王凱偉 許云云

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南湘潭 411105)

唐代諫官制度對(duì)現(xiàn)代行政監(jiān)督實(shí)效提升的啟示

王凱偉 許云云

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南湘潭 411105)

諫官的主要職責(zé)是勸諫皇帝過失,唐代是諫官制度最為成熟的時(shí)期。唐代統(tǒng)治者非常重視諫官的作用,建立了完整的諫官組織結(jié)構(gòu),制訂了諫官選拔標(biāo)準(zhǔn)和考核制度,使得諫官制度日漸成熟,促進(jìn)了唐代政治清明和社會(huì)穩(wěn)定。以史為鑒,需要營造良好的行政監(jiān)督政治、文化環(huán)境,加強(qiáng)行政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè),不斷健全和完善行政監(jiān)督體制和機(jī)制,對(duì)行政監(jiān)督人員進(jìn)行定期或不定期的考核與評(píng)估,從而提升行政監(jiān)督實(shí)效。

唐代;諫官制度;行政監(jiān)督

中國古代監(jiān)察制度分為御史監(jiān)察和諫官諫議兩大系統(tǒng)。御史旨在糾察百官違失,甚至審理皇帝交付的詔獄,是上對(duì)下的監(jiān)察糾禁;諫官負(fù)責(zé)諫正皇帝或中央行政決策的失誤,是下對(duì)上的匡正。諫官制度歷史悠久,初步形成于秦漢,發(fā)展至唐代已經(jīng)日趨完善,它是中國封建社會(huì)行政監(jiān)察制度的重要組成部分。[1]唐代是諫官制度最為成熟的時(shí)期,其作用主要體現(xiàn)在諫官用傳統(tǒng)的儒家禮儀與道德標(biāo)準(zhǔn)去約束并規(guī)范封建君主的言行,并參與評(píng)議國家的大政方針,促進(jìn)了盛唐時(shí)期的政治清明和國勢強(qiáng)盛。[2]研究唐代諫官制度諫官職位的設(shè)置、人員選任與考核及其運(yùn)行機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)對(duì)于提升現(xiàn)代行政監(jiān)督實(shí)效有著重要的借鑒價(jià)值。

一、唐代諫官制度的發(fā)展歷程及特點(diǎn)

1、唐代諫官制度的發(fā)展歷程

唐朝在承襲隋制的基礎(chǔ)上改進(jìn)了政治制度,建立起新體制,并大力強(qiáng)化國家機(jī)器的監(jiān)察職能,建立起監(jiān)察體系的三項(xiàng)制度:御史制度、諫官制度、封駁制度。御史臺(tái)監(jiān)督百官臣下,諫官監(jiān)督君主,給事中掌封駁之權(quán)上下監(jiān)控。三者對(duì)象不同,目的一致,相互配合,形成一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)。[3]

貞觀時(shí)期,唐太宗對(duì)諫官十分尊重和信任,并且能夠做到虛心納諫,從諫如流。貞觀八年,唐太宗對(duì)大臣們說:“聯(lián)每閑居靜坐,則內(nèi)自省?？稚喜环Q天心,下為百姓所怨。但思正人匡諫,欲耳目外通,下無怨滯?！?《貞觀政要》卷二,《求諫》)唐太宗還把諫官當(dāng)作師友看待,“每思臣下有讜言直諫,可以施于政教者,當(dāng)拭目以師友待之?！?《貞觀政要》卷一,《政體》)唐太宗也確實(shí)是把魏征、王珪、虞世南等諫官當(dāng)作師友看待。元稹曾回憶說:“昔太宗以王硅、魏征為諫官,宴游寢食未嘗不在左右,又命三品以上官入議大政,必遣諫官一人隨之,以參得失,故天下大理?！?《通鑒》卷二百三十七,憲宗元和元年)唐王朝在貞觀年間發(fā)展到鼎盛,在這政治清明的年代里,諫官無疑是幸運(yùn)的。

