趙 耀

(中共中央黨校，北京 100091）

·黨建園地·

選人用人意義上的黨內(nèi)民主芻議

趙 耀

(中共中央黨校，北京 100091）

黨員主體地位的實(shí)現(xiàn)程度是衡量黨內(nèi)民生發(fā)展程度的重要標(biāo)志，在選人用人上如何發(fā)揮黨員的主體作用，對(duì)于執(zhí)政黨黨內(nèi)民主建設(shè)意義十分重大。當(dāng)前在選人用人上的黨內(nèi)民主還存在諸多障礙，提高黨員參與能力，拓展黨員在選人用人上的話語權(quán)和決定權(quán)，并制定相應(yīng)制度保障其規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。

黨內(nèi)民主;選人用人;黨員主體作用

“黨員是政黨的基礎(chǔ)，一定黨員組成的黨組織是政黨運(yùn)作的基本載體。”［1］隨著執(zhí)政黨規(guī)模不斷增大，作為黨的基礎(chǔ)的黨員對(duì)于執(zhí)政黨有效運(yùn)作的影響越來越大。黨組織的有效運(yùn)作離不開執(zhí)政黨在選人用人過程中的民主化含量的提高。中國共產(chǎn)黨作為超大型執(zhí)政黨，目前已擁有7 700多萬名黨員，如此大的黨員規(guī)模，黨員活力如何，黨內(nèi)民主發(fā)展如何，尤其是黨員作為黨內(nèi)民主主體，在選人用人上的主體作用發(fā)揮如何，對(duì)于執(zhí)政黨黨內(nèi)民主建設(shè)意義十分重大。本文試從分析黨員作為黨內(nèi)民主主體在選人用人上的作用入手，剖析選人用人上的黨內(nèi)民主存在的障礙，并就加強(qiáng)和改善黨內(nèi)民主路徑上的選人用人作初步探討。

一、黨內(nèi)民主與選人用人

“所謂黨內(nèi)民主，就是一個(gè)黨的全體黨員在有關(guān)本黨的一切問題上有最終決策的權(quán)利。”［2］117－118因此從本質(zhì)上看，既然黨內(nèi)民主是全體黨員在黨內(nèi)自己做主的權(quán)利，那么黨員主體地位的實(shí)現(xiàn)程度就是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。黨內(nèi)選舉作為向黨的重要崗位輸送精英的制度通道，是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本制度，黨內(nèi)選舉按其功能和在目前黨內(nèi)民主實(shí)踐中的重要性而言，應(yīng)該是黨內(nèi)民主的核心要素。黨的十七屆四中全會(huì)明確提出的“完善公開選拔、競爭上崗等競爭性選拔干部方式”［3］21，同樣適用于黨內(nèi)選舉。競爭性選拔干部方式和黨內(nèi)競爭性選舉，不僅是發(fā)展黨內(nèi)民主的問題，也是改革黨的選人用人制度的問題［4］。

1．黨員的政治參與

“在現(xiàn)代政治條件下，社會(huì)主體為實(shí)現(xiàn)一定的利益與要求，憑借法律所賦予的權(quán)利而對(duì)政治生活的積極介入，就構(gòu)成了政治學(xué)意義上的政治參與?！保?］黨內(nèi)民主從根本上講，就是體現(xiàn)為黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與，黨員參與黨內(nèi)事務(wù)，是發(fā)展黨內(nèi)民主最基本的要求，也是黨員主體地位最直接、最主要的體現(xiàn)。對(duì)此，黨章作了明確規(guī)定。黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，離不開黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的有效參與，黨員主體對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與，除了直接參與外，還有通過黨員選出的代表間接參與。黨員參與的有效性，不僅意味著黨內(nèi)決策科學(xué)化、民主化程度的提升，也意味著黨內(nèi)凝聚力的增強(qiáng)和黨的合法性資源的增多。在黨內(nèi)民主發(fā)展進(jìn)程中，民主公開的價(jià)值取向，影響黨員的價(jià)值觀和行為方式，使廣大黨員能夠帶著民主理念參與黨內(nèi)民主活動(dòng)。同時(shí)黨內(nèi)民主也增強(qiáng)了黨員的政治參與意識(shí)，使廣大黨員對(duì)自己擁有的權(quán)利更加清楚，在選人用人上也希望依照黨規(guī)黨法，通過一定渠道行使自己的權(quán)利，維護(hù)選人用人的公開、公平、公正。

