王豪

(中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088)

當(dāng)代中國(guó)國(guó)家能力分析

王豪

(中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，北京100088)

國(guó)家能力是任何一個(gè)國(guó)家要維系其存在所必需的基礎(chǔ)性能力，是國(guó)家事實(shí)上滲透市民社會(huì)的能力。國(guó)家對(duì)市民社會(huì)的這種滲透應(yīng)該是雙向的，既包括國(guó)家在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)自上而下的有效貫徹其政治決策、實(shí)現(xiàn)其意志和目標(biāo)的能力，也包括自下而上的國(guó)家從社會(huì)的汲取能力，這種汲取能力主要包括財(cái)政汲取能力和權(quán)威性服從與認(rèn)同的汲取能力。國(guó)家權(quán)力是指國(guó)家可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍。這是兩個(gè)不同的政治概念，在使用中不能混淆二者的內(nèi)容與外延。在現(xiàn)代化以及向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，應(yīng)該提高國(guó)家的基礎(chǔ)性能力，積極發(fā)揮其應(yīng)有的效力，同時(shí)要形成對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效制約，避免權(quán)力的濫用。

國(guó)家;社會(huì);國(guó)家能力;國(guó)家權(quán)力

一、關(guān)于國(guó)家能力的不同界定

關(guān)于國(guó)家能力的界定，由于研究視角不同，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)各異、意見(jiàn)紛繁。總的來(lái)說(shuō)，比較具有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要有以下幾種。

一是國(guó)家意志目標(biāo)說(shuō)。國(guó)家作為一個(gè)行為主體，有自己的意志和政策目標(biāo)，因此國(guó)家能力的概念一般地被解釋為國(guó)家貫徹和實(shí)現(xiàn)自己政策目標(biāo)的能力。古德諾把國(guó)家能力分為兩個(gè)方面，認(rèn)為在所有的政治體制中，都存在著兩種基本的功能，“即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能”。[1]12-13斯考切波爾把國(guó)家能力定義為“實(shí)施官方目標(biāo)，尤其是在克服強(qiáng)大社會(huì)集團(tuán)實(shí)際或潛在的反對(duì)、或者面對(duì)反抗性社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)實(shí)施官方目標(biāo)”的一種能力。[2]27-28我國(guó)學(xué)者王紹光和胡鞍鋼在《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》中比較明確地從實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志角度提出了國(guó)家能力的概念，認(rèn)為“國(guó)家能力是國(guó)家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”。[3]6

二是國(guó)家職能說(shuō)。這種觀點(diǎn)把國(guó)家能力看作是國(guó)家在履行職能過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的能量和力量。汪永成認(rèn)為，國(guó)家能力總是和完成一定國(guó)家職能的國(guó)家行為聯(lián)系在一起，因而從職能角度界定國(guó)家能力更為科學(xué)。國(guó)家能力是國(guó)家“實(shí)現(xiàn)自己職能時(shí)所具有的能量和資源”。[4]孫明軍在《中國(guó)國(guó)家能力研究》中認(rèn)為，國(guó)家能力是指為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，國(guó)家所具有的保證其政策和意志的有效性、維持自身的存在和高效治理社會(huì)的能力和力量總和。[5]

三是國(guó)家政策說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家能力體現(xiàn)為國(guó)家運(yùn)用政策工具的能力，包括確定政策目標(biāo)、制定政策方案、政策合法化、政策實(shí)施、政策反饋等若干環(huán)節(jié)的具體能力。沈榮華認(rèn)為，所謂政府能力，就是指政府能不能制定一個(gè)切合實(shí)際的政策，能不能有效地推行這種政策，能不能持續(xù)穩(wěn)定地將這種政策引向深入的能力。[6]郭愛(ài)軍認(rèn)為，政策能力是政府能力的主要變現(xiàn)，它“為衡量政府能力提供了一個(gè)分析框架。從這個(gè)框架上看，政府能力是由政策各個(gè)環(huán)節(jié)的能力所構(gòu)成的一種綜合能力，具體包括:政策問(wèn)題的確認(rèn)能力、利益整合能力、政策規(guī)劃能力、執(zhí)行政策能力、政策輸出能力、政策評(píng)價(jià)能力”。[7]

四是國(guó)家行為績(jī)效說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家能力是國(guó)家行為的結(jié)果，國(guó)家能力的強(qiáng)弱由國(guó)家行為的績(jī)效體現(xiàn)出來(lái)。我國(guó)學(xué)者劉世軍認(rèn)為國(guó)家能力是國(guó)家在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效，具體可表現(xiàn)為政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、社會(huì)績(jī)效四個(gè)基本向度，其績(jī)效大小強(qiáng)弱體現(xiàn)出國(guó)家能力的大小強(qiáng)弱。[8]

