用?！?4〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第287、296頁。

彭真多次對監(jiān)督黨員領導干部遵守憲法存在的困難進行分析，并特別強調要警惕封建殘余思想的影響。他若有所指地批評某些不重視憲法的領導者:“有的人沒有當‘長’的時候對民主法制還覺得重要一點，當了什么首長就對民主和法制不那么熱心了，或者不是那么嚴格、甚至有點嫌麻煩了”?！?5〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第287頁。1983年12月3日，為紀念八二憲法頒布一周年，彭真向新華社記者發(fā)表談話。在強調黨員領導干部要帶頭遵守憲法，嚴格依照憲法辦事時，彭真嚴厲地說，對于那些違背憲法的，“不管什么單位，不管什么人，黨內黨外”“依法該怎么處理就怎么處理”“不這么辦，還有什么社會主義法制!”〔36〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第209頁。

(四)對黨的違憲行為與國家機關的違憲行為要分開處理

全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施面臨的一個嚴峻問題是，一旦黨派包括中國共產(chǎn)黨違背了憲法，怎么辦?這實際是涉及中國黨政關系的一個核心問題，在監(jiān)督法的制定過程中就遇到過。最初起草的《監(jiān)督法》草案中，就曾有全國人大及其常委會撤銷與憲法相抵觸的黨的文件的規(guī)定，但后來被刪去了。在理論與實踐中，也一直存在一種要求權力機關對政黨的違憲違法行為進行監(jiān)督的觀點。這實在是一個重大而復雜的問題。

彭真是如何看待這一問題的呢?在前述1982年12月3日的全國人大主席團會議上，彭真先說了鋪墊性的話:“從法律上來講，憲法序言里寫了:一切國家機關和武裝力量，包括人民解放軍，各政黨——當然也包括中國共產(chǎn)黨”，“都必須以憲法為根本的行動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的責任?！薄皯椃l文還規(guī)定，任何個人、任何組織都沒有超越憲法和法律的特權。”顯然，彭真是在說，“從法律上來講”，在這些不得違憲的主體里，中國共產(chǎn)黨無疑是包括在內的。他還強調:“這一點，我們憲法規(guī)定的比較嚴格”。緊接著，他明確提出:“有的同志問，如果黨違背了憲法怎么辦?”彭真自答道:“我們的黨章規(guī)定了黨的活動、黨員的活動，都要在憲法規(guī)定的范圍以內?！薄耙钔臼蟮膱蟾嬗謱ｉT講了?！睘檎f明共產(chǎn)黨不得違背憲法，彭真還引用了鄧小平關于任何黨員干部都不得觸犯刑法的話做類比。他說:“其實不是從現(xiàn)在起，刑法公布時，鄧小平同志就講，從中央主席到支部書記，對刑法都要遵守和執(zhí)行。那時這個思想就定了?！睂τ谥袊伯a(chǎn)黨也不得違憲的問題，彭真總結說:“從法律上講，比較完備了?！薄?7〕1982年憲法修改檔案。

彭真這段關于黨也不得違憲以及黨違背憲法如何處理的話，十分藝術。他從開始就說，“從法律上來講”，憲法序言里是寫了共產(chǎn)黨不得違背憲法的。在回答完黨違憲了怎么辦后，他又說，對這個問題的規(guī)定，“從法律上講”，比較完備了?！皬姆缮现v”是一個限定性的用語，顯然有未盡之意。實際上，在1982年那個時候，能夠明確將包括共產(chǎn)黨在內的任何黨派都沒有超越憲法的特權寫進憲法，本身就是一個巨大的勇氣和進步。那么，黨一旦違背了憲法怎么辦呢?彭真看似沒有正面回答問題，但意思很明確:即對于黨的違憲問題由黨章來處理。他的思想是，黨章明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，因此，黨違背憲法首先就是違背了黨章，要先在黨內按照黨章來處理。