2．黨員民主權(quán)利的認(rèn)同和主體作用的體現(xiàn)

十七大報(bào)告明確提出:“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利。”［6］黨員主體地位具體表現(xiàn)為黨員的各項(xiàng)民主權(quán)利，黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障程度是衡量黨員主體地位的重要標(biāo)志。因?yàn)?，“黨內(nèi)民主是黨自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，只有黨員真正感覺到自己在行使權(quán)利的時(shí)候，才會(huì)對(duì)黨組織產(chǎn)生巨大的認(rèn)同感和向心力，也才會(huì)積極履行自己的義務(wù)”［7］。黨內(nèi)民主作為黨內(nèi)健康政治生活的狀態(tài)，體現(xiàn)為黨組織對(duì)黨員權(quán)利的尊重和維護(hù)。而只有黨員權(quán)利得到保護(hù)并被賦予嚴(yán)肅性和權(quán)威性，黨員作為黨組織主體地位才能得以確立。黨員主體地位的確立，使黨內(nèi)民主成為可能?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的頒布，從制度層面為黨員作為黨組織主體地位提供了制度保障。黨員主體地位的確立，其根本意義在于從價(jià)值、制度和法規(guī)上為黨員行使權(quán)利提供了法理依據(jù)和制度空間。從黨內(nèi)民主發(fā)展歷程看，黨員作為黨內(nèi)政治生活的主體已得到一定程度的體現(xiàn)，體現(xiàn)在選人用人上，就是廣大黨員擁有對(duì)黨內(nèi)相關(guān)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3．黨管干部與選人用人擴(kuò)大民主的契合

黨管干部是中國共產(chǎn)黨干部工作的重要原則，選人用人是黨的重要任務(wù)。執(zhí)政黨在選人用人上的決策，因其敏感性和示范效應(yīng)，擴(kuò)大民主就顯得極為重要。在選人用人上如何做到既體現(xiàn)黨管干部原則，又能夠做到公開、公平、公正，是執(zhí)政黨長期探索追求的重要目標(biāo)之一。近年來，黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新在一定程度上就是圍繞選人用人展開的，通過這些制度創(chuàng)新，使黨管干部原則與擴(kuò)大干部工作中的民主密切相聯(lián)，既堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和保證選人用人的公開、公平、公正，又體現(xiàn)黨員的權(quán)利和意志。從干部制度改革趨向看，經(jīng)過多年的改革，干部民主選拔機(jī)制不斷強(qiáng)化，民主推薦、民主測評(píng)、民意調(diào)查成為選人用人的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和必經(jīng)程序，考察預(yù)告、任前公示、試用期等制度全面推行，產(chǎn)生了“票決制”、“公開選拔”、“競爭上崗”等創(chuàng)新舉措，推行了基層黨政領(lǐng)導(dǎo)“公推公選”，在地方領(lǐng)導(dǎo)班子換屆中，對(duì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子人選進(jìn)行全額定向民主推薦，對(duì)擬提拔人選在會(huì)議投票推薦的基礎(chǔ)上進(jìn)行二次推薦，實(shí)行了差額考察等。這樣就把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和體現(xiàn)群眾公認(rèn)原則相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大了選人用人視野，拓寬了選人用人渠道，豐富了選人用人方式。

二、選人用人上的黨內(nèi)民主存在的障礙

近年來，隨著改革探索不斷深入，黨內(nèi)民主建設(shè)力度不斷加大，黨內(nèi)民主取得了長足的進(jìn)展，但是從目前黨內(nèi)民主的政治實(shí)踐來看，在黨員民主素養(yǎng)、黨員權(quán)利保障、選人用人機(jī)制、黨內(nèi)民主質(zhì)量等方面仍然存在著一些比較突出的問題，亟待加以解決。

