劉 江

(福州大學(xué) 陽(yáng)光學(xué)院， 福州 350015)

政府與公民關(guān)系是最為重要、影響最廣的一對(duì)社會(huì)關(guān)系，政府與公民關(guān)系的狀態(tài)將影響社會(huì)的活動(dòng)狀態(tài)。目前，群體性事件頻發(fā)成為公眾普遍關(guān)注的話題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年我國(guó)發(fā)生群體性事件0.87萬(wàn)起，2005年上升為8.7萬(wàn)起，2006年超過(guò)9萬(wàn)起[1]10。不妨選取作為群體性事件標(biāo)本的貴州甕安事件、湖北石首事件加以分析。與其他群體性事件一樣，這兩個(gè)群體性事件都是由偶然性的普通事件引發(fā)的，貴州甕安事件由一名中學(xué)女生的非正常死亡引發(fā)，湖北石首事件由一名酒店廚師的非正常死亡引發(fā)。但這兩起普通的刑事案件為什么會(huì)引發(fā)為數(shù)眾多的“無(wú)直接利益相關(guān)者”的參與，從而引致群體性事件呢?深層問(wèn)題在于當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)期以來(lái)干群、警民關(guān)系的緊張。一些地方政府沒有及時(shí)穩(wěn)妥地解決公眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，導(dǎo)致一些矛盾久拖不決、公眾積怨加深，此時(shí)一個(gè)小小的偶然事件，就可能誘使民眾集聚并以此釋放自己的不滿情緒，從而引發(fā)群體性事件。

群體性事件的直接誘因是一些偶然性事件，然而偶然性事件本身并不足以引發(fā)群體性事件，它們的背后都隱藏著一個(gè)共同問(wèn)題——政府與公民關(guān)系的不和諧，這是引發(fā)群體性事件的深層原因。因而，群體性事件頻發(fā)的態(tài)勢(shì)彰顯出合理處理政府與公民關(guān)系的緊迫性。

一、政府與公民關(guān)系策略的理論闡釋

關(guān)于政府與公民關(guān)系策略的問(wèn)題，許多學(xué)者都進(jìn)行了探索性研究，研究主題集中于“合作”，尤其是圍繞“為什么合作，如何合作”這兩方面的論題展開。

善治理論認(rèn)為，合作治理有助于促進(jìn)公共利益的最大化?！吧浦蔚谋举|(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理?！盵2]8政府和民間組織、私人部門結(jié)成伙伴關(guān)系，獨(dú)掌公共權(quán)力的政府逐漸向社會(huì)放權(quán)，公民積極主動(dòng)地參與公共事務(wù)，政府與公民構(gòu)建起合作治理的格局，從而有助于在公共管理過(guò)程中形成合力，促進(jìn)公共利益的最大化。

新公共行政學(xué)派主張通過(guò)溝通對(duì)話來(lái)促使政府與公民產(chǎn)生互動(dòng)。該學(xué)派的代表人物弗雷德·里克森在《論新公共行政學(xué)》一文中強(qiáng)調(diào)：“傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)‘效率至上’，強(qiáng)調(diào)非人格化和客觀化的理性效率，促使組織對(duì)人與人之間的互動(dòng)采取機(jī)械性的控制，個(gè)人只是慣性地服從并且專注于生產(chǎn)或工作過(guò)程，人與人之間則變成了工具般的相互操作，以追究有效率地完成組織目標(biāo)；而個(gè)人則失去了自我反思與自我了解的意識(shí)，缺乏創(chuàng)造精神和人格的健康發(fā)展，甚至造成組織成員與服務(wù)對(duì)象之間的疏遠(yuǎn)與隔閡?！盵3]206傳統(tǒng)公共行政在理性效率的指引下，政府及其官員與公民之間產(chǎn)生了隔閡，關(guān)系日益疏遠(yuǎn)。為解決這一問(wèn)題，弗雷德·里克森主張作為公共行政組織的政府可以通過(guò)了解和理想情境的溝通對(duì)話來(lái)促使公共行政(政府)與其服務(wù)對(duì)象(公民)產(chǎn)生互動(dòng)，以對(duì)廣大公民的需求作出積極回應(yīng)，并且以此作為政府改革的方向。