高宗時(shí)期,褚遂良與韓璦因?yàn)橹G言廢王皇后,自此“中外以言為諱,無敢逆意直諫,幾二十年?！?《通鑒》卷二百三,高宗永薛元年)這時(shí),起居郎“仗下后謀議,皆不預(yù)聞” (《舊唐書》卷八十九,《姚濤傳》),起居注也形同虛設(shè)。武則天統(tǒng)治時(shí)期雖然廣開言路,但受酷吏周興、來俊臣等橫行暴虐行為的影響,諫官的作用很難發(fā)揮。在武則天濫用酷刑時(shí),只有狄仁杰 “流死不避,骨啞有彰,雖逢好殺無辜,能使終畏大義?！?《舊唐書》卷八十九,《狄仁杰傳·史臣贊)狄仁杰多多少少起到了一點(diǎn)諫官的作用。

唐玄宗力圖恢復(fù)貞觀之政,立志 “勵(lì)精聽納”,開元年間任用姚崇、宋璟。宋璟擔(dān)任宰相時(shí)規(guī)定,“自今事非的須秘密者,皆令對(duì)仗聞奏,史官自依故事。”(《通鑒》卷二百一十一,玄宗開元五年)唐王朝迎來“開元盛世”局面,諫官又逢政治清明。但好景不長,唐玄宗寵信李林甫、楊國忠,諫官又一次面臨厄運(yùn)。李林甫為蔽塞視聽公然威脅諫官,使之俯首帖耳,致使諫官命運(yùn)悲慘。后補(bǔ)闕杜琎上書言事,被李林甫貶為下邦令,諫諍之路自此斷絕。

德宗曾一度革除舊弊,廣開諫諍之路,但卻沒能收到預(yù)期的成效,他晚年時(shí),“政出多門,宰相不專機(jī)務(wù),宮市之弊,諫官論之不聽?！?(《舊唐書》卷一百六十《韓愈傳》)尤其是盧杞專權(quán)時(shí),其他宰相都不敢直抒己見。例如,盧杞為了擴(kuò)大自己的黨羽,提拔自己的親信關(guān)播為樂中書侍郎,一天,德宗與宰相一起討論政事,關(guān)播欲言己見,盧杞止之。事后盧杞訓(xùn)言說:“以足下端憨少言,故相引至此,曏者奈何發(fā)口欲言耶!”(《通鑒》卷二百二十七,德宗建中三年)從此關(guān)播便不再多言,位卑的諫官當(dāng)然就更不敢多說了。

唐朝末年,面臨著藩鎮(zhèn)割據(jù)、宦官專權(quán)的社會(huì)形勢,政治上極為腐敗,諫官的命運(yùn)自然也好不到哪里,有的甚至連身家性命都保不住了。僖宗時(shí),侯昌業(yè)以“上不親政事,專務(wù)游戲,賞賜無度,田令孜專權(quán)無上,天文異變,社稷將危,上疏極諫?！?《通鑒》卷二百五十三,嘻宗廣明元年)僖宗盛怒,公然拒諫,并下令將侯昌業(yè)賜死。 “拒諫者亡”,王朝的興衰與諫官的命運(yùn)是息息相關(guān)的,諫官命遭不幸時(shí),唐王朝也隨之走向了滅亡。

2、唐代諫官制度的特點(diǎn)

(1)諫諍內(nèi)容具有廣泛性

唐代諫官們不阿旨順情,對(duì)許多問題都能直抒己見,諫君的范圍十分廣泛。如在用人方面,唐德宗想用不得人心的裴延齡為宰相,諫議大夫陽城就直言極諫,德宗未能一意孤行。軍事方面,諫官常諫止朝廷發(fā)動(dòng)給人民帶來災(zāi)難的戰(zhàn)爭。諫官在唐朝政治、經(jīng)濟(jì)、軍事以及民族關(guān)系等各方面都起到了重要作用,由于諫官作用的充分發(fā)揮,使得唐朝統(tǒng)治者決策的開放性和變革性都有了前所未有的提高。

(2)唐代統(tǒng)治者對(duì)諫官的政策“前緊后松”

唐代前期,統(tǒng)治者十分重視諫官職能的正常發(fā)揮,并為諫官進(jìn)諫提供了極大的方便。貞觀時(shí)期“中書門下及三品以上入內(nèi)平章國計(jì),必使諫官隨入,得聞?wù)隆！?《貞觀政要》,玄宗開元十二年)四月敕令:自今以后,諫官所獻(xiàn)封事,不限旦晚,任封事進(jìn)來。這兩個(gè)時(shí)期的君主都為諫官隨時(shí)進(jìn)諫提供了便利條件。安史之亂之后,朝廷的政治局面一直處于非正常狀態(tài),政治紊亂趨勢妨礙了諫官的職能發(fā)揮,此后的藩鎮(zhèn)與宦官兩大勢力也都給后期諫官制度職能的充分發(fā)揮帶來了許多不利影響。