五是綜合因素說(shuō)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者把有關(guān)國(guó)家能力的相關(guān)因素綜合起來(lái)考察，試圖形成概括性較強(qiáng)的概念。金太軍認(rèn)為，國(guó)家能力是指國(guó)家依據(jù)自己所擁有的公共權(quán)力和權(quán)威，通過(guò)制定政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的能量和力量。[9]也有學(xué)者從國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家能力是統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力、履行國(guó)家職能，有效統(tǒng)治國(guó)家、治理社會(huì)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志、利益以及社會(huì)公共目標(biāo)的能量和力量。[10]

從上述各種觀點(diǎn)可以看出，對(duì)于國(guó)家能力的界定，學(xué)術(shù)界或因?qū)W術(shù)觀點(diǎn)不一致，或因研究視角不同，或因研究側(cè)重點(diǎn)不同，并沒(méi)有形成一種統(tǒng)一的或者說(shuō)最有權(quán)威性和代表性的觀點(diǎn)。而關(guān)于國(guó)家能力的界定，學(xué)術(shù)界的意見(jiàn)也很不一致。不僅如此，學(xué)者們立足于自己的學(xué)術(shù)視角，以自己對(duì)國(guó)家能力的理解，對(duì)于國(guó)家的作用是積極的還是消極的，國(guó)家能力是強(qiáng)好還是弱好，中央政府的財(cái)政能力需不需要加強(qiáng)等問(wèn)題，也產(chǎn)生了不同的意見(jiàn)。一般說(shuō)來(lái)，學(xué)者們對(duì)國(guó)家能力的作用形成了兩類比較鮮明的觀點(diǎn)，一類積極的國(guó)家能力觀，強(qiáng)調(diào)發(fā)展和加強(qiáng)國(guó)家能力;另一類則相反，即消極的國(guó)家能力觀，側(cè)重于對(duì)國(guó)家能力的制約。

隨著公眾社會(huì)意識(shí)的加強(qiáng)，大眾對(duì)企業(yè)的要求不再僅是其提供的產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)，還要求企業(yè)對(duì)社會(huì)有更大程度的貢獻(xiàn)。如中化國(guó)際對(duì)當(dāng)?shù)貏?dòng)植物等環(huán)保領(lǐng)域的關(guān)注，以及他們對(duì)民生等方面的可持續(xù)支持。這些行為屬于倫理層面和慈善層面的企業(yè)社會(huì)責(zé)任行為，對(duì)于國(guó)際化企業(yè)獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、政府、非政府組織以及大眾等利益相關(guān)者的信任和支持，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境的保護(hù)以及社會(huì)和諧都有著重要意義。因此，好的倫理責(zé)任和慈善責(zé)任履行能夠進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際化企業(yè)在當(dāng)?shù)毓娦闹械钠放菩蜗?，?duì)于企業(yè)品牌影響力的提升具有深遠(yuǎn)影響。

積極的國(guó)家能力觀以《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》的作者為典型代表。王紹光和胡鞍鋼認(rèn)為，汲取財(cái)政能力是國(guó)家最主要的能力，國(guó)家能力對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有最重要的影響，中央政府(國(guó)家)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中具有重要意義，在國(guó)家政治生活中應(yīng)該加強(qiáng)而不是削弱國(guó)家汲取社會(huì)資源的能力。這種積極的國(guó)家能力觀強(qiáng)調(diào)國(guó)家能力在現(xiàn)代化和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中的積極作用，認(rèn)為國(guó)家能力只能加強(qiáng)，不能被削弱。[11]1-15

消極的國(guó)家能力觀主要以自由主義學(xué)者為代表。在自由主義的話語(yǔ)世界中，不受約束的國(guó)家權(quán)力才構(gòu)成對(duì)個(gè)人與社會(huì)最大的威脅，必須強(qiáng)化對(duì)國(guó)家權(quán)力的有效約束。消極的國(guó)家能力觀批評(píng)積極的國(guó)家能力觀，對(duì)國(guó)家能力的強(qiáng)調(diào)高于對(duì)國(guó)家能力的制度約束的強(qiáng)調(diào)，對(duì)國(guó)家汲取能力的強(qiáng)調(diào)高于對(duì)社會(huì)監(jiān)督國(guó)家支配財(cái)富方式的強(qiáng)調(diào)，最后將導(dǎo)致國(guó)家能力的濫用和社會(huì)被吞噬。張曙光曾經(jīng)就關(guān)于是否增強(qiáng)國(guó)家能力，認(rèn)為相對(duì)于社會(huì)力量來(lái)說(shuō)，強(qiáng)政府和強(qiáng)中央不一定是好事，它會(huì)造成國(guó)家權(quán)力的過(guò)分膨脹和對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)自由權(quán)利的侵害。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，國(guó)家(中央政府)能力的削弱是必然的，它有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的建立和市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)育。保持與社會(huì)組織能力相適應(yīng)的國(guó)家能力是必要的，增強(qiáng)國(guó)家能力的正確途徑是培育和提高社會(huì)能力。[12]66

