解瑞卿

(臨沂大學(xué) 法學(xué)院，山東 臨沂 276000）

·行政論壇·

改革開放以來行政行為價(jià)值取向的嬗變

解瑞卿

(臨沂大學(xué) 法學(xué)院，山東 臨沂 276000）

改革開放以來，鑒于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法治的進(jìn)步，政府執(zhí)政水平的提高以及民眾主體意識(shí)的覺醒，行政行為的價(jià)值取向經(jīng)歷了，由唯效率觀向效率優(yōu)先兼顧公平，以及在兼顧效率和公平的基礎(chǔ)上向以人為本、保障人權(quán)的嬗變過程。近來，政府對(duì)高房?jī)r(jià)的重拳調(diào)控、以及對(duì)釣魚執(zhí)法、隱蔽執(zhí)法等，過分注重行政效率的行政行為的明令禁止，即實(shí)行這一轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。然而，由于唯效率觀的深遠(yuǎn)影響，以及保證效率和保障人權(quán)一定意義上存在矛盾，所以在實(shí)踐中有些行政主體在行為價(jià)值取向的選擇上仍存在一定的問題。

行政行為價(jià)值取向;效率;公平;人權(quán)

行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為。行政行為的價(jià)值取向是指，行政主體及其工作人員，在作出某一具體的或抽象的行政行為時(shí)，對(duì)效率、秩序、公平、正義、人權(quán)等法律價(jià)值的比較選擇。它直接影響著行政行為的外在表現(xiàn)形態(tài)，體現(xiàn)著一個(gè)政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，更是評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)的文明程度的重要指標(biāo)。近來政府重拳打擊房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)的調(diào)控行為，以及對(duì)釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法、隱蔽執(zhí)法等執(zhí)法行為方式的明令禁止。可以看做是改革開放以來行政行為價(jià)值取向嬗變的表現(xiàn)或者結(jié)果。改革開放以來，行政行為價(jià)值取向在理論上實(shí)現(xiàn)了“華麗的轉(zhuǎn)身”，但實(shí)踐中存在的問題也不容忽視。

一、行政行為價(jià)值取向嬗變的三重動(dòng)因

行政行為的價(jià)值取向，作為行政主體在實(shí)施某種行為時(shí)所進(jìn)行的價(jià)值比較和判斷選擇，受到社會(huì)文明程度、行為主體自身的認(rèn)識(shí)水平，以及行為對(duì)象對(duì)行為過程及行為結(jié)果的反應(yīng)等各種因素的影響。所以，這些因素也就構(gòu)成了行政行為價(jià)值取向嬗變的重要原因。

(一)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)“上層建筑”的改變

改革開放帶給人們最直觀的感受就是經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《關(guān)于我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值歷史數(shù)據(jù)修訂結(jié)果的公告》公布的結(jié)果，1979年至2004年我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為9．6%，2004年以后GDP增長(zhǎng)率也都保持在8%以上［1］。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來的不僅是物質(zhì)資料的極大豐富，還有各種社會(huì)制度的逐步完善以及由此而引起的行政行為價(jià)值取向的嬗變。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”決定“上層建筑”?！吧鐣?huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同他們一直在其中運(yùn)動(dòng)的顯存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏。那時(shí)候社會(huì)革命的時(shí)代就到來了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快的發(fā)生變革?！保?］因此，包括法律在內(nèi)的整個(gè)上層建筑都隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變動(dòng)而變動(dòng)。

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，作為上層建筑的政治法律制度也相應(yīng)地發(fā)生著變化。對(duì)行政行為的法律控制，從無到有，從“星星之火”發(fā)展為“燎原之勢(shì)”。1990年實(shí)施的《行政訴訟法》，在我國(guó)正式確立了一種“民告官”的制度，這意味著行政行為不再游離于法治之外。1995年頒布實(shí)施的《國(guó)家賠償法》不僅保護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且在全社會(huì)樹立了一種政府也要為自己的違法行為負(fù)責(zé)的法治理念。1996年開始施行的《行政處罰法》第一次從正當(dāng)程序的角度對(duì)行政行為提出規(guī)范要求。1999年正式生效的《行政復(fù)議法》重申并完善了行政自我監(jiān)督制度。2004年開始施行的《行政許可法》規(guī)范了國(guó)家的審批權(quán)限，直接涉及了國(guó)家的體制改革問題。除此之外，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)、各地方政府在職權(quán)范圍內(nèi)出臺(tái)的有關(guān)控制行政行為法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、裁量基準(zhǔn)等，更是不勝枚舉。雖然這些法律文件中有的存在一些問題，但只要依據(jù)《憲法》而制定，其根本目的必定是對(duì)權(quán)力的控制和對(duì)權(quán)利的保護(hù)。所以，這一系列法律文件，一方面規(guī)范著行政行為實(shí)施，另一方面通過對(duì)行政行為進(jìn)行規(guī)范，使行政行為的價(jià)值取向逐步地發(fā)生著變化。