1．多數(shù)黨員政治參與意識(shí)薄弱

黨員是黨內(nèi)民主的主體，黨員的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的強(qiáng)弱，直接決定黨員在黨內(nèi)民主實(shí)踐中積極性、創(chuàng)造性的作用發(fā)揮，直接影響選人用人的民主化程度。從當(dāng)前的狀況來看，有相當(dāng)數(shù)量的黨員不能意識(shí)到自己的主體地位和權(quán)利，不少黨員對(duì)黨內(nèi)民主參與冷漠，參與選人用人積極性不高，在民主推薦、民主測評(píng)、民意調(diào)查上敷衍了事，不能真實(shí)表達(dá)自己的意愿。有的原則性不強(qiáng)，對(duì)違背黨章、悖離選人用人原則的“潛規(guī)則”熟視無睹，甚至默認(rèn)接受。還有的缺乏政治敏銳性，沒有監(jiān)督意識(shí)，對(duì)違背黨內(nèi)民主的行為很少提出公開批評(píng)和質(zhì)疑，對(duì)違反組織人事紀(jì)律的人和事不敢作斗爭。究其原因，一是黨員個(gè)體素質(zhì)的制約。由于缺乏黨內(nèi)民主訓(xùn)練，直接影響黨員的政治參與能力;二是黨內(nèi)民主化進(jìn)程還比較緩慢，“官本位”根深蒂固，缺乏黨內(nèi)民主文化的浸潤。黨內(nèi)仍然存在著重集中輕民主、重權(quán)威輕平等、重組織輕個(gè)體的現(xiàn)象。這種黨內(nèi)文化氛圍，使黨員很難樹立追求民主的價(jià)值理念，培育黨內(nèi)民主的理念，束縛了黨員的主體性訴求，其結(jié)果在選人用人上只能是服從、盲從。

2．黨員權(quán)利保障機(jī)制還不完善，忽視黨員主體地位的情況不同程度存在

在對(duì)待黨員權(quán)利、義務(wù)的關(guān)系上，黨內(nèi)長期存在著片面強(qiáng)調(diào)黨員“應(yīng)盡的義務(wù)”、忽視黨員“應(yīng)有的權(quán)利”的傾向，往往只把黨員作為被管理的對(duì)象，而漠視黨員有一律平等地參與黨內(nèi)管理的權(quán)利，只強(qiáng)調(diào)黨員無條件地貫徹黨內(nèi)決策的義務(wù)，而忽視黨員以多種直接或間接形式參與黨內(nèi)決策的權(quán)利。此外，由于制度不夠配套，還存在原則要求和具體細(xì)則脫節(jié)的情況。比如，《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對(duì)黨員民主權(quán)利規(guī)定得非常明確，但是對(duì)于黨員如何獲得并正確行使以及正當(dāng)保護(hù)黨員民主權(quán)利，缺乏實(shí)施細(xì)則和具體操作規(guī)程，導(dǎo)致有時(shí)出現(xiàn)黨員民主權(quán)利在黨內(nèi)生活中被虛置的現(xiàn)象。就黨內(nèi)選舉而言，《關(guān)于黨內(nèi)生活的若干準(zhǔn)則》和十二大之后的黨章中都規(guī)定，在黨內(nèi)選舉中要體現(xiàn)選舉人的意志，選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人。但在有關(guān)選舉工作的具體規(guī)定中和實(shí)際操作過程中，卻難以實(shí)現(xiàn)。這樣，黨員主體地位無法得到充分保障，黨員實(shí)際參與黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利很難落實(shí)，相當(dāng)多的黨員難以感受到本應(yīng)享受和行使的對(duì)黨內(nèi)相關(guān)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在選人用人上就導(dǎo)致黨員權(quán)利行使在很多情況下流于形式，以至于一些不為廣大黨員干部信任擁護(hù)的人能夠通過“選舉關(guān)”進(jìn)入黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