哈貝馬斯的交往行為理論主張平等而自由的對(duì)話、商討。哈貝馬斯的交往行為理論認(rèn)為，要以商談民主概念替代傳統(tǒng)的政治社會(huì)概念，人們圍繞公共事務(wù)展開自由和平等的辯論、對(duì)話、商討并最終形成政治共識(shí)[4]53。從哈貝馬斯的觀點(diǎn)來(lái)看，他主張要徹底改變?cè)趥鹘y(tǒng)官僚體制下形成的政府與公民之間簡(jiǎn)單的命令與服從關(guān)系，在面對(duì)公共事務(wù)時(shí)，雙方應(yīng)當(dāng)通過(guò)平等而又自由的對(duì)話、協(xié)商，相互合作達(dá)成管理共識(shí)。

可見，政府與公民的合作有深厚的理論根基，善治理論從公共利益最大化的角度論述了合作的必要性；新公共行政學(xué)派從關(guān)系處理的角度分析了合作的意義，從而在理論上對(duì)“為什么合作”的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)闡述；至于“如何合作”，新公共行政學(xué)派提出了“溝通、互動(dòng)”的策略，哈貝馬斯從交往行為理論的角度提出了“展開自由和平等的辯論、對(duì)話、商討”的路徑。

二、政府與公民關(guān)系策略的選擇空間

在各種社會(huì)關(guān)系中，政府與公民關(guān)系是最為重要、影響最廣的一對(duì)社會(huì)關(guān)系，加之共生關(guān)系的存在，政府與公民關(guān)系的狀態(tài)及關(guān)系策略選擇都受到社會(huì)的普遍關(guān)注。

(1) 政府與公民關(guān)系的特殊性。在一般的社會(huì)關(guān)系中，除了血緣、地緣和業(yè)緣等關(guān)系外，社會(huì)成員之間可以不存在必然的社會(huì)聯(lián)系。但政府與公民之間的關(guān)系有其特殊性，他們之間存在相互依賴的共生關(guān)系，雙方因公共利益結(jié)成利益共同體，公共利益(如公共服務(wù)、公共秩序)是公民生存發(fā)展的必要條件，但公民個(gè)體自己無(wú)法承擔(dān)增進(jìn)和保護(hù)公共利益的重任，公共利益的實(shí)現(xiàn)離不開政府的努力，政府是為實(shí)現(xiàn)公民的公共利益而存在的，離開了公共利益，政府就失去了其存在價(jià)值。共生關(guān)系的存在，使得政府與公民關(guān)系受到社會(huì)的格外關(guān)注。

(2) 政府與公民之間的幾種關(guān)系策略。政府與公民之間有著特殊的共生關(guān)系，但雙方如何維系彼此之間的共生關(guān)系呢?目前政府與公民對(duì)這一問(wèn)題還沒有達(dá)成共識(shí)。但不難看出，政府與公民未來(lái)的關(guān)系走向有以下幾種可能的策略選擇：①維持現(xiàn)狀策略，即對(duì)目前政府與公民之間的關(guān)系不施加任何影響，任其發(fā)展；②消極處理策略，即對(duì)政府與公民之間的關(guān)系施加消極影響；③合作策略，即摒棄對(duì)抗與矛盾，推動(dòng)政府與公民關(guān)系向積極方向發(fā)展，促進(jìn)雙方關(guān)系的和諧化。

三、政府與公民合作的效用分析

政府與公民之間的關(guān)系策略將直接影響政府與公民的關(guān)系狀態(tài)。目前政府與公民之間的關(guān)系不夠和諧，需要運(yùn)用創(chuàng)新思維和新型關(guān)系策略加以解決，合作策略正是其典型代表。

1. 有助于消除矛盾與隔閡，避免陷入“囚徒困境”

群體性事件發(fā)生的根源在于政府與公民之間的矛盾與隔閡，公民的訴求未能得到及時(shí)、有效的滿足。在目前的態(tài)勢(shì)下，政府與公民之間關(guān)系策略的選擇尤為重要，維持現(xiàn)狀策略和消極處理策略都會(huì)使雙方業(yè)已存在的矛盾和隔閡繼續(xù)加深，將雙方的共生關(guān)系演變?yōu)閷?duì)抗關(guān)系，從而陷入“囚徒困境”。非合作博弈只會(huì)導(dǎo)致兩敗俱傷，政府將遭遇“費(fèi)力不討好”，一些地方政府自認(rèn)為出于好意發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但頻發(fā)的暴力拆遷不但沒有讓公民對(duì)其產(chǎn)生好感，還會(huì)進(jìn)一步加深公民對(duì)政府的不滿情緒。要破解政府與公民之間的“囚徒困境”，必須在關(guān)系策略的選擇上有創(chuàng)新思維，合作策略正是創(chuàng)新思維下的新型策略。通過(guò)合作策略可以“重新連接中斷的溝通、決策與影響的管道，將人民與政治系統(tǒng)更緊密地連接在一起。”[5]32合作策略能夠建立起由政府與公民共同參與的合作治理模式，這既能縮短政府與公民之間的距離，消除雙方的矛盾和隔閡，又能增進(jìn)相互之間的信任與理解，從而將雙方的關(guān)系狀態(tài)推進(jìn)到一個(gè)全新的、令人向往的階段。