二、國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力的區(qū)別

如上文所述，學(xué)術(shù)界在對(duì)國(guó)家能力的界定以及在國(guó)家能力觀的積極和消極存在著各種不同的意見(jiàn)。上述各種對(duì)國(guó)家能力的界定從其各自的研究視角出發(fā)，各有其意義。但是學(xué)者們似乎都沒(méi)有正確而清晰地從理論上厘清國(guó)家能力的內(nèi)涵與外延，他們最大的問(wèn)題就是或多或少地混淆了國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力的概念，并因?yàn)檫@種混淆，在使用國(guó)家能力這一概念時(shí)常常會(huì)不自覺(jué)地替換上國(guó)家權(quán)力的內(nèi)容，因此產(chǎn)生各種相悖的觀點(diǎn)。

如何正確而又清晰地厘清國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力，英國(guó)學(xué)者邁可·曼的觀點(diǎn)頗有啟迪意義。邁可·曼區(qū)分了兩個(gè)層面上的國(guó)家權(quán)力。其一是國(guó)家的專制權(quán)力(despotic power)，即國(guó)家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍(range);其二是國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)，即國(guó)家能力。它指的是國(guó)家事實(shí)上滲透市民社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力(capacity)。根據(jù)這兩種權(quán)力強(qiáng)弱的狀況，邁可·曼對(duì)歷史上及現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家作了分類，歸納出理想狀況下的四種國(guó)家類型。第一，兩權(quán)力均弱的國(guó)家，例如中世紀(jì)西歐的封建國(guó)家;第二，強(qiáng)專制權(quán)力弱基礎(chǔ)性權(quán)力的國(guó)家，例如傳統(tǒng)的中華帝國(guó)、羅馬帝國(guó)等傳統(tǒng)型帝國(guó);第三，弱專制權(quán)力強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力的國(guó)家，如西方近代以來(lái)憲政制度下的官僚制國(guó)家;第四，兩種權(quán)力均強(qiáng)的國(guó)家，例如當(dāng)代的極權(quán)主義國(guó)家即屬于此類。[13]17-23

不少學(xué)者在研究傳統(tǒng)中國(guó)政治體系的特征時(shí)，曾有過(guò)不少彼此間頗為矛盾的立論和觀點(diǎn)。譬如，嚴(yán)復(fù)等自由主義背景的學(xué)者強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)政治的專制主義特征，強(qiáng)調(diào)人民在傳統(tǒng)制度下自由的匱乏，而主張構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家的孫中山等人則強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)政治體制下人民的自由散漫，缺乏現(xiàn)代國(guó)家觀念，造成現(xiàn)代國(guó)家對(duì)社會(huì)整合能力的缺位。[14]17-23同樣，在分析國(guó)家權(quán)力向社會(huì)延伸滲透的時(shí)候，費(fèi)孝通等人強(qiáng)調(diào)皇權(quán)不下縣的觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家權(quán)力的作用范圍向下只延伸到縣一級(jí)，再往下的社會(huì)治理則由基層社會(huì)組織負(fù)責(zé)。而秦暉等人則認(rèn)為在傳統(tǒng)國(guó)家制度框架下，國(guó)家權(quán)力無(wú)所不在，專制權(quán)力向下延伸到社會(huì)的最底層，直接作用于每個(gè)具體的個(gè)人，任何社會(huì)組織、任何個(gè)人都處于國(guó)家權(quán)力的直接控制之下，沒(méi)有回避的余地，正所謂“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”。這些似乎相悖的觀點(diǎn)都是從傳統(tǒng)中國(guó)的政治特征和社會(huì)特征出發(fā)，在其分析的框架內(nèi)都是有意義的，但是為什么卻會(huì)產(chǎn)生如此大的分歧呢?邁可·曼對(duì)國(guó)家權(quán)力的分類或許有助于我們的理解。這兩種似乎矛盾的分析實(shí)際上并不矛盾，它們所描述的恰好是傳統(tǒng)中國(guó)的兩個(gè)基本特征，即國(guó)家權(quán)力作用范圍的寬泛與國(guó)家實(shí)際滲透社會(huì)能力的軟弱，也就是邁可·曼根據(jù)對(duì)國(guó)家權(quán)力的分類所劃分第二類國(guó)家，即強(qiáng)專制權(quán)力弱基礎(chǔ)性權(quán)力的傳統(tǒng)帝國(guó)。英國(guó)學(xué)者約翰·豪曾對(duì)這一普遍存在于傳統(tǒng)帝國(guó)的現(xiàn)象作過(guò)如下描述。