3．任人唯親、權(quán)力集中現(xiàn)象依然嚴(yán)峻

黨內(nèi)民主是在民主集中制的框架下展開的民主，而不是建立在自由主義和個(gè)人主義基礎(chǔ)上的民主。因此，黨內(nèi)民主必須同時(shí)體現(xiàn)兩個(gè)方面內(nèi)容:一是保證黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn);二是保證黨的集體領(lǐng)導(dǎo)。就其本質(zhì)來說，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)是為了保證黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)楦骷?jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)集體成員是由黨員選舉產(chǎn)生，是代表黨員實(shí)現(xiàn)黨員意志的，以集體決定為主要方式的集體領(lǐng)導(dǎo)就成為黨內(nèi)民主的最高原則。但是，在實(shí)際運(yùn)作過程中，集體領(lǐng)導(dǎo)往往變成集權(quán)和專斷。表現(xiàn)在選人用人上，選人用人權(quán)集中在少數(shù)人尤其是“一把手”手上，集體領(lǐng)導(dǎo)往往最終成為主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人決定?！耙话咽帧睂?duì)選人用人權(quán)力的壟斷大大制約選人用人的黨內(nèi)民主發(fā)展，使選人用人在相當(dāng)大的程度上依賴于主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人素質(zhì)。即便假設(shè)“一把手”能夠做到從事業(yè)發(fā)展而不是從個(gè)人私利出發(fā)選人用人，但是所熟知人選的范圍畢竟有限，所屬意的人選在其視野內(nèi)可能是最優(yōu)的，但在更大范圍內(nèi)就可能是次優(yōu)的，這種信息不對(duì)稱必然會(huì)影響選人用人的質(zhì)量。當(dāng)主要領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人素質(zhì)不好，為了維護(hù)特權(quán)和既得利益時(shí)，就會(huì)千方百計(jì)逃避和破壞民主原則，或者搞假民主，甚至采取形式主義的民主程序來掩蓋選人用人上的個(gè)人專斷。目前的選人用人程序上還保留著“領(lǐng)導(dǎo)推薦候選人”的不成文規(guī)定，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人或即將離任的領(lǐng)導(dǎo)人享有繼任干部的優(yōu)先推薦權(quán)，這就使得任人唯親、根據(jù)個(gè)人好惡選用干部成為可能。下級(jí)為了提拔，往往會(huì)想方設(shè)法與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人建立個(gè)人間的政治庇護(hù)關(guān)系，由此形成上下貫通的政治庇護(hù)網(wǎng)，而這種政治庇護(hù)網(wǎng)往往又成為滋生“結(jié)黨營私”、“吏治腐敗”的溫床［8］。這樣，真正意義上的黨員權(quán)利和集體領(lǐng)導(dǎo)都不能實(shí)現(xiàn)，黨內(nèi)民主遭到破壞。

4．選人用人的民主機(jī)制不夠健全，黨內(nèi)民主質(zhì)量不高

黨內(nèi)民主的關(guān)鍵在于制度。綜觀中國共產(chǎn)黨發(fā)展歷程，可以看到，不同歷史時(shí)期都建立了各種黨內(nèi)制度，在黨內(nèi)民主建設(shè)上有了相當(dāng)?shù)闹贫确e累。尤其是改革開放以來，執(zhí)政黨一直致力于制度創(chuàng)新。隨著干部制度改革的不斷推進(jìn)，初步形成了一套體現(xiàn)黨內(nèi)民主精神的選人用人制度法規(guī)體系。但是，在實(shí)踐中，還存在著如何解決好制度體系的合理性及制度地位的權(quán)威性問題。從制度建設(shè)本身來看，一方面，作為黨內(nèi)政治生活的主體，廣大黨員在選人用人上的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)還沒有完全真正落實(shí)。另一方面，由于少數(shù)人尤其是“一把手”選人用人權(quán)力往往不受約束，其結(jié)果是不受約束的權(quán)力往往使制度失效。從“民主度”的規(guī)定性把握來看，一方面，不夠規(guī)范細(xì)致，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，要把民主推薦的結(jié)果作為重要依據(jù)之一，同時(shí)要防止簡單地以票取人，但是如何做到既注重結(jié)果又不唯票數(shù)還亟須深入研究。另一方面，有的地方片面追求干部制度改革的轟動(dòng)效應(yīng)，為擴(kuò)大選人用人的民主而故意設(shè)置煩瑣的程序，扭曲了民主本意。