(3)諫官雖身份卑微,但作用顯著

唐朝前期,諫官扮演的角色雖很重要,但官品卻很低,任用這些剛進(jìn)入仕途的低品官員,就如同驅(qū)使初生之牛犢,最容易激發(fā)其無所畏懼的士氣,以實(shí)現(xiàn)直言極諫的目的。唐后期的諫官,無論是編制還是品階,都比前期有了一定的擴(kuò)大與提高,客觀上對(duì)加強(qiáng)諫官的監(jiān)督力度,無疑都是積極有益的。

(4)諫官的命運(yùn)與皇帝的開明昏聵息息相關(guān)

在封建專制制度下,實(shí)行的是人治而不是法治,諫官制度是皇帝個(gè)人的御用機(jī)構(gòu),因而皇帝的開明昏饋便直接決定了諫官的生死存亡和榮辱升降。唐初,統(tǒng)治者重視、尊重諫官,“臣下有說言直諫,可以施于政教者,當(dāng)拭目以師友待之。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)從而使政治清明、經(jīng)濟(jì)繁榮,達(dá)成了“貞觀之治”。唐玄宗驕奢淫逸,濫殺諫官忠臣,導(dǎo)致了 “安史之亂”,唐王朝從此一蹶不振。

(5)諫官系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)分明,諫諍逐漸制度化

貞觀年間,諫官制度在統(tǒng)治者的重視下得到較充分的發(fā)展,系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)分明。玄宗時(shí)也形成了一套比較完整的諫諍制度。如諫官可隨宰相入閣議事,諫官可獨(dú)立行使諫諍權(quán)等。乾元二年(759年)規(guī)定“兩省諫官十日一上封事”,表明諫官必須定期上封事。這不但有利于諫官對(duì)朝廷大臣的直接監(jiān)督,而且更可避免朝廷政事決策上的失誤。

二、唐代統(tǒng)治者在諫官制度方面的措施

1、重視諫官的作用,使諫諍形成一種風(fēng)氣

唐初的統(tǒng)治者親眼看到了隋朝的滅亡,從建國后就重視總結(jié)隋朝短命的教訓(xùn),重視諫官的作用。唐高祖李淵認(rèn)識(shí)到“開直言之路”對(duì)維護(hù)唐王朝長治久安的統(tǒng)治是十分必要的,立志撥亂反正。唐太宗察覺到了獨(dú)斷專橫的危害,“隋煬帝暴虐,臣下鉗口,卒令不聞其過,隨之滅亡。”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)因此,非常重視諫議,要求公卿 “每看事有不利于人,必須極言規(guī)諫”(《貞觀政要》卷二,《求諫》)唐太宗把諫官當(dāng)做師友看待?！懊克汲枷掠凶曆灾敝G,可以施于政教者,當(dāng)拭目以師友待之?！?《貞觀政要》卷一,《政體》)唐玄宗開元年間,“勵(lì)精聽納” (《舊唐書》卷一六四,《李降傳》),也比較注意發(fā)揮諫官的作用。由于唐太宗開了 “納諫”之風(fēng),做到了 “從諫如流”,所以唐代皇帝都比較重視諫官的作用,致使諫官制度在唐代發(fā)展到了最高峰。正因如此,才出現(xiàn)了盛唐時(shí)期政治清明和國勢強(qiáng)盛的局面。因此,營造積極健康的社會(huì)政治文化環(huán)境是提升行政監(jiān)督實(shí)效的必然要求。

2、建立起一個(gè)完整的諫官組織結(jié)構(gòu)