仔細研讀彭真在不同場合的講話可以發(fā)現(xiàn)，他始終是將黨的違憲違法問題與黨章以及黨內的處理聯(lián)系在一起的。比如，1984年3月13日，彭真在省級人大常委會負責人會議上所作的“不僅要依靠黨的政策，而且要依法辦事”的講話中說:“黨的活動不在法律的范圍內，行嗎?不行!決不行!這是十年內亂已經(jīng)證明了的。黨章、憲法對此有明確的規(guī)定。”〔38〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第222頁。據(jù)此，黨如果不在法律的范圍內活動怎么辦呢?當然首先是按照黨章的規(guī)定在黨內處理。再比如，在前述1985年3月26日的講話中，彭真在將監(jiān)督分為四種類型時，就說，“第一種是黨的監(jiān)督。黨有黨章、黨紀，違反黨紀的，由黨的組織管。”據(jù)此，黨如果違反憲法，當然首先是違反了黨章，是嚴重的違反黨紀，應當由黨的組織依照黨章管。彭真還進一步說:“有的黨員違法亂紀，黨的紀律檢查機關撤銷他的黨內外一切職務。撤銷他的黨內職務，當然是黨組織的事。撤銷他的黨外職務，當然屬于建議性質，還要由有關機關依照法定程序處理?！薄?9〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第270頁。這就進一步明確了，黨員的違憲違法問題，先由黨內處理;涉及擔任國家機關職務的，隨后由國家機關按照法定程序處理。這就是現(xiàn)在實際工作處理黨員干部違法問題的基本步驟。

1986年3月2日，彭真在全國政法工作會議上的講話中，還專門強調政法機關黨員要分別以黨章和憲法為依據(jù)檢查自己的違憲問題。他說，“黨章是所有共產(chǎn)黨員共同的根本準則;憲法是所有公民共同的根本準則，也是所有共產(chǎn)黨員共同的根本準則?！薄跋Ｍ覀冋犖槔锏拿總€黨員同志，都把黨章、憲法作為鏡子，經(jīng)常照照自己的言行”?！?0〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第320頁。

那么，全國人大及其常委會如何處理黨的違憲問題呢?這從彭真前述1985年11月24日在省級人大常委會負責人座談會上的講話中可以得到啟發(fā)。他說，“有些違反黨紀的問題，應由黨去處理?！薄叭珖舜笕绻l(fā)現(xiàn)了屬于黨風黨紀的問題，可以主動向中央反映情況”?！叭珖舜蟪Ｎ瘯豢赡?，也不應該越俎代庖直接處理這方面的問題?！迸碚孢€進一步說，“各級人大常委會要主動地和同級黨委、政府建立密切的聯(lián)系”，要“依靠黨的領導，同各方密切協(xié)作，把事情辦好。”〔41〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第296頁。這就清楚地表明，即使是全國人大常委會也不能獨立地處理黨的違憲問題，對于黨的違憲問題，全國人大常委會應當與中央溝通協(xié)作，由中央先按照黨章和黨紀處理。地方各級人大常委會也應當這么做。

實際上，彭真在歷次講話中都沒有要求全國人大常委會(包括地方人大常委會)直接監(jiān)督黨的違憲問題。為什么呢?筆者以為，這主要有兩個重要原因。

第一，彭真是嚴格按照人民代表大會制度的政治體制來思考憲法監(jiān)督問題的。如前所述，他所說的憲法監(jiān)督，主要是全國人大及其常委會的一種法律監(jiān)督，而這種監(jiān)督也被限制在國家機關體制的內部。按照人民代表大會制度的體制，人大及其常委會只能監(jiān)督由它產(chǎn)生、對它負責、受它監(jiān)督的那些國家機關，而按照憲法的規(guī)定，包括共產(chǎn)黨在內的各黨派以及社會團體、企業(yè)事業(yè)單位，都不屬于國家機構的體系，所以，是否可以由全國人大及其常委會去監(jiān)督它們的違憲行為，的確是值得深加研究的。

第二，人大及其常委會能否監(jiān)督黨的違憲問題，還是一個如前所述的涉及政治體制改革的根本性問題。彭真很清楚，在政治體制改革還沒有到位的情況下，要談人大及其常委會監(jiān)督黨的違憲問題，條件還不成熟，因此，他在不少講話中，總是強調黨“必須在憲法和法律的范圍內活動”，而沒有就監(jiān)督黨的違憲問題進一步展開他的思想。