三、黨內(nèi)民主路徑上的選人用人

十七屆四中全會(huì)指出:“以落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點(diǎn)，進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用。”［3］17要按照黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系的邏輯，以保證黨員充分體現(xiàn)黨員意志和充分行使民主權(quán)利為核心，不斷提高黨員參與能力，發(fā)揮黨員選人用人的主體作用，推進(jìn)選人用人的黨內(nèi)民主規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，努力擴(kuò)大并實(shí)現(xiàn)黨員—黨員代表—黨的代表大會(huì)—全委會(huì)—黨委常委會(huì)各個(gè)層面的黨內(nèi)民主。

1．發(fā)揮執(zhí)政黨的教育功能與教化作用，提高黨員參與能力

民主是以理性為前提，要求其成員有參與公共事務(wù)的基本能力。一是要建構(gòu)黨內(nèi)民主文化。阿爾蒙德和維巴認(rèn)為，參與型的政治文化是最高級(jí)的政治文化，是與現(xiàn)代民主政體密切相關(guān)的政治文化。這種文化最基本的功能就是指導(dǎo)黨員主體參與黨內(nèi)民主的行為，因此，必須著力于黨內(nèi)民主文化的建設(shè)和培育，以科學(xué)的民主文化的精神土壤，培育作為黨內(nèi)民主主體的黨員形成正確的民主觀念、正確的民主價(jià)值取向和科學(xué)的思想方法。通過在黨員隊(duì)伍中廣泛傳播黨內(nèi)民主意識(shí)，有目的地進(jìn)行政治意識(shí)、政治價(jià)值和政治習(xí)慣的灌輸，教育和動(dòng)員廣大黨員參與黨內(nèi)民主。二是加強(qiáng)黨員黨內(nèi)民主訓(xùn)練。政黨具有政治社會(huì)化功能，按照阿爾蒙德的觀點(diǎn):“人們關(guān)于政治傳統(tǒng)或政治角色以及與之相關(guān)的行為的知識(shí)不是與生俱有的，政治社會(huì)化就是獲取這些知識(shí)的一種或多種過程?！保?］黨員參與黨內(nèi)民主實(shí)際上是一個(gè)從不知到知、從不自覺到自覺的政治社會(huì)化過程。在這個(gè)過程中，執(zhí)政黨發(fā)揮著重要的作用，要不斷加強(qiáng)黨員黨內(nèi)民主訓(xùn)練，提高黨員主體素質(zhì)和參與能力，使之了解和把握選人用人的原則，黨的干部政策制度，干部工作主要任務(wù)和工作重點(diǎn)，不同類型和層次的干部選拔任用資格、條件、方法和程序，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配置及空缺情況，選拔任用干部、調(diào)配安排干部的過程和結(jié)果，包括民主推薦、民意測評(píng)結(jié)果等情況，從而行使好選人用人的民主權(quán)利，激發(fā)黨員以更加積極主動(dòng)的主人翁姿態(tài)參與選人用人。三是大膽借鑒國外政黨的有益成果，破除發(fā)展黨內(nèi)民主的思想障礙。分析國外政黨的黨內(nèi)民主實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)民主不僅是提高黨的凝聚力的有效途徑，而且是提高政黨認(rèn)同的重要手段。比如，社會(huì)民主黨把擴(kuò)大黨內(nèi)民主作為黨的一項(xiàng)根本性工作，以吸引廣大民眾對(duì)社民黨的興趣，提高民眾參與度。就選人用人而言，英國工黨把重點(diǎn)放在黨員的直接參與上，把黨員投票制度擴(kuò)大到各個(gè)方面，包括各類領(lǐng)導(dǎo)人的選舉。2000年，德國社民黨總書記明特費(fèi)林提出由全體黨員，而不只是由黨代會(huì)代表投票決定黨的總理候選人。法國社會(huì)黨也在1997年把過去第一書記由黨的執(zhí)行委員會(huì)選舉改由全體黨員直接選舉，把黨的各級(jí)議員候選人由過去自上而下的指定改由地方黨組織選出。甚至一些傳統(tǒng)的資產(chǎn)階級(jí)政黨，比如英國保守黨，也開始強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主建設(shè)，1997年大選失敗后，保守黨在黨內(nèi)民主方面采取重大改革舉措，包括改變黨的領(lǐng)袖只由議會(huì)黨團(tuán)選舉的辦法，吸收普通黨員組成選舉團(tuán)共同選舉領(lǐng)袖［2］121。這些做法和經(jīng)驗(yàn)，值得研究和借鑒。