2.有助于積累社會(huì)資本，促進(jìn)公共利益最大化

帕特南認(rèn)為，社會(huì)資本是指“能夠促進(jìn)合作行為，提高社會(huì)效率的信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)”[6]195。在社會(huì)資本理論看來(lái)，社會(huì)資本以社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，通過(guò)長(zhǎng)期的合作與信任，形成一種團(tuán)體的甚至國(guó)家的財(cái)產(chǎn)。政府與公民是社會(huì)資本的兩大生產(chǎn)主體，“明智的政策能夠鼓勵(lì)社會(huì)資本的形成，而且社會(huì)資本也會(huì)提高政府行為的效率?！盵7]61近年來(lái)，政府在制定一些重大政策時(shí)，逐漸開始關(guān)注公民的意見和建議，如兩會(huì)前夕，溫家寶總理邀請(qǐng)基層民眾代表進(jìn)中南海為《政府工作報(bào)告》提意見；濟(jì)南、上海浦東等地也嘗試“開門”起草《政府工作報(bào)告》。通過(guò)這樣的活動(dòng)，政府與公民之間彼此的信任度將得到提升，這將加速社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化，社會(huì)資本的集聚又能為增進(jìn)政府與公民之間的信任與合作提供積極的反作用力，由此雙方的距離和隔閡將逐漸縮小。在此情形下，政府與公民將不用再花費(fèi)大量的談判成本、監(jiān)督成本以確保對(duì)方不損害自己利益，這將極大地降低不必要的公共資源消耗，因而將有更多的公共資源運(yùn)用于公共利益目的，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。

3. 有助于推進(jìn)和諧社會(huì)構(gòu)想向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化

構(gòu)建和諧社會(huì)是黨和政府在新形勢(shì)下作出的重大戰(zhàn)略決策，政府與公民是和諧社會(huì)最重要的兩大構(gòu)建主體，和諧社會(huì)必然對(duì)政府與公民的關(guān)系狀態(tài)提出新要求——在和諧社會(huì)里，必然要有和諧的政府與公民關(guān)系。在前面提出的幾種可能的關(guān)系策略中，能促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧化的策略只有合作策略，“一個(gè)政治穩(wěn)定、生產(chǎn)力蓬勃發(fā)展的社會(huì)，需要一種恰當(dāng)?shù)恼矙?quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)來(lái)支撐，因此建立行政權(quán)力與公民權(quán)利和諧的關(guān)系是非常必要的。”[8]因此，合作是政府與公民關(guān)系的一種必然選擇，它可以幫助消除彼此的自我中心主義，促成雙方結(jié)成公共利益共同體。2007年廈門PX事件是政府與公民合作策略運(yùn)用的一個(gè)標(biāo)本，廈門市民通過(guò)有序參與，實(shí)現(xiàn)了與政府的合作共贏。政府與公民擯棄對(duì)立思維，以公共利益為指引展開共識(shí)性的行動(dòng)，為和諧社會(huì)的構(gòu)建積聚了強(qiáng)大的動(dòng)力資源，從而推動(dòng)和諧社會(huì)的戰(zhàn)略構(gòu)想向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化，促使雙方的共生關(guān)系向和諧共生的方向發(fā)展，從根本上解決群體性事件頻發(fā)的問(wèn)題。