唐代,諫官組織發(fā)展完備,行使言事諫諍權(quán)的職官主要有散騎常侍、給事中、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺、起居郎、起居舍人等。散騎常侍 “掌規(guī)諷過失,侍從顧問”(《新唐書》卷四十七,《百官二》),負(fù)責(zé)侍奉皇帝左右,規(guī)諭諷諫,以備皇帝顧問。給事中主掌封駁事項(xiàng),責(zé)任重大,職權(quán)極高,“具有集諫官、憲官、法官的某些特征于一身的特點(diǎn)”(張國剛 .唐朝官制 [M].三秦出版社,1987.)諫議大夫 “掌侍從贊相,規(guī)諫諷諭,”(《舊唐書》卷四十三,《職官二》),是唐朝最重要的諫官。補(bǔ)闕、拾遺是唐代首創(chuàng)的諫官,經(jīng)常針對(duì)皇帝的過失進(jìn)行諫諍,大則廷議,小則上封,即 “掌供奉諷諫,大事廷議,小則上封事”(《新唐書》卷四十七,《百官二》)。起居郎和起居舍人通過記事記言對(duì)皇帝進(jìn)行監(jiān)督和制約。這樣就樹立了多個(gè)監(jiān)察主體,形成了一個(gè)完整的諫官組織結(jié)構(gòu),為直言諫諍、規(guī)諫君過提供了組織基礎(chǔ),從而更有效的發(fā)揮了諫官制度的作用。因此,健全行政監(jiān)督組織機(jī)構(gòu),完善行政監(jiān)督體制是提升行政監(jiān)督實(shí)效的一個(gè)重要途徑。

3、制定了一套嚴(yán)格的選任制度

統(tǒng)治者對(duì)諫官人選的選拔尤為慎重,并制定了一整套嚴(yán)格的選任制度。唐代統(tǒng)治者將剛正不阿、直言敢諫作為選任諫官的政治人格標(biāo)準(zhǔn),“諫臣須蹇蹇匪躬之士” (《全唐文·上宰相書》)。將博學(xué)多識(shí)、明于禮法作為選任諫官的文學(xué)修養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),這使得當(dāng)時(shí)許多文學(xué)之士都從諫官走入仕途,如杜甫、白居易、岑森、杜牧等都曾為諫官,諫官也因此具備較高的文學(xué)修養(yǎng)。統(tǒng)治者在選任諫官時(shí)還注重他們在地方或基層任職的經(jīng)歷,以便能夠體察下情,通曉業(yè)務(wù),有針對(duì)性地行使諫官職能。另外,唐代建立了回避制度,宰執(zhí)的親戚、子弟、僚屬、黨人不得入臺(tái)諫為官,這就從一定程度上遏制了宰執(zhí)人員的權(quán)力,為加強(qiáng)皇權(quán)創(chuàng)造了條件。這套嚴(yán)格的選任制度充實(shí)和提高了諫官隊(duì)伍,為諫官制度作用的發(fā)揮提供了人才支持。因此,打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政監(jiān)督隊(duì)伍是提升行政監(jiān)督實(shí)效的重要環(huán)節(jié)。

4、廣開言路使得諫諍逐漸制度化

貞觀年間,諫官制度在統(tǒng)治者的重視下得到較充分的發(fā)展,系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)分明,諫官的諫議職能直接與中央決策的上下各個(gè)環(huán)節(jié)密切相關(guān),具有鮮明的監(jiān)督朝政的作用。玄宗時(shí)也形成了一套比較完整的諫諍制度。如諫官可隨宰相入閣議事,與聞?wù)?“每宰相入內(nèi)平章大計(jì),必使諫官隨之,與聞?wù)隆！?《通典》卷二一,《職官三》)這不僅有利于諫官對(duì)朝廷大臣的直接監(jiān)督,而且可以避免朝廷政事決策上的失誤。諫官還可獨(dú)立行使諫諍權(quán),乾元二年(759年)規(guī)定 “兩省諫官十日一上封事”,表明諫官必須定期上封事。唐后期出現(xiàn)了 “諫院”和“印章”,表明諫官組織已具有一定的獨(dú)立性。唐代廣開言路,為諫官進(jìn)諫提供了各種便利條件,還形成了一套完整的進(jìn)諫制度,為諫官行使職能提供了制度保障,從而有利于諫官制度更充分有效地發(fā)揮作用。因此,要提升行政監(jiān)督實(shí)效必須重視和加強(qiáng)行政監(jiān)督的制度化建設(shè)。