2．發(fā)揮黨員選人用人的主體作用，拓展黨員在選人用人上的話語權(quán)和決定權(quán)

選人用人的黨內(nèi)民主既是廣大黨員參與黨內(nèi)相關(guān)事務(wù)、共同討論、確認(rèn)目標(biāo)、接受選擇的過程，又是黨組織向廣大黨員攝取權(quán)力資源，吸納政治營養(yǎng)的過程，也是黨員行使監(jiān)督權(quán)的重要基礎(chǔ)和必要前提。選人用人必須充分體現(xiàn)廣大黨員主體地位，體現(xiàn)廣大黨員意志。一是建立健全體現(xiàn)黨員主體地位的選舉制度和運(yùn)行機(jī)制?！安还茳h也好，政也好，根本的問題是選舉。”［10］黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主的一項(xiàng)重要制度。選舉的有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展具有綜合效應(yīng)，既可以動(dòng)員黨員，實(shí)現(xiàn)黨員權(quán)利，又可以約束領(lǐng)導(dǎo)者，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力。改革選舉制度，就是要把選舉權(quán)真正交給廣大黨員，要以增強(qiáng)黨內(nèi)民主選舉的科學(xué)性和規(guī)范性為目標(biāo)，進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉制度，進(jìn)一步形成體現(xiàn)黨員主體地位的公正、科學(xué)、合理的黨內(nèi)選舉機(jī)制。要實(shí)行候選人自下而上與自上而下相結(jié)合的產(chǎn)生制度，改進(jìn)候選人提名制度，變單純由組織提名為組織提名、黨員提名和黨員自薦相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)黨組織意圖與黨員意愿的有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)行黨內(nèi)候選人競選制度，改革和完善候選人的介紹方式，讓候選人參加競職演說，向黨員或黨員代表全面展示思想政治覺悟、才能、工作態(tài)度、政績，報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)，作出廉潔承諾，回答選舉人質(zhì)詢，增進(jìn)黨員或黨員代表對(duì)候選人情況的了解。二是在競爭性選拔干部中，擴(kuò)大黨員參與度和有序參與。對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》關(guān)于推薦范圍規(guī)定的“其他需要參加的人員”進(jìn)行具體化，根據(jù)推薦對(duì)象的需要適當(dāng)擴(kuò)大參加推薦人員的范圍。科學(xué)規(guī)范黨員參與民主推薦、民主測評(píng)、民意調(diào)查的范圍、層次、人數(shù)、比例，把握黨員的廣泛性、層次性和代表性特點(diǎn)，做到黨員推薦、測評(píng)和考核中的廣泛性、層次性和代表性的統(tǒng)一。在代表性方面，尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，代表必須是黨員推舉的，而不是指定的，切實(shí)能夠反映各相關(guān)利益主體和絕大多數(shù)人的意志和要求，公正地行使其所代表的部門和人員的代表職能。充分吸收關(guān)聯(lián)度高、知情度深、代表性強(qiáng)的黨員參與，并逐步創(chuàng)造條件將參與結(jié)果及時(shí)反饋，形成良性互動(dòng)循環(huán)。當(dāng)前，關(guān)鍵要在提高民主推薦質(zhì)量上下工夫。重點(diǎn)是擴(kuò)大民主推薦范圍，合理確定民主推薦條件，根據(jù)所推薦的具體職位要求，科學(xué)制定不同職位的指標(biāo)體系，改進(jìn)民主推薦的方法，完善程序，科學(xué)分析民主推薦結(jié)果。三是探索在黨內(nèi)選舉中引入競爭機(jī)制。與間接選舉相比，直接選舉更能體現(xiàn)黨內(nèi)民主，更能體現(xiàn)廣大黨員意志。要不斷擴(kuò)大直接選舉的范圍和層次，逐步改變目前黨內(nèi)選舉方式以間接選舉為主的狀態(tài)。實(shí)行候選人差額選舉制度，擴(kuò)大差額范圍和差額比例，杜絕為確保組織意圖實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的人為干預(yù)和操縱選舉、變相等額選舉的現(xiàn)象。改進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的產(chǎn)生辦法，著眼于實(shí)行基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員群眾公開推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的直接選舉范圍，試行基層黨組織書記、副書記差額直選，不斷提高黨內(nèi)選舉的差額比例。在競爭性選拔干部過程中，建立以擴(kuò)大民主為改革取向的公開選拔機(jī)制，逐步擴(kuò)大選擇的范圍和比例，實(shí)行“差額提名”、“差額推薦”、“差額考察”、“差額上會(huì)”等制度。