那些描述“傳統(tǒng)”帝國(guó)的著作或者傾向于強(qiáng)調(diào)它們的強(qiáng)大，或者強(qiáng)調(diào)它們的軟弱。但是，這兩者都是現(xiàn)實(shí)的存在帝國(guó)的悖論(而不是自相矛盾)，是它們的強(qiáng)大——即它們的宏偉遺址、它們的專斷、它們對(duì)人的生命的輕蔑——掩蔽了它們的社會(huì)軟弱性，這種強(qiáng)大恰恰建立在并反映了其社會(huì)軟弱性，這些帝國(guó)無(wú)力深入滲透、改變并動(dòng)員社會(huì)秩序。[13]17-23

可以發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)，一方面，傳統(tǒng)中國(guó)皇權(quán)政治的支點(diǎn)正是專制皇權(quán)，因此從理論上和制度建構(gòu)上來(lái)說(shuō)，皇帝的專制權(quán)力直接面向所有的社會(huì)組織和個(gè)人，有權(quán)力任意處置任何社會(huì)組織或者任何個(gè)人。但是在另一方面，由于組織上技術(shù)上的原因，傳統(tǒng)中國(guó)難以建立起統(tǒng)一而有效的官僚制度，中央權(quán)力只能有效地滲透到縣級(jí)，即所謂的皇權(quán)不下縣，中央對(duì)地方基層和社會(huì)的組織動(dòng)員與控制一直是傳統(tǒng)中國(guó)政治的一個(gè)重要問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)這種傳統(tǒng)帝國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析可以看出，國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力無(wú)論在理論上還是在實(shí)際的運(yùn)行中都是兩個(gè)具有不同內(nèi)涵與外延的概念。國(guó)家能力是指國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，指的是國(guó)家事實(shí)上滲透市民社會(huì)的能力。國(guó)家對(duì)市民社會(huì)的這種滲透應(yīng)該是雙向的，既包括國(guó)家在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)自上而下的有效貫徹其政治決策、實(shí)現(xiàn)其意志和目標(biāo)的能力，也包括自下而上的國(guó)家從社會(huì)的汲取能力，這種汲取能力主要包括財(cái)政汲取能力和權(quán)威性服從與認(rèn)同的汲取能力。國(guó)家權(quán)力的概念更接近于邁可·曼所說(shuō)的國(guó)家專制權(quán)力，即國(guó)家可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍。這種專制權(quán)力具有專斷性、自主性和絕對(duì)性的特點(diǎn)，而這種專制權(quán)力的外延則正好是其自行活動(dòng)的范圍。