5、建立起一套完整的考核制度

諫官是諫官制度運(yùn)作的主體,諫官隊(duì)伍素質(zhì)的高下,在某種程度上決定了諫官制度的優(yōu)劣,因此,唐代統(tǒng)治者十分重視對(duì)諫官的考核,一整套嚴(yán)格的考核制度逐漸形成。[4]唐太宗曾說:“國家大事,惟賞與罰,賞當(dāng)其勞,無功者自退;罰當(dāng)其罪,為惡者咸懼。”(《貞觀政要》卷三,《封建》)唐代對(duì)官吏實(shí)行每年一小考,四年一大考的考核方法。為了保證考核工作的正常、有序進(jìn)行,唐代頒布了一系列考核法令和法規(guī),這一點(diǎn)在《唐六典》、《唐律疏議》和《舊唐書》、《新唐書》的職官志中均有記載。還實(shí)行相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲措施,否則,諫議的績效將無法得到正確評(píng)估,這樣有可能使諫議工作陷入混亂。通過考核,增強(qiáng)了諫官的責(zé)任感和使命感,更有利于發(fā)揮他們敬業(yè)精神的作用?？梢妼?duì)監(jiān)督人員的監(jiān)督和考核也是必要的,現(xiàn)代行政監(jiān)督也要建立對(duì)監(jiān)督人員的考核制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制,這樣可以時(shí)刻提醒和鞭策他們廉潔自律、盡職盡責(zé)、監(jiān)督為民,從而更有效地提升行政監(jiān)督實(shí)效。

三、唐代諫官制度對(duì)提升現(xiàn)代行政監(jiān)督實(shí)效的啟示

1、重視并加強(qiáng)行政監(jiān)督的環(huán)境建設(shè)

(1)積極營造行政監(jiān)督的社會(huì)政治環(huán)境

古代諫官的命運(yùn)與統(tǒng)治者的開明昏聵是有直接關(guān)系的,唐代諫官制度之所以能夠存在、發(fā)展并發(fā)揮積極的作用,最基本的因素就是統(tǒng)治者的開明,唐代統(tǒng)治者為諫官制度的運(yùn)行提供了支持條件,為諫官制度發(fā)揮作用營造了有利的社會(huì)環(huán)境和政治環(huán)境。環(huán)境建設(shè)是行政監(jiān)督實(shí)效提升的重要方面,我國現(xiàn)代行政監(jiān)督當(dāng)然也離不開周圍的社會(huì)、政治環(huán)境建設(shè)。黨和政府要學(xué)習(xí)唐代統(tǒng)治者 “勵(lì)精圖治”、“重視諫諍”的品質(zhì),以身作則,為行政監(jiān)督人員順利開展監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的環(huán)境,支持監(jiān)督者依法監(jiān)督。部門領(lǐng)導(dǎo)者要學(xué)習(xí)唐太宗 “從諫如流”、“虛懷納諫”的操守,重視監(jiān)督,支持監(jiān)督部門獨(dú)立行使職權(quán),不能以任何形式、理由干擾監(jiān)督人員的工作。新聞部門要宣傳監(jiān)督,通過各種形式使人們了解行政監(jiān)督,在全社會(huì)形成扶持監(jiān)督、尊重監(jiān)督人員的良好風(fēng)氣,從而更有利于行政監(jiān)督工作的開展和監(jiān)督實(shí)效的提升。

(2)積極營造行政監(jiān)督的組織文化環(huán)境

唐代統(tǒng)治者在選任諫官時(shí)尤其注重道德品質(zhì)和職業(yè)精神,使得許多盡職盡忠的有識(shí)之士進(jìn)入仕途,形成了具有較高道德素養(yǎng)和良好職業(yè)精神的諫官隊(duì)伍,整個(gè)諫官組織充斥著忠君愛國、敢于諫諍的精神,這種精神反過來又影響著唐代的諫官,很多諫官對(duì)君主的一意孤行勸諫無效時(shí),不惜犧牲生命而履行其職責(zé),這是一種難能可貴的 “寧鳴而生,不默而死”的精神,現(xiàn)代行政監(jiān)督人員甚至所有中國官員都應(yīng)學(xué)習(xí)這種精神。[5]我們要加強(qiáng)行政監(jiān)督組織文化建設(shè),廣泛開展行政監(jiān)督倫理教育和職業(yè)道德教育,提高行政監(jiān)督人員的職業(yè)素質(zhì),以便更好地發(fā)揮道德評(píng)價(jià)力量在反腐斗爭中的作用。