3．推進(jìn)選人用人的黨內(nèi)民主規(guī)范化、制度化、常態(tài)化

制度建設(shè)是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)黨員主體地位落到實(shí)處的重要保障。民主集中制是黨和國家的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是選人用人制度化的根本內(nèi)容，也是指導(dǎo)選人用人制度化建設(shè)的綱領(lǐng)性制度。民主集中制是執(zhí)政黨的制度優(yōu)勢(shì)，在選人用人工作中，要發(fā)揮好這個(gè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還要完善具體的工作制度。一是堅(jiān)持選人用人的黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新配套進(jìn)行。中國共產(chǎn)黨自執(zhí)政以來，在黨內(nèi)民主方面制定的大量科學(xué)的先進(jìn)的制度是寶貴的資源。可以看到，黨的若干制度規(guī)定，一旦通過具體可操作的配套辦法加以激活，就會(huì)煥發(fā)強(qiáng)大的生命力，為黨內(nèi)民主注入活力。要不斷完善體現(xiàn)黨員主體地位的具體制度，增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可操作性，逐步建立內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的制度體系，在選人用人上切實(shí)保障黨員充分享有《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》賦予的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。程序是黨內(nèi)民主的重要保障，沒有嚴(yán)格真實(shí)的程序，就不可能有真正意義上的黨內(nèi)民主實(shí)踐。程序包括一系列客觀要求，在選人用人上，首先是要求程序公正，因?yàn)闆]有程序公正，黨內(nèi)民主就無從談起。要注重加強(qiáng)程序性制度建設(shè)，將程序性制度與實(shí)體性制度緊密結(jié)合，使廣大黨員真正能夠科學(xué)、有效、方便地行使選人用人權(quán)。二是進(jìn)一步發(fā)展和完善全委會(huì)、常委會(huì)以“票決制”為核心的黨內(nèi)民主。這是體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)，制約少數(shù)人以及“一把手”權(quán)力壟斷的重要途徑。在完善干部工作決策機(jī)制上發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的方針，在干部工作決策，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部任免決策中，堅(jiān)持集體決策。要進(jìn)一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，健全決策程序，提高決策水平。要充分發(fā)揮黨的代表大會(huì)和全委會(huì)對(duì)重要干部任用的決策作用，全面推行地方黨政正職擬任和推薦人選全委會(huì)“票決制”。從更深層面看，“票決制”實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨內(nèi)決策與執(zhí)行權(quán)力的分解，不斷完善“票決制”特別是推行全委會(huì)“票決制”，常委會(huì)就因此有可能增加向全委會(huì)負(fù)責(zé)，這也符合黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系的邏輯。當(dāng)前，要研究解決好“票決制”運(yùn)行中出現(xiàn)的問題。比如，會(huì)前醞釀問題。全委會(huì)或常委會(huì)會(huì)前醞釀是實(shí)施“票決制”的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。如果會(huì)前不能充分醞釀，對(duì)擬任干部或擬通過方案的征求意見范圍過窄，不征求黨委委員或有關(guān)部門的意見，就會(huì)直接影響票決的質(zhì)量。只有充分醞釀，票決才具有科學(xué)性和權(quán)威性。再比如，責(zé)任追究問題。以全委會(huì)或常委會(huì)集體以無記名投票方式進(jìn)行表決，責(zé)任主體就是黨委全體委員或常委，由于沒有具體的責(zé)任對(duì)象，就無法實(shí)施責(zé)任追究。因此，必須明確責(zé)任追究主體，使之具有可操作性和有效性。