(五)監(jiān)督憲法的實施要依靠群眾和社會力量

憲法規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，這是不是意味著只有全國人大及其常委會才能監(jiān)督憲法的實施，其他任何組織和個人都無權監(jiān)督呢?當然不是。〔42〕對這個問題，筆者已有論述。參見劉松山:《地方人大及其常委會保證憲法實施的地位和作用》，載《法學論壇》2009年第3期。

但長期以來，理論和實踐中有一種傾向:一講憲法監(jiān)督，總是聚焦或者局限于全國人大及其常委會對這一職權的行使。彭真是如何看待這一問題的呢?根據(jù)楊景宇先生的記錄，彭真在前述1983年4月30日同胡繩、王漢斌等的談話中，專門談了監(jiān)督和保證憲法實施的六個要點。他說:第一，要監(jiān)督國家機關和國家工作人員嚴格地遵守憲法?！斑@是憲法能不能執(zhí)行的關鍵所在”。第二，要靠十億人民，使十億人民掌握憲法，“并同違反和破壞憲法的行為進行斗爭”?！斑@是貫徹執(zhí)行憲法的最偉大的力量和最根本的保證。”第三，工會、婦聯(lián)、共青團等社會團體和村民委員會、居民委員會等組織，要學習和宣傳憲法，同違反和破壞憲法的行為進行斗爭。第四，報紙、刊物、廣播、電視等宣傳部門，都要結合實際，經(jīng)常地、反復地、生動活潑地宣傳執(zhí)行憲法的好人好事，揭露、批評違反和破壞憲法的行為，造成維護憲法的強大輿論。第五，如前文所述，要隨時發(fā)現(xiàn)違憲的問題和苗頭，認真及時解決，不要等違憲了再來糾正。第六，才是由全國人大和它的常委會監(jiān)督憲法的實施?！?3〕彭真檔案1983年卷第154號。

分析上述彭真與身邊工作人員談話的六個要點的排序可以發(fā)現(xiàn)，其中有四個要點是講監(jiān)督憲法實施的主體的。第一類主體是十億人民，第二類主體是工會、婦聯(lián)等社會組織，第三類主體是新聞媒體，最后一個主體才是全國人大及其常委會。前三個主體實際就是群眾力量和社會力量。這就有一個引人深思的問題了，那就是對于監(jiān)督憲法實施的主體，彭真雖然也提到了全國人大及其常委會這一憲法規(guī)定的國家機關，但是，他更重視的卻是社會組織和媒體特別是十億人民對憲法的監(jiān)督，也就是說，彭真是十分重視以群眾力量和社會力量來監(jiān)督憲法實施的，甚至把這一監(jiān)督的重要性置于全國人大及其常委會之前、之上，全國人大及其常委會的監(jiān)督實際只是一個最后的法律手段。而分析彭真講話中的另外兩個要點又可以發(fā)現(xiàn)(第一個要點講的是監(jiān)督國家機關及其工作人員的遵守憲法，第五個要點講的是要隨時發(fā)現(xiàn)違憲的苗頭和問題)，這兩個要點雖然講的是具體的監(jiān)督活動，不是監(jiān)督主體，但卻與監(jiān)督主體密切相關，因為監(jiān)督國家機關及其工作人員是否遵守憲法，發(fā)現(xiàn)違憲的苗頭和問題，主要的還是要依靠群眾力量和社會力量。

兩個月后的1983年6月21日，彭真在六屆全國人大一次會議上首先就講了憲法實施問題。他講的標題就是:“動員一切力量，從各方面保證憲法實施?！睂τ凇皬母鞣矫妗北ＷC憲法實施的“一切力量”，彭真雖然首先提到的就是全國人大及其常委會和地方人大及其常委會，但對這兩個重要的主體，他只是一言帶過，緊接著卻花了相當長的篇幅強調人民群眾、社會組織和新聞媒體等力量監(jiān)督憲法實施的重要性?！?4〕參見彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第187、188頁?？梢?，在這個公開講話中，彭真關于依靠群眾力量和社會力量來憲法監(jiān)督憲法實施的思想，與上述內部談話的精神是一脈相承的，或者可以說，彭真4月30日的內部談話就是為這次公開講話做準備的，是基礎。