國(guó)家能力是任何一個(gè)國(guó)家要維系其存在所必需的基礎(chǔ)性能力，無(wú)論是傳統(tǒng)意義上的封建國(guó)家還是帝制國(guó)家，或者是現(xiàn)代意義上的憲政國(guó)家或民族國(guó)家，為了維護(hù)自己的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)，都必須具備一定的基礎(chǔ)性權(quán)力。這種基礎(chǔ)性權(quán)力是一個(gè)國(guó)家存在的必要條件，也是國(guó)家區(qū)別于其他社會(huì)組織的主要特征。首先當(dāng)國(guó)家從社會(huì)當(dāng)中分離出來(lái)時(shí)，國(guó)家就已經(jīng)有了自己獨(dú)立于社會(huì)的意志和目標(biāo)，并且要把自己的這種意志和目標(biāo)向下滲透到社會(huì)中去，在社會(huì)中實(shí)現(xiàn)自己的意志和目標(biāo)。在國(guó)家實(shí)現(xiàn)自己的意志和目標(biāo)的過(guò)程中，國(guó)家又必須具備一定的汲取能力，從社會(huì)中獲取相關(guān)資源，以保證國(guó)家的這種意志能夠順利實(shí)現(xiàn)。其中最主要的就是財(cái)政汲取能力和權(quán)威性服從與認(rèn)同的汲取能力。財(cái)政汲取能力是國(guó)家存續(xù)和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是國(guó)家的神經(jīng)，是一切國(guó)家活動(dòng)的支撐點(diǎn)。美國(guó)憲法的設(shè)計(jì)者在《聯(lián)邦黨人文集》中曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“貨幣被恰當(dāng)?shù)乜醋鲊?guó)家的重大要素，是維持國(guó)家生命和活動(dòng)，并使它能夠執(zhí)行其最主要職能的東西。因此在社會(huì)資源容許的范圍內(nèi)，有足夠的權(quán)利獲得經(jīng)常而有充分的貨幣供應(yīng)，被認(rèn)為是每個(gè)政體所不可缺少的要素?！盵13]145-146獲得社會(huì)的權(quán)威性服從與認(rèn)同是國(guó)家存在的另一個(gè)關(guān)鍵因素，它是國(guó)家合法性的重要表現(xiàn)。盧梭曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“即使最強(qiáng)者也不會(huì)強(qiáng)到永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)?！盵14]12社會(huì)對(duì)國(guó)家的權(quán)威性服從與認(rèn)同是建立在社會(huì)對(duì)國(guó)家合法性的認(rèn)可的基礎(chǔ)上，沒(méi)有社會(huì)的權(quán)威性服從與認(rèn)同，國(guó)家也就失去了其存在的社會(huì)基礎(chǔ)。國(guó)家從社會(huì)中汲取財(cái)政和權(quán)威性服從與認(rèn)同的能力以及實(shí)現(xiàn)自己意志和目標(biāo)的能力構(gòu)成了國(guó)家最基本的能力。

國(guó)家權(quán)力，即國(guó)家可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍。如果說(shuō)國(guó)家能力的著眼點(diǎn)是縱向的國(guó)家自上而下的對(duì)社會(huì)的滲透能力，那么國(guó)家權(quán)力的著眼點(diǎn)則是橫向的國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用范圍。由于國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力作用方向上的不一致，二者不一定呈正相關(guān)關(guān)系。能夠說(shuō)明二者關(guān)系的最好例子就是傳統(tǒng)中國(guó)等傳統(tǒng)帝國(guó)和現(xiàn)代憲政國(guó)家。在傳統(tǒng)帝國(guó)，皇帝所擁有的權(quán)力具有絕對(duì)性、專制性、全能性的特點(diǎn)，在理論上，皇帝的專制權(quán)力滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，可以決定社會(huì)各個(gè)方面和社會(huì)每一個(gè)具體個(gè)人的所有事務(wù)。但是在實(shí)際上，皇帝的專制權(quán)力對(duì)社會(huì)的這種滲透卻是有限的，并不能真正滲透到社會(huì)的基層。盡管這種專制權(quán)力面對(duì)任何具體的個(gè)人或是社會(huì)組織具有無(wú)限的活動(dòng)能力，但是在面對(duì)寬廣的地域空間和復(fù)雜的社會(huì)空間，這種專制權(quán)力的滲透一直是心有余而力不足，對(duì)基層社會(huì)的組織動(dòng)員和有效控制一直是傳統(tǒng)帝國(guó)難以解決的一個(gè)問(wèn)題，形成“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”與“天高皇帝遠(yuǎn)”的鮮明對(duì)比。與此形成對(duì)照的是現(xiàn)代憲政國(guó)家。現(xiàn)代憲政國(guó)家一個(gè)最鮮明的特點(diǎn)就是有限的國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)范圍一方面受到來(lái)自于制度設(shè)計(jì)上的制約，一方面受到各種社會(huì)力量的制約。與傳統(tǒng)國(guó)家相比，國(guó)家權(quán)力活動(dòng)的范圍被限制在很有限的范圍之內(nèi)。但是在這種有限的活動(dòng)范圍之內(nèi)，國(guó)家卻建立了一種有效的國(guó)家能力。一方面，國(guó)家能夠順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)力范圍之內(nèi)的國(guó)家意志和目標(biāo);另一方面，國(guó)家能夠有效地從社會(huì)汲取財(cái)政資源和權(quán)威性認(rèn)同?，F(xiàn)代憲政國(guó)家是一種典型的弱權(quán)力強(qiáng)能力的國(guó)家類型。

由于國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力之間的這種區(qū)別，在使用這兩個(gè)概念時(shí)必須正確理解二者的內(nèi)涵與外延，避免概念上混淆。