四、政府與公民合作關(guān)系的確立

1. 政府與公民合作策略的選擇

目前，我國(guó)政府與公民關(guān)系正處在極為關(guān)鍵的十字路口，政府與公民關(guān)系策略的不同選擇，將導(dǎo)致雙方未來(lái)關(guān)系的不同走向，并將決定社會(huì)的不同狀態(tài)。根據(jù)以上分析，就目前而言，維持現(xiàn)狀策略和消極處理策略在本質(zhì)上是一致的，都將導(dǎo)致政府與公民關(guān)系向消極方向發(fā)展，勢(shì)必加深相互之間的矛盾和隔閡，并使相互之間的關(guān)系陷入惡性循環(huán)；而合作策略與前兩個(gè)策略有著本質(zhì)上的不同，致力于將雙方關(guān)系向積極方向推進(jìn)，將推動(dòng)政府與公民關(guān)系走向和諧。也就是說(shuō)，合作策略是我國(guó)目前政府與公民關(guān)系的最優(yōu)選擇。

2. 政府與公民合作的可能性分析

政府與公民之間有著默契的相互依賴的“共生關(guān)系”，雙方因公共利益結(jié)成利益共同體。盡管政府與公民之間的關(guān)系還不夠和諧，但無(wú)論是政府還是公民都無(wú)法否認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)：政府與公民之間存在著天然的共生關(guān)系，政府的存在離不開公民，公民利益的實(shí)現(xiàn)不得不依賴政府，政府管理目前仍然是維護(hù)公共利益和維持公共秩序最為良好的機(jī)制。合作是維持政府與公民之間良好共生關(guān)系的必然選擇，可以說(shuō)，共生關(guān)系的存在為政府與公民的合作提供了客觀契機(jī)。雖然目前政府與公民之間存在著矛盾與隔閡，但無(wú)論是政府還是公民都希望從根本上改變這種不和諧的關(guān)系狀態(tài)，因?yàn)槟壳暗倪@種關(guān)系狀態(tài)對(duì)雙方來(lái)說(shuō)都是得不償失的。從政府官員與公民各自內(nèi)心的角度來(lái)看，政府與公民都有改善關(guān)系、增進(jìn)互信和建立合作關(guān)系的主觀意愿。政府與公民之間客觀的合作契機(jī)和主觀的合作意愿，為雙方提供了合作的可能性。

3. 政府與公民合作關(guān)系的建構(gòu)

所謂合作，是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為主體，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而自覺或不自覺地相互配合的社會(huì)互動(dòng)方式”[9]15。合作在一般社會(huì)關(guān)系中較為普遍，但大都以民事主體的形式進(jìn)行，關(guān)于政府與公民之間的合作問(wèn)題，盡管有人提及，但還缺乏系統(tǒng)化的分析。結(jié)合學(xué)者對(duì)合作的理解和政府與公民的實(shí)際狀況，筆者試圖構(gòu)建起政府與公民合作的關(guān)系框架。

所謂政府與公民合作，是指政府與公民兩大行為主體為共同管理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益，在法律法規(guī)和相應(yīng)合約的規(guī)范下相互配合的互動(dòng)行為。因此，政府與公民合作的關(guān)系結(jié)構(gòu)應(yīng)包含以下幾個(gè)主要內(nèi)容：(1)政府與公民合作的主體包括政府與公民兩大主體。政府主體包括作為抽象主體的政府與作為實(shí)施者的政府官員；公民主體包括公民個(gè)體和公民個(gè)體組成的公民群體。(2)政府與公民合作的目標(biāo)是共同管理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益。在合作的關(guān)系框架下，公民可以自由表達(dá)自己的利益訴求，政府及其官員以公民訴求為指針展開公共管理活動(dòng)。(3)政府與公民合作的客體是公共事務(wù)。在傳統(tǒng)模式下公共事務(wù)管理活動(dòng)主要由政府控制，在合作的關(guān)系框架下，政府與公民應(yīng)共同承擔(dān)起公共事務(wù)的治理職責(zé)。(4)政府與公民合作的本質(zhì)是相互配合的互動(dòng)行為。合作是政府與公民的共同行為，它需要雙方的配合與互動(dòng)。(5)政府與公民合作的前提在于平等與合意。合作是合作雙方共同、平等的意思表示，不允許強(qiáng)迫和壓制，政府與公民的合作也應(yīng)當(dāng)在平等與合意的關(guān)系氛圍中進(jìn)行。(6)政府與公民合作的基礎(chǔ)是法律法規(guī)與合作契約。法律法規(guī)是雙方合作的基本要求，另外，雙方還必須在平等合意的基礎(chǔ)上達(dá)成合作契約，以此引導(dǎo)雙方合作行為的具體實(shí)施。

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