這里要特別提出的是，彭真認為，憲法監(jiān)督的根本力量在十億人民。1982年11月26日，他在五屆全國人大第五次會議上作憲法修改草案的報告中就說，十億人民“同違反憲法和破壞憲法的行為進行斗爭，這是一個偉大的力量?！薄?5〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第172頁。在上述六屆全國人大一次會議上，彭真再次強調，“保證憲法的實施，從根本上說，要依靠人民群眾的力量?！薄?6〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第188頁彭真在其他公開和內部的講話中，也曾多次提出要靠人民群眾監(jiān)督憲法實施的思想。

為什么要強調依靠人民監(jiān)督憲法的實施呢?在六屆全國人大一次會議上的講話中，彭真對這個問題進行了邏輯和理論的闡述。他說:“毛澤東同志說過:‘馬克思列寧主義的基本原則，就是要使群眾認識自己的利益，并且團結起來，為自己的利益而奮斗?！边@就巧妙地借毛澤東的話，引出了馬列主義有關于利益問題的經(jīng)典說法。緊接著，彭真將這個利益問題與憲法聯(lián)系起來。他說:“我們的憲法是經(jīng)過全民討論，集中最廣大群眾的意見制定出來的?！薄八蔷S護人民管理國家的權力和其他各項公民權利，并且制裁極少數(shù)破壞社會主義的敵對分子的有力武器?！薄?7〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第188頁一言蔽之，“它代表十億人民的根本利益和長遠利益，同時也保護每個公民正當?shù)膫€人利益和當前利益?！薄?8〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第188頁彭真這里提出一個十分重要而務實的命題，即憲法集中反映、代表了十億人民的根本利益和長遠利益，保護著每個公民正當?shù)膫€人利益和當前利益，而只要“十億人民充分認識實施憲法同他們的根本利益和切身利益的關系，就會自覺地為維護憲法尊嚴、保證憲法實施而奮斗?！薄?9〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第188頁這就得出一個結論了:因為憲法是人民利益的反映，所以，只有億萬人民才會最自覺、最根本地監(jiān)督憲法的實施。

彭真關于憲法監(jiān)督根本上要依靠人民的講話過去快三十年了，現(xiàn)在看來仍是切中要害的。而這些年來憲法監(jiān)督的實際情況，似乎更應驗了他的這一思想。在憲法監(jiān)督制度還不甚健全、法定的國家機關尚沒有充分行使憲法監(jiān)督職權的情況下，充分依靠群眾和社會的力量，的確是監(jiān)督憲法實施的有效辦法。這些年來，由公民、媒體等社會力量發(fā)起的監(jiān)督憲法實施的諸多案例也充分證明了這一點。

值得注意的是，彭真雖然將全國人大及其常委會的監(jiān)督作為最后的法律手段，但在他看來，即使是這兩個監(jiān)督憲法實施的機關，在發(fā)生違憲行為時，也應當受到監(jiān)督，而監(jiān)督者只能是授出權力的一方，從終極的意義上說，就是廣大人民群眾。在1982年12月3日的主席團會議上，對于憲法監(jiān)督問題，彭真就說，“人大常委如果行使不對，全國人民代表大會可以撤銷，也可以變動，還可以撤換全國人大常委的組成人員。”〔50〕1982年憲法修改檔案。而全國人大一旦違憲，則是相當復雜的問題，彭真沒有給出系統(tǒng)解決的措施，但他著重從代表與選舉單位的關系上提出了解決問題的方案。他說:“全國人大代表由選舉單位監(jiān)督?！薄拔覀儑抑飨苋舜蟊O(jiān)督，人大代表又受他們選舉單位的監(jiān)督。如果搞得不好，法律不能容許，原選舉單位也可以撤換他。”〔51〕1982年憲法修改檔案。全國人大真的違憲，由選舉單位撤換其組成人員，并非不可行，但操作起來確是一個難題，這是人民代表大會制度實行過程中遇到的一個困惑。但彭真提出這個問題，主旨和意義并不在于解決方法的本身，而是在強調，違憲的一方總要受權力授予一方的監(jiān)督，歸根結底是要受億萬人民的監(jiān)督，“我們全國十億人沒有一個不受監(jiān)督，除了被剝奪政治權利的以外，也沒有一個人不監(jiān)督人的?！薄?2〕1982年憲法修改檔案。彭真的這些觀點，充分反映了他在憲法監(jiān)督問題上所秉持的人民本位而非某一個機構本位的思想，是發(fā)人深省的。