2、打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政監(jiān)督隊(duì)伍

行政監(jiān)督是通過行政監(jiān)督人員的工作來實(shí)現(xiàn)的,要提升行政監(jiān)督實(shí)效就必須要打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化的行政監(jiān)督隊(duì)伍。

(1)強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)

唐代君臣在進(jìn)諫與納諫方面達(dá)成了一種 “道德默契”,即臣子應(yīng)該積極進(jìn)諫,君主應(yīng)該虛懷納諫。唐太宗積極倡導(dǎo)諫諍,使諫諍在唐代形成風(fēng)氣,“犯顏直諫”、“面折廷諍”的事例屢見不鮮?，F(xiàn)代的監(jiān)督也需要這種道德默契,監(jiān)督主體要充分認(rèn)識(shí)行政監(jiān)督工作的重要性,做到敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督。監(jiān)督客體要克服 “特權(quán)思想”,積極配合監(jiān)督主體的監(jiān)督工作。

(2)提高監(jiān)督人員工作作風(fēng)方面的要求

行政監(jiān)督者應(yīng)學(xué)習(xí)唐代諫議大夫魏征 “潔身自好”、“堅(jiān)持原則”。在行政監(jiān)督具體工作方面雷厲風(fēng)行,講究監(jiān)督的有效性。如此,行政監(jiān)督活動(dòng)開展起來才會(huì)干勁十足,監(jiān)督工作也才能達(dá)到預(yù)期的力度要求。

(3)培養(yǎng)行政監(jiān)督者高度的政治覺悟

古代諫官都具有“忠君愛國”的精神,有時(shí)不惜“以死為諫”。我們也應(yīng)對(duì)行政監(jiān)督者進(jìn)行思想政治教育,提高他們拒腐防變的能力,保證隊(duì)伍政治合格,監(jiān)督為公、監(jiān)督為民。

(4)提高行政監(jiān)督者的業(yè)務(wù)技能

唐代在選拔諫官時(shí)注重 “政治標(biāo)準(zhǔn)”和 “文學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”,使得當(dāng)時(shí)許多正直無私、盡職盡忠的文學(xué)之士都走入仕途,形成了具有堅(jiān)定政治立場和較高文學(xué)素養(yǎng)的諫官隊(duì)伍,對(duì)唐代政治產(chǎn)生了重要影響。行政監(jiān)督也是如此。國家要培養(yǎng)專門的行政監(jiān)督人才,或通過培訓(xùn)的方法讓在職行政監(jiān)督人員通曉行政監(jiān)督工作的基本原理和專業(yè)知識(shí)。

3、健全行政監(jiān)督體制,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化

(1)完善行政監(jiān)督體系

唐代設(shè)置了散騎常侍、給事中、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺等行使言事諫諍權(quán)的職官,通過多個(gè)監(jiān)督主體對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行方方面面的監(jiān)督,形成了比較完善的諫諍體系,取得了較好的諫諍效果。為了解決目前行政監(jiān)督體制中存在的問題,進(jìn)一步提高行政監(jiān)督的整體功能,我們應(yīng)該學(xué)習(xí)唐代諫官制度中設(shè)置多個(gè)監(jiān)督主體對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行監(jiān)督的做法,除了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門監(jiān)督之外,還要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民群眾和輿論媒體等的外部監(jiān)督,運(yùn)用多種手段,拓寬監(jiān)督渠道,從而提升監(jiān)督力度。

(2)理順各監(jiān)督主體的職能關(guān)系

唐代設(shè)置了由散騎常侍、給事中、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺、起居注等官職組成的齊全完備的諫官機(jī)構(gòu),其內(nèi)部編制穩(wěn)定,職責(zé)分明,分工各有側(cè)重,為諫諍系統(tǒng)化、制度化奠定了組織基礎(chǔ),并且諫諍言事職能與中央決策的各個(gè)環(huán)節(jié)有密切關(guān)聯(lián),能夠有效地監(jiān)督朝政。唐代的這一做法為解決當(dāng)前我國行政監(jiān)督面臨的分工不明確、監(jiān)督不協(xié)調(diào)的問題提供了借鑒意義。雖然各個(gè)監(jiān)督主體的權(quán)力和責(zé)任互有側(cè)重,但他們都是為了提升行政監(jiān)督實(shí)效這樣一個(gè)共同目標(biāo),各司其職。我們必須合理劃分各監(jiān)督主體的權(quán)限,明確他們之間的層次關(guān)系,避免不同監(jiān)督主體之間的重疊和沖突,使他們在履行職責(zé)中,勤于交流、緊密配合、相互補(bǔ)充,從不同角度形成一個(gè)嚴(yán)密的立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),增強(qiáng)監(jiān)督合力,較好地發(fā)揮監(jiān)督的職能。[6]