三、當(dāng)代中國(guó)國(guó)家能力的歷史變遷及其前進(jìn)方向

摩爾在深入考察世界各國(guó)尤其是后發(fā)國(guó)家的現(xiàn)代化道路之后，曾經(jīng)深有感觸地提出:“在政治上，成功的現(xiàn)代化意味著在廣闊的領(lǐng)域確立安定和秩序，這便要求一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府。”[15]379

這意味著在一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，國(guó)家能力的建設(shè)是一個(gè)至關(guān)重要的因素。而且高效的國(guó)家能力、普遍的國(guó)家認(rèn)同、有效地公共財(cái)政計(jì)劃，也是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)普遍特征。因此，國(guó)家能力建設(shè)，是當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

建國(guó)后，由于黨與國(guó)家之間形成的一種特殊的黨國(guó)一致的關(guān)系，國(guó)家能力和國(guó)家權(quán)力都有了質(zhì)的變化。憑借發(fā)達(dá)的黨的組織系統(tǒng)，國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力迅速完成了重新構(gòu)建的過(guò)程。從國(guó)家能力來(lái)說(shuō)，黨的組織系統(tǒng)滲透到了社會(huì)的最基層，并且通過(guò)黨的活動(dòng)以及群眾運(yùn)動(dòng)迅速建立起社會(huì)對(duì)黨的權(quán)威性認(rèn)同。國(guó)家一方面通過(guò)黨的組織系統(tǒng)建立起了有效的行政管理系統(tǒng);另一方面通過(guò)黨的宣傳組織活動(dòng)迅速完成了社會(huì)對(duì)國(guó)家認(rèn)同的構(gòu)建，從而解決了傳統(tǒng)中國(guó)政治中國(guó)家難以有效地滲透社會(huì)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)基層的有效組織動(dòng)員，把國(guó)家活動(dòng)的效力向下延伸到了社會(huì)基層。這在國(guó)家活動(dòng)方面具體表現(xiàn)為三個(gè)方面。第一，國(guó)家能夠有效地實(shí)現(xiàn)自己重建社會(huì)結(jié)構(gòu)的意志和目標(biāo);第二，國(guó)家建立起了有效的公共財(cái)政計(jì)劃，能夠?yàn)閲?guó)家活動(dòng)提供穩(wěn)定的財(cái)政支持;第三，在整個(gè)社會(huì)形成了普遍的國(guó)家認(rèn)同，為國(guó)家活動(dòng)提供了有效的合法性支持。這些都是過(guò)去中國(guó)政治中一直難以解決的難題，而新政府依靠黨的組織系統(tǒng)的配合，順利地解決了這些問(wèn)題，建立起以往任何中國(guó)政府都無(wú)法企及的國(guó)家能力。在國(guó)家權(quán)力方面，國(guó)家通過(guò)在社會(huì)各領(lǐng)域建立起來(lái)的黨組織，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)全方位的作用滲透與控制，國(guó)家權(quán)力作用的范圍與社會(huì)的范圍相重合，建立起一種“全能主義國(guó)家”。

這種國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力同時(shí)表現(xiàn)出正增長(zhǎng)的現(xiàn)象很容易使人們產(chǎn)生一種認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為國(guó)家能力的增長(zhǎng)與國(guó)家權(quán)力的增長(zhǎng)是一種正相關(guān)的關(guān)系，擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力是增強(qiáng)國(guó)家能力的必然途徑。然而通過(guò)分析，可以發(fā)現(xiàn)事實(shí)上并不是這樣的。建國(guó)后國(guó)家能力與國(guó)家權(quán)力的增長(zhǎng)都是通過(guò)黨的組織完成的，但是國(guó)家能力的增強(qiáng)是通過(guò)縱向的黨的組織系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的，而國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張則是通過(guò)橫向的社會(huì)不同領(lǐng)域的黨組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的，兩者所倚靠的實(shí)現(xiàn)方式并不一致。所以說(shuō)這兩者之間并不存在某種正相關(guān)的關(guān)系。事實(shí)上，從某種意義上來(lái)說(shuō)，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張成為國(guó)家能力增長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)。由于國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，國(guó)家活動(dòng)與社會(huì)活動(dòng)的范圍一元同構(gòu)化，國(guó)家權(quán)力支配著整個(gè)社會(huì)的活動(dòng)，社會(huì)缺乏自主性，最終導(dǎo)致社會(huì)的萎縮，從而導(dǎo)致社會(huì)為國(guó)家提供財(cái)政支持和合法性支持的能力都大為減弱，影響到國(guó)家能力的成長(zhǎng)。而且國(guó)家權(quán)力的廣泛活動(dòng)，必然要求建立龐大的官僚機(jī)器，而維持龐大官僚機(jī)器又需要巨大的公共財(cái)政收入，從而影響到國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力，即國(guó)家能力的建設(shè)。從建國(guó)后的歷史便可以看出這一點(diǎn)。正是由于國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的無(wú)限干涉，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，社會(huì)文化結(jié)構(gòu)單一，國(guó)家機(jī)構(gòu)極端臃腫，政出多門，對(duì)國(guó)家能力的增長(zhǎng)造成了極大的限制。尤其是在文化大革命期間，一方面是國(guó)家權(quán)力全面滲透到每一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域、每一個(gè)人的生活，一方面卻是國(guó)家意志與政策目標(biāo)以及公共財(cái)政計(jì)劃的混亂，還有國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)威的幻滅，國(guó)家能力瀕于崩潰。