(六)監(jiān)督憲法實施要發(fā)揮專門委員會和地方人大常委會的作用

雖然憲法規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，但彭真認為，這并不意味著全國人大及其常委會是在孤立地行使憲法監(jiān)督的職權，他強調，在國家機構的體系中，全國人大及其常委會這一職權的行使，離不開其他國家機關的協(xié)助和保障。在1982年12月3日全國人大主席團會議上的說明中，彭真專門講到這個問題。他說，一方面，要發(fā)揮全國人大專門委員會的作用。“凡是人大和它的常委會認為違反憲法的問題，就可以交有關的專門委員會去研究。”對于違憲問題，“人大常委委員可以提出來，代表也可以來信檢舉，每一個公民，每一個單位也可以檢舉”，但還是要先“由常委會交專門委員會去研究”，“這樣在組織上講比較理想?！薄?3〕1982年憲法修改檔案。另一方面，要發(fā)揮地方人大常委會的作用。他強調說，監(jiān)督憲法的實施，“地方各級人大常委會也有這樣的責任。”〔54〕1982年憲法修改檔案。到了1983年6月24日，彭真還專門強調，省級“人大常委會對政府工作的監(jiān)督，主要是監(jiān)督它是否違憲、違法”?！?5〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第198頁。彭真認為，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施，充分發(fā)揮全國人大各專門委員會和地方人大常委會的作用，“這比外國的什么憲法委員會、大法官更保險些?！薄?6〕1982年憲法修改檔案。

(七)不同程度的違憲行為由不同機關分別處理

長期以來，我們過分專注于對建立什么樣的違憲審查制度這一宏大問題的討論，卻忽視了對違憲行為的個別情況以及不同的違憲行為由誰來處理等具體問題的研究。其實，這個問題在1982年憲法修改過程中已經(jīng)受到了注意。憲法修改委員會秘書處在設計全國人民代表大會憲法委員會的時候，就將它的職權限定為處理“重大違憲問題”，并一一列舉了“重大違憲問題”的情形。〔57〕參見1982年憲法修改檔案。而實踐中，違憲行為是很復雜的現(xiàn)象，如果將所有的違憲行為都交由全國人大及其常委會處理，全國人大及其常委會就會陷于不堪重負的境地。

彭真是如何看待這一問題的呢?1983年4月21日，他在同全國人大常委會機關內部有關負責人談人大常委會監(jiān)督憲法實施時，專門提出了這個問題:“違憲行為有各種各樣，有大違、中違，也有小違?！比绻八羞`憲都提到全國人大常委來管，怎么管得了?”那么，不同的違憲行為應當誰來處理呢?彭真提出，一方面，“要使憲法為全體人民掌握，成為習慣，自覺地執(zhí)行憲法，自覺地維護、監(jiān)督憲法，這比什么力量都大?！绷硪环矫?，“有些違憲行為，縣、省可以處理，只是重大的違憲行為，由人大處理?！薄?8〕全國人大常委會法工委檔案1983年第94卷。十天后的4月30日上午，在前述同胡繩、王漢斌等人的談話中，彭真再次提出違憲行為有大違、中違，也有小違的問題。并說:“一般的違憲行為，由各地方、各部門、各方面及時處理、糾正”;“全國人大和它的常委會主要是對那些有關國家安危、國計民生的重大違憲事件，進行監(jiān)督”?！?9〕彭真檔案1983年卷第154號。這里，彭真提出了一個對違憲行為根據(jù)嚴重程度來分類處理的問題，即違憲有大違憲、中違憲和小違憲，而全國人大及其常委會處理的應當是那些重大的違憲事件。