三是建立健全黨員對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人以及對(duì)干部工作程序的監(jiān)督機(jī)制。黨內(nèi)民主與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志之間存在著事實(shí)上的差異。因此，形成監(jiān)督是關(guān)鍵。黨員有權(quán)對(duì)于黨的干部工作的方針政策、制度措施以及執(zhí)行情況提出建議意見，并進(jìn)行監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)選人用人權(quán)的制約和監(jiān)督。必須從制度上確保任何個(gè)人或組織的職責(zé)和權(quán)力都有明確的界限，不對(duì)任何個(gè)人或組織設(shè)定無邊界的或邊界不清晰的責(zé)任，也不賦予其無邊界的或邊界不清晰的權(quán)力。要加強(qiáng)黨內(nèi)立法，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，增加權(quán)力運(yùn)作的透明度，減少“暗箱操作”的發(fā)生。建立和完善對(duì)破壞和干擾選舉行為的責(zé)任追究和懲罰制度。建立黨員或黨員代表彈劾和罷免黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和由黨推薦的其他領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度。根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，廣大黨員作為黨內(nèi)權(quán)力的授予者，對(duì)其選舉產(chǎn)生的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利的行使擁有監(jiān)督的權(quán)力和責(zé)任。要規(guī)范動(dòng)議和初始提名行為，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”選人用人權(quán)的監(jiān)督，黨員的有效監(jiān)督可以彌補(bǔ)現(xiàn)行干部工作監(jiān)督機(jī)制的不足，有效杜絕選人用人中的帶“病”提拔、帶“病”作業(yè)、帶“病”換崗和帶“病”離崗現(xiàn)象。要進(jìn)一步明確推薦提名、考察、決策責(zé)任，建立違反《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》否決機(jī)制，健全用人失察失誤責(zé)任追究制度。加強(qiáng)對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加大吏治腐敗案件的懲處力度，嚴(yán)厲整治“跑官要官”、“買官賣官”。

［1］林尚立．執(zhí)政的邏輯:政黨、國家與社會(huì)［C］∥復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論:第3輯．上海:上海辭書出版社，2005．

［2］王長江．政黨論［M］．北京:人民出版社，2009．

［3］中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定［M］．北京:人民出版社，2009．

［4］劉益飛．發(fā)展黨內(nèi)民主的新認(rèn)識(shí)［J］．理論探索，2010，(1)．

［5］林尚立．中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方略［M］．上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2002:83．

［6］中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編［G］．北京:人民出版社，2007:50．

［7］王長江．黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新［M］．北京:中央編譯出版社，2007．

［8］徐湘林．黨管干部體制下的基層民主式改革［J］．浙江學(xué)刊，2004，(1):107．

［9］王長江．政黨現(xiàn)代化論［M］．南京:江蘇人民出版社，2004:172．

［10］鄧小平文選:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994:321．

D630．3

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1008－8520(2011)06－0075－05

2011－07－29

趙耀(1969－)，男，河北翼州人，黨建教研部博士研究生。

［責(zé)任編輯:那青陽］