正是在國(guó)家能力逐漸受到國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的侵蝕，國(guó)家能力瀕于崩潰的情況下，為了重新解決國(guó)家能力建設(shè)的問(wèn)題，政府開(kāi)始尋求改革，實(shí)行改革開(kāi)放政策。這種改革主要從三方面展開(kāi)。第一，在經(jīng)濟(jì)體制方面，國(guó)家開(kāi)始放棄由國(guó)家控制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，國(guó)家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的影響大為削弱;第二，在政治結(jié)構(gòu)方面，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)國(guó)家機(jī)構(gòu)，改變以往高度中央集權(quán)的體制，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)地方的自主性、獨(dú)立性，向地方政府放權(quán);第三，在社會(huì)生活方面，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始一定范圍內(nèi)的溢出，社會(huì)活動(dòng)有了一定的獨(dú)立性，社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人有了一定的自主活動(dòng)空間?？偟膩?lái)說(shuō)，國(guó)家的改革的重心落在縮小國(guó)家權(quán)力的作用范圍，國(guó)家權(quán)力逐步退出了一些社會(huì)領(lǐng)域。

上述三方面的改革中，經(jīng)濟(jì)體制上的改革走在最前面，正在逐步實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型。并且經(jīng)濟(jì)上的革新成為整個(gè)社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力，帶動(dòng)著整個(gè)中國(guó)社會(huì)從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉和半封閉的傳統(tǒng)型社會(huì)向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開(kāi)放的現(xiàn)代型社會(huì)轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)體制上的這種轉(zhuǎn)變是巨大，于此形成相對(duì)比的則是政治體制改革上的相對(duì)滯后。與經(jīng)濟(jì)體制的巨大轉(zhuǎn)變相比，政治體制上的改革顯示出某種滯后性、反復(fù)性，沒(méi)有建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政治體制，并且政治體制與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的這種失衡越來(lái)越明顯，不僅影響到了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，也嚴(yán)重影響到了社會(huì)的發(fā)展與國(guó)家能力的增長(zhǎng)。

首先，原有的國(guó)家權(quán)力下放與市場(chǎng)機(jī)制之間的矛盾。在舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)本身就是國(guó)家機(jī)構(gòu)當(dāng)中的一個(gè)有機(jī)組成部分，其活動(dòng)依賴于國(guó)家權(quán)力之間的聯(lián)系而不是市場(chǎng)聯(lián)系。在改革過(guò)程的權(quán)力下放，并不意味著國(guó)家權(quán)力完全退出市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，事實(shí)上，相當(dāng)大的一部分國(guó)家權(quán)力落到各級(jí)中間管理機(jī)構(gòu)手中。這些管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和行為方式與作為市場(chǎng)主體的企業(yè)有很大的差別，并且對(duì)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)管理常常形成一種外來(lái)的干涉。所以說(shuō)，簡(jiǎn)單的國(guó)家權(quán)力的下放并沒(méi)有引入規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制。其次，在向地方政府放權(quán)的過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方政府的自主性，從而導(dǎo)致中央政府協(xié)調(diào)不力，使國(guó)家能力的建設(shè)受到地方政府的攔截。向地方政府分權(quán)的目的是為了提高地方政府的自主性，調(diào)動(dòng)地方的積極性與主動(dòng)性，但是在這種權(quán)力下放的過(guò)程中，地方政府獲得了相當(dāng)大的資源配置能力，逐漸異化成為一個(gè)獨(dú)立的利益主體。地方政府利益導(dǎo)向的泛化，不可避免地對(duì)國(guó)家能力的構(gòu)建帶來(lái)消極影響。(1)地方政府在利益的主導(dǎo)下，必將尋求構(gòu)建自己權(quán)力作用范圍之內(nèi)的特殊市場(chǎng)，從而導(dǎo)致國(guó)家從社會(huì)獲取財(cái)政支持的能力受到削弱;(2)地方政府在特殊利益的支配下，往往會(huì)對(duì)國(guó)家政策采取某種不合作的態(tài)度，從而導(dǎo)致國(guó)家意志和目標(biāo)被地方政府歪曲或攔截，嚴(yán)重影響了國(guó)家意志和目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn);(3)地方政府往往通過(guò)各種非正式的機(jī)制和渠道謀求自己的利益，影響其他社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)，而地方政府對(duì)自己特殊利益的謀取又往往是以國(guó)家的名義實(shí)現(xiàn)的，從而影響到社會(huì)對(duì)國(guó)家合法性的認(rèn)同，進(jìn)而影響到社會(huì)對(duì)國(guó)家的合法性支持。