4、完善行政監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的程序化和法制化

封建社會(huì)背景下的諫官制度雖然也有一定程度的法律保障,但其發(fā)揮作用與否以及發(fā)揮作用的程度卻依賴于統(tǒng)治者的 “開明昏庸”,武則天允許“風(fēng)聞言事”,消弱了程序的規(guī)范作用,這些都對(duì)現(xiàn)代行政監(jiān)督起到了很好的警示作用。要提升行政監(jiān)督實(shí)效,就必須促進(jìn)行政監(jiān)督的程序化和法制化。

(1)促進(jìn)行政監(jiān)督的程序化

武則天為了簡化奏言、檢舉告發(fā)的程序,允許風(fēng)聞奏事,史稱“武后以法制群下,諫官、御史得以風(fēng)聞奏事?！?《資治通鑒》卷二一一,唐玄宗開元五年)允許風(fēng)聞言事雖然可以使統(tǒng)治者盡快了解、掌握與處理國家治理中發(fā)生的問題,但助長了告密之風(fēng),甚至成為派系之間相互傾軋、排擠的手段,奏事之后雖然也核對(duì)事實(shí),但也不可避免地消弱了程序的規(guī)范作用。監(jiān)督權(quán)本身也是一種權(quán)力,也需要通過程序?qū)ζ溥M(jìn)行規(guī)范,因此,要按照依法治國的基本方略,建構(gòu)起一套能夠有效制約監(jiān)督人員監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督程序,使監(jiān)督活動(dòng)有章可循。[7]各監(jiān)督主體要強(qiáng)化程序意識(shí),嚴(yán)格按照監(jiān)督程序辦事,從而更好地實(shí)行有效監(jiān)督。

(2)加強(qiáng)監(jiān)督立法,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督法制化

范祖禹說過:“國將興必賞諫臣,國將亡必殺諫臣。”封建專制統(tǒng)治下實(shí)行的是人治而非法治,諫官制度作用的發(fā)揮及發(fā)揮的程度依賴于封建君主的賢明,皇帝的“開明昏饋”便直接決定了諫官的生死榮辱,唐初,統(tǒng)治者重用諫官,勵(lì)精圖治,使政治清明、經(jīng)濟(jì)繁榮,唐后期皇帝昏聵,濫殺諫官忠臣,諫官制度缺乏法律保障,并沒有真正發(fā)揮作用。因此,法律是各項(xiàng)制度能夠運(yùn)行的基本保障,行政監(jiān)督也需要立法保障。我們要制定較為完備的監(jiān)督方面的法律法規(guī),將行政監(jiān)督納入法制化的軌道。行政監(jiān)督者應(yīng)自覺遵守相關(guān)法律、法規(guī),堅(jiān)決打擊監(jiān)督瀆職和監(jiān)督尋租等不良行為,實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的法律化和制度化,從而為提升行政監(jiān)督實(shí)效提供制度基礎(chǔ)和法律保障。[8]