如何將違憲行為具體地分為大、中、小，又由誰去處理各種不同程度的違憲行為呢?這是相當復雜而實際的問題，在當時直到今天的理論和實踐中尚缺乏應有的討論、探索。彭真上述兩次談話中的觀點，實際帶有內部探討的性質，所以他在公開的講話和著作中都沒有完全用原話表達這些觀點。但是，彭真在前述六屆全國人大第一次會議上的講話中，還是以嚴謹?shù)姆绞矫鞔_地、原則性地提出了這一思想。在講到各級人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職責時，他強調，一方面，“全國人大和它的常委會要認真依法履行這個職責，糾正和追究重大的違憲行為。”另一方面，“地方各級人民代表大會應當按照憲法的規(guī)定，切實地保證憲法和法律在本行政區(qū)域內的遵守和執(zhí)行?！薄?0〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第187、188頁。值得注意的是，在這里，彭真明確地提出，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的職責，是糾正和追究“重大的違憲行為”，那么，那些并不重大的違憲行為也即“中違憲”或“小違憲”的行為由誰處理呢?彭真沒有正面回答，但他要求，地方各級人大要按照憲法的規(guī)定，切實保證憲法在本行政區(qū)域內的遵守和執(zhí)行，據(jù)此，地方各級人大當然有職責在本行政區(qū)域內處理那些“中違憲”和“小違憲”的行為了。如何來確定“中違憲”或者是“小違憲”的情況呢?這需要理論和實踐的進一步探索，彭真的講話很慎重，他沒有直接回答，而是嚴格按照憲法的規(guī)定，要求地方人民代表大會保證憲法在本行政區(qū)域內的實施。

三、身體力行地推進憲法監(jiān)督

作為社會主義民主與法制建設的主要奠基人，彭真不僅從國情出發(fā)，主持設計了現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度，開拓性地提出一系列憲法監(jiān)督的重要觀點和思想，他還身體力行地、殫精竭慮地推進中國的憲法監(jiān)督。

彭真對憲法監(jiān)督的重視首先是從全國人大常委會抓起的。身為全國人大常委會委員長，他對全國人大常委會制定的每一件法律、法令，做出的每一個決定或者決議、每一項人事任免，以及行使的其他每一項職權，都首先要檢查是否符合憲法的規(guī)定，決不允許全國人大常委會在行使職權的過程中發(fā)生違憲的情況。彭真曾說過這樣堅定的話:如果在他的任上，全國人大常委會發(fā)生違憲的事情，他將首先辭去委員長的職務!

六屆全國人大常委會任期伊始，在彭真的主導下，常委會不僅十分重視行使監(jiān)督憲法實施的職權，而且注意從中國的實際出發(fā)，采取適當?shù)拇胧?，“藝術地”糾正各種違憲問題。在1984年的六屆全國人大二次會議上，受彭真的委托，陳丕顯所作的常委會工作報告中就專門說到監(jiān)督憲法實施的方法和“藝術”問題，“常委會對這方面出現(xiàn)的問題，有的提醒注意，有的進行批評;對一些帶有共同性的問題，采取適當措施，加以糾正。〔61〕劉政等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第549頁。”

彭真要求，除了全國人大常委會帶頭嚴格遵守憲法外，中央其他有關方面也必須帶頭遵守憲法，對于相關方面的違憲行為，全國人大常委會要及時果斷地監(jiān)督糾正。在彭真擔任委員長期間，曾發(fā)生這樣的事情:按照憲法的規(guī)定，中國駐外全權代表的任免要由全國人大常委會決定，但我駐南亞某國的大使未經(jīng)全國人大常委會的決定，正在飛赴該國上任的途中。彭真得知這一情況后，嚴肅要求其立即先在第三國下機停留，必須等全國人大常委會依照憲法決定通過后方可重新啟程履職，從而及時糾正了一件嚴重的違憲行為。

彭真沒有將加強憲法監(jiān)督僅視為中央層面的問題，他要求對各級國家機關、各個部門和單位以及各級黨政領導干部，是否嚴格遵守憲法，無一例外地加強監(jiān)督。20世紀80年代初期，彭真擔任中央政法委員會書記。那時，正是“文革”結束不久，政法機關剛剛走出混亂，處于恢復、重建和整頓階段，其中違憲的情況不在少數(shù)。彭真將糾正政法機關的違憲行為作為十分緊迫的問題來抓。憲法制定后不到三個月，即前述1983年2月26日，彭真在中央政法委員會擴大會議的講話中，突出地指出了政法機關的違憲問題。彭真共講了三個問題，第一個就是強調政法機關不要違憲。他焦慮地說:“是不是違憲的問題，已經(jīng)緊迫地提到我們議事日程上了。怎么辦?”〔62〕彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989年版，第174頁。為此，他要求各級政法機關包括其他國家機關，主動、堅決、迅速地檢查和糾正工作中存在的各種違憲行為。