正是由于改革過(guò)程中經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的失衡發(fā)展，國(guó)家權(quán)力的作用方式并沒(méi)有隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立而轉(zhuǎn)變，政治體制上的滯后與僵化越來(lái)越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)上的進(jìn)一步發(fā)展，也無(wú)法有效地從經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中汲取相關(guān)的社會(huì)資源，為國(guó)家能力的發(fā)展提供足夠的支持。這再一次說(shuō)明了國(guó)家權(quán)力并不能有效地轉(zhuǎn)化為國(guó)家能力，國(guó)家權(quán)力作用方式不當(dāng)甚至可能影響到國(guó)家能力的健康發(fā)展。當(dāng)代中國(guó)在現(xiàn)代化與向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的進(jìn)程中，應(yīng)該建立一種“小政府、強(qiáng)國(guó)家”的國(guó)家模式，即有限的國(guó)家權(quán)力、高效的國(guó)家能力的國(guó)家模式。

一個(gè)現(xiàn)代化的社會(huì)是國(guó)家權(quán)力受到限制、國(guó)家能力健康成長(zhǎng)、具有普遍的國(guó)家認(rèn)同的社會(huì)。出于傳統(tǒng)的對(duì)權(quán)力的恐懼，現(xiàn)代社會(huì)往往強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)自由的威脅。一個(gè)無(wú)所不在、無(wú)所不能的國(guó)家的確是自由的敵人，但是一個(gè)國(guó)家意志得不到有效實(shí)現(xiàn)、國(guó)家權(quán)威得不到認(rèn)同的社會(huì)同樣是危險(xiǎn)的。國(guó)家能力是國(guó)家承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、行使國(guó)家職能的物質(zhì)承擔(dān)者，是任何一個(gè)國(guó)家必須具備的基礎(chǔ)能力，否則國(guó)家不足以成為國(guó)家。即便是最弱意義上的國(guó)家，或者說(shuō)僅僅承當(dāng)“守夜人”角色的國(guó)家，也必須具備有效的國(guó)家能力，否則當(dāng)國(guó)家不能有效地實(shí)現(xiàn)和貫徹自己的意志與政策目標(biāo)，得不到充分的財(cái)政支持，無(wú)法獲取普遍的國(guó)家認(rèn)同，即便是最簡(jiǎn)單的國(guó)家職能，它也無(wú)法行使，從而失去國(guó)家最基本的意義。所以說(shuō)，有限的國(guó)家權(quán)力不是現(xiàn)代國(guó)家的惟一特征，有效的國(guó)家能力同樣是現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)重要的特征。前者強(qiáng)調(diào)的是對(duì)國(guó)家權(quán)力作用范圍的限制;后者強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家權(quán)力作用的效能?！靶≌?、強(qiáng)國(guó)家”便是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家這種特點(diǎn)的最好詮釋，也是當(dāng)代中國(guó)在現(xiàn)代化的進(jìn)程中應(yīng)該追求的目標(biāo)。

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[11] 張靜．國(guó)家與社會(huì)[M]．杭州:浙江人民出版社，1998．

[12] 董輔礽．集權(quán)與分權(quán)[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1996．

[13] [美]漢密爾頓．聯(lián)邦黨人文集[M]．程逢如，在漢，舒遜譯．北京:商務(wù)印書館，1980．

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D621

A

1672-0040(2011)05-0030-05

2011-06-18

王豪(1986—)，男，湖南郴州人，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院研究生，主要從事中國(guó)政治思想研究。

(責(zé)任編輯 鄭東)