5、重視對(duì)監(jiān)督人員的考核與評(píng)估

“知人之事,自古為難,故考績黜陟,察其善惡?！?《貞觀政要·擇官》)魏征告訴唐太宗要對(duì)官員進(jìn)行 “考績”才能 “察其善惡”?？梢?對(duì)官吏進(jìn)行考核是維護(hù)和加強(qiáng)統(tǒng)治的重要手段。唐代通過多種不同的方式和方法對(duì)諫官進(jìn)行多方面考核,這種完整、規(guī)范的考核制度,增強(qiáng)了唐代諫官的政治使命感和責(zé)任感,使他們可以更好地行使諫議權(quán),對(duì)整個(gè)諫官機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、諫諍功能的充分有效發(fā)揮起了積極的作用?，F(xiàn)代行政監(jiān)督也應(yīng)該重視對(duì)監(jiān)督人員的監(jiān)督考核與評(píng)估,建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的評(píng)估體系和多元評(píng)估機(jī)制,可借鑒唐代諫官考核方式多樣化的特點(diǎn),采取多種方式如單位自查、上級(jí)檢查、交叉檢查、民主評(píng)議、社會(huì)問卷調(diào)查 “五結(jié)合”等的方式對(duì)行政監(jiān)督實(shí)效進(jìn)行明查暗訪,及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)督工作中出現(xiàn)的偏差或不規(guī)范行為,提出糾正對(duì)策,提高行政監(jiān)督實(shí)效。

運(yùn)用績效考核結(jié)果形成獎(jiǎng)懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。蘇洵在《嘉佑集》中說道:“有官必有課,有課必有賞罰;有官而無課,是無官也,有課而無賞罰是無課也?！碧拼鷮?duì)諫官也建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施,使得諫議的績效得到正確評(píng)估和有效應(yīng)用。獎(jiǎng)懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制使人人感到有壓力也有動(dòng)力。對(duì)那些執(zhí)行能力強(qiáng)、任務(wù)落實(shí)好的監(jiān)督人員,要給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)監(jiān)督效果一般的,在反饋考核結(jié)果時(shí)幫助其分析原因,指明努力方向;對(duì)監(jiān)督效果較差的、工作落實(shí)不到位的人員,要進(jìn)行責(zé)任追究,做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,獎(jiǎng)勤罰懶,真正提高行政監(jiān)督實(shí)效。[9]

[1]季麗霞 .唐代諫官制度探析 [J].南昌高專學(xué)報(bào),2008,(1):15-17.

[2]胡寶華 .唐代諫官制度研究 [M].北京:商務(wù)印書館,2005.195-196.

[3]李 莉 .論唐代諫官制度 [J].行政管理研究,1991,(2):60-63.

[4]陳 敏 .唐朝諫官制度淺析 [J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(3):22-24.

[5]賈玉英 .中國古代監(jiān)察制度發(fā)展史 [M].北京:人民出版社,2004.118-120.

[6]王凱偉,當(dāng)前我國權(quán)力監(jiān)督機(jī)制存在的問題及其對(duì)策 [J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2004,(4):76-78.

[7]王凱偉,毛星芝.行政監(jiān)督實(shí)效提升的制約因素及對(duì)策[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010,(4):83-86.

[8]王武軍,羅 忠 .淺析唐朝吏治的監(jiān)察制度 [J].阜陽師范學(xué)院學(xué)報(bào),2003,(3):117-118.

[9]王凱偉,曾小珍.論我國領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的發(fā)展現(xiàn)狀及完善對(duì)策 [J].湖南財(cái)經(jīng)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào),2009,(1):22-24.

The Revelation of Imper ial Admonisher System in Tang Dynasty for Promotion ofModern Adm inistrative Supervision Effect

WANG Kai-wei X U Yun-yun
(Public Adm inistrative School of Xiangtan University,Xiangtan Hunan 411105)

The main responsibility of the imperial admonisher system is to admonish emperors’ fault,and in TangDynasty it comes the mostmature period.The rulers in Tang dynasty attach great importance to the role of imperial admonisher.They established a complete imperial admonisher organization structure,and developed an imperial admonisher selection standards and appraisal system,making suggestion officers system moremature,promoting TangDynasty to political clear and social stability.W ith history as a mirror,we need to build good political and cultural environment for administrative supervision,to strengthen team construction of administrative supervision,to constantly improve and perfect the system and mechani sm of administrative supervision,and to assess personnel regularly or irregularly,thus enhance administrative supervision effect.

Tang dynasty; ImperialAdmonisher system;administrative supervision

D630.9

A

2095-1361(2011)03-0041-05

2011-04-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“基于科學(xué)發(fā)展觀的行政監(jiān)督效能評(píng)估與提升對(duì)策研究”(項(xiàng)目編號(hào):09YJA810020)階段研究成果之一

王凱偉(1963- ),男,湖南益陽人,湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,博士,主要研究方向:行政監(jiān)督

(編輯:惠斌;校對(duì):朱恒)