彭真的這個講話(主要內容前文已有述及)具有很強的針對性。第二天，即1983年2月27日，中共中央就印發(fā)了彭真《在中央政法委員會擴大會議上的講話要點》的通知，要求各級黨委、各地方、各部門認真執(zhí)行。中央的這個“通知”指出:“彭真同志在充分調查研究的基礎上提出了當前政法工作中亟需解決的幾個問題，是很重要、很及時的。解決好這些問題，對全國政法工作必將有一個重大的推動?！薄巴ㄖ边M一步針對實踐中出現(xiàn)的違憲問題說了至今聽來也令人震動的話:“應當指出，工作中的違憲問題，政法部門有，其他一些部門也有，相當一部分黨委也經(jīng)常發(fā)生，諸如未經(jīng)法定任免手續(xù)就正式宣布干部調動，以及對司法工作的干預等，已經(jīng)造成了不好的影響?！贬槍嵺`中發(fā)生的違憲問題，“通知”嚴肅地重申了黨章的規(guī)定:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作。”“因此，中央認為，政法部門有必要系統(tǒng)地檢查糾正工作中有沒有違憲的問題，其他部門，各地、各級黨委也應該這樣做?！薄?3〕彭真檔案第153卷。

如同上述中共中央“通知”中所說的那樣，“諸如未經(jīng)法定手續(xù)就正式宣布干部調動”的違憲問題，在地方的“相當一部分黨委也經(jīng)常發(fā)生”。新憲法頒布實施后，類似的違背憲法和地方組織法等法律的行為，是地方干部任免中的一個突出問題。1983年12月8日，彭真在同各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人談話時專門提到了這個問題。他說:“有的省，有的地區(qū)，人大常委會任免廳局長，有不同意見，還沒有決定，黨委就公布了，或者宣布撤銷了，這不好，應注意依法辦事，不要疏忽?！薄?4〕彭真的這次談話沒有收入他出版的著作中，參見彭真檔案第158卷。如何處理地方黨委的這種違憲問題呢?彭真要求地方人大常委會包括全國人大常委會都要負起責任來，“人大常委會有維護憲法實施的責任，遇到這類問題，大家要堅持按憲法和法律辦事?！薄坝行﹩栴}如果認為解決不了，就提到這里，辦公廳或者法工委研究后，作出正式答復?！迸碚孢@里所說的辦公廳和法工委，是指全國人大常委會的辦公廳和法工委，這就要求全國人大常委會的工作機構在糾正地方黨委的違憲行為中發(fā)揮作用。

當時，還發(fā)生了這樣一個典型案例:某自治區(qū)黨委提出的外貿廳長人選，在自治區(qū)人大常委會會議上未獲通過，但自治區(qū)黨委違背憲法和相關法律的規(guī)定，堅持對外公布并讓該人選上任。這一事件引起了很大反映。彭真十分重視。他親自召集全國人大常委會的黨內副委員長和秘書長，討論研究后認為，自治區(qū)黨委的這一行為，是違背憲法的，不能允許的，并將這一事件專門向中共中央書記處寫了報告。隨后，中央有關負責人專門與該自治區(qū)黨委書記進行談話，批評和糾正了他們這一違憲的做法?！?5〕這件事在全國人大常委會原副秘書長劉政先生的回憶中也有反映，參見劉政:《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第190頁。

除了發(fā)表談話、親自督促糾正地方任免干部中的違憲行為外，彭真還支持全國人大常委會辦公廳編印《工作通訊》公開登載批評地方的各種違憲行為。1985年的《工作通訊》第12期刊登的一篇標題為“中共常熟市委檢查糾正不依照法定程序變動正副鄉(xiāng)長的錯誤”的報道就是一個生動的例子?！?6〕全國人大常委會辦公廳編印:《工作通訊》第20期，1985年5月2日。

彭真不僅支持在《工作通訊》上公開登載地方糾正違憲行為的做法，在他的主導下，這一做法還被直接寫進了全國人大常委會的工作報告。受彭真的委托，陳丕顯在1985年、1986年的六屆全國人大第三次、第四次會議上所作的全國人大常委會工作報告中，就兩次報告了這種公開登載地方糾正違憲行為的做法?！?7〕劉政等主編:《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第554、549頁。在《工作通訊》上登載地方采取措施糾正違憲行為的做法，看似一種普通的媒體行為，實則極富創(chuàng)意，在中國獨特的政治傳統(tǒng)和體制背景下，對于加強憲法監(jiān)督，督促各方面自覺依照憲法辦事可以起到很好的推動作用。

1988年初，彭真從委員長任上退下來，不再擔任國家領導職務，但他依然嚴肅地關注著憲法監(jiān)督問題。1989年春夏之交，北京發(fā)生了政治風波。采取何種方式解決這場驚心動魄的政治風波呢?全黨和全社會都在焦急地思考著。這時候，彭真提出了以憲法和法律為依據(jù)，在民主和法制的軌道內解決問題的方式。5月26日，他在七屆全國人大常委會黨外副委員長座談會上發(fā)表了“用憲法和法律統(tǒng)一思想”的重要講話，強調用憲法有關國體的規(guī)定、有關游行示威的規(guī)定以及國務院戒嚴范圍的規(guī)定，來衡量當前政治風波中各方的行為，用憲法和法律統(tǒng)一各方面的思想。他有針對性地、明確地說，“國家機關，包括國務院，也包括全國人大常委會”，“各政黨，包括共產(chǎn)黨，也包括民主黨派”，“個人，包括普通老百姓，也包括黨和國家領導人”，“誰都必須在憲法和法律的范圍內活動，誰都沒有超越憲法和法律的特權”。他還嚴肅地說，“一定要堅持法制，不能搞人治，任何人都不能有超越憲法和法律的特權，希望每個人都用憲法和法律來規(guī)范自己的行動”?！?8〕《彭真文選》，人民出版社1991年版，第655-658頁。

在政治風波平息不久后的6月24日，彭真出席中央政治局擴大會議。會上，他就整頓黨的作風和民主法制建設問題發(fā)表了長篇講話。其中，再次涉及憲法的遵守和執(zhí)行問題。他認為，北京政治風波的發(fā)生實際就是因為憲法沒有得到遵守，“以憲法為準則，一切大是大非就會一清二楚?！?9〕《彭真文選》，人民出版社1991年版，第664頁。

二十多年前在北京發(fā)生的那場政治風波，也許不只是一個在學術層面討論的問題，彭真對于北京是不是發(fā)生動亂的看法，離開了憲法的規(guī)定，也許會遇到不同的意見。但是，他強調在國家遇到重大問題乃至嚴重危機時必須用憲法來衡量大是大非，用憲法統(tǒng)一思想，堅定不移地監(jiān)督憲法實施的觀點，實在是一種遠見卓識，也完全符合我國憲法的精神，這對于維護一個法治國家的長治久安和憲法權威，具有無比重要的意義。

四、結語

在中國，堅定不移地監(jiān)督憲法的實施，實非一件易事。彭真從國情出發(fā)，從政治體制改革和歷史傳統(tǒng)的因素出發(fā)，對我國憲法監(jiān)督制度所持的清醒認識和務實態(tài)度，在今天看來仍有很強的現(xiàn)實意義。彭真對推行憲法監(jiān)督所提出的一系列重要觀點和思想，同樣是務實的、清醒的，并且是策略的，對于加強今天的憲法監(jiān)督具有很強的針對性和指導性。彭真視憲法權威如泰山，以堅韌不拔的意志和科學的方法推進憲法監(jiān)督，在今天看來，都倍加令人崇敬和鼓舞。以彭真認識問題、解決問題的態(tài)度和方法，以及執(zhí)著于憲法實施的精神來推進憲法監(jiān)督，我國的憲法實施必然會有光明的前景。

*劉松山，華東政法大學教授，博士生導師。本文系教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“改革中中國立法的作用”、上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“當代中國立法與改革關系研究”(項目號2011BFX009)和華東政法大學科研項目“當代中國立法與改革關系研究”(項目號10H2K002)的階段性研究成果。

(責任編輯:李秀清)