(二)政府執(zhí)政水平的提高

政府的執(zhí)政水平和政府的人員構(gòu)成、執(zhí)政理念、以及社會(huì)的民主程度密切相關(guān)。改革開放以來，政府的執(zhí)政水平顯著提高。(1)從政府人員構(gòu)成上看，改革開放以來，特別是2006年《公務(wù)員法》實(shí)施以后，眾多優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生經(jīng)過層層選拔，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，他們以自己所接受的民主、法治和人權(quán)保障等方面的先進(jìn)知識(shí)理念，一方面為政府執(zhí)政水平的提高奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，另一方面又為行政行為價(jià)值取向的嬗變產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。(2)從執(zhí)政理念上來看，改革開放以來，政府的執(zhí)政理念發(fā)生了微妙的變化，從“發(fā)展才是硬道理”到“科學(xué)發(fā)展觀”;從“效率優(yōu)先”到“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義”;從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”到“以人為本”;從“經(jīng)濟(jì)體制改革”到“經(jīng)濟(jì)，政治、文化、社會(huì)的全面發(fā)展”。從中我們不難看出每一種變化都反映著黨和政府執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高。而科學(xué)發(fā)展觀、社會(huì)公平正義、以人為本、社會(huì)全面發(fā)展等議題，無不體現(xiàn)著行政行為價(jià)值取向上的轉(zhuǎn)變。具體來講，科學(xué)發(fā)展意味著不能采用殺雞取卵式的行為方式，唯效率觀由此受到?jīng)_擊;社會(huì)公平正義意味著效率不再處于首要地位，公平被正式推向社會(huì)歷史的前臺(tái);以人為本昭示著對(duì)人權(quán)保護(hù)的全面肯定;社會(huì)全面發(fā)展則涵蓋了以上全部的內(nèi)容。(3)從社會(huì)的民主程度上看，改革開放以來政府的民主程度顯著增強(qiáng)，自《行政處罰法》針對(duì)責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè);吊銷許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和較大數(shù)額的罰款等行政處罰事項(xiàng)，首次引進(jìn)了在法治發(fā)達(dá)國(guó)家盛行已久的聽證制度以后，反映行政行為民主化程度的聽證制度在我國(guó)廣泛流傳開來?，F(xiàn)今，在其他行政管理領(lǐng)域，如物價(jià)調(diào)整、交通管理等聽證制度已基本確立。此外，隨著2008年《政府信息公開條例》的頒布施行，政府更加透明，這也更有利于民主的實(shí)現(xiàn)。政府執(zhí)政水平的提高，意味著政府向更加文明、更加透明、更加民主的方向發(fā)展，而更加民主、文明的政府其行為的價(jià)值取向必定會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

(三)民眾主體意識(shí)的覺醒

民眾的主體意識(shí)包括:權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和平等意識(shí)等內(nèi)容［3］。改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著公域治理模式的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾?，進(jìn)而發(fā)展為公共治理。公域治理領(lǐng)域由純粹的國(guó)家對(duì)民眾的單向管理、發(fā)展至國(guó)家和社會(huì)對(duì)民眾的單向管理，再到國(guó)家、社會(huì)和民眾的雙向互動(dòng)式治理。在這一過程中，公權(quán)主體與民眾之間的關(guān)系逐步由等級(jí)關(guān)系向平權(quán)關(guān)系、由依附關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。特別是隨著2004年“人權(quán)入憲”和2007年《物權(quán)法》的頒布，民眾的權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)普遍覺醒。各類訴訟案件數(shù)量連年攀升，有的甚至不惜動(dòng)用自焚、自制燃燒彈等極端方式保護(hù)自己的合法財(cái)產(chǎn)。而隨著網(wǎng)絡(luò)、媒體提供的便利渠道，民眾對(duì)國(guó)家大事的關(guān)注同樣增強(qiáng)。普通公民的參政、議政熱情空前高漲。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2009年3月3日?qǐng)?bào)道，2009年全國(guó)兩會(huì)期間，由人民日?qǐng)?bào)國(guó)內(nèi)政治部聯(lián)合人民網(wǎng)開展的“您最關(guān)注的兩會(huì)熱點(diǎn)問題”網(wǎng)上調(diào)查，截至2009年3月2日，共收到30余萬張投票，4萬余條次留言。而2002年2月，人民網(wǎng)在全國(guó)首次就兩會(huì)熱點(diǎn)進(jìn)行開放式網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查時(shí)，參與網(wǎng)民僅數(shù)千人。民眾主體意識(shí)的覺醒，意味著對(duì)行政行為無形中增加了一種有效的監(jiān)督。使行政主體無法再“為達(dá)目的不擇手段”，這也促使行政行為價(jià)值取向發(fā)生變化。

二、行政行為價(jià)值取向嬗變的漸進(jìn)歷程

行政行為作為行政主體的實(shí)踐活動(dòng)，接受行政學(xué)理論和行政法學(xué)理論的指導(dǎo)。而理論不但指導(dǎo)實(shí)踐，在某種程度上也是對(duì)現(xiàn)實(shí)的一種反映。所以，行政行為價(jià)值取向的嬗變過程，可以從行政學(xué)理論和行政法學(xué)理論的發(fā)展中略窺一斑。

(一)唯效率的價(jià)值取向

改革開放之初，從1979年至上世紀(jì)80年代中后期，鑒于快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，以及傳統(tǒng)行政學(xué)、行政法學(xué)理論的影響，行政行為秉持著唯效率的價(jià)值取向。傳統(tǒng)行政學(xué)理論中“效率本位理論”長(zhǎng)期以來都占據(jù)著統(tǒng)治地位。古德諾曾說“行政中很大一部分是和政治沒有關(guān)系的……為了有利于行政功能的實(shí)現(xiàn)，必須組織一套不受政治影響的機(jī)構(gòu)，而這套機(jī)構(gòu)的使命……就是要盡可能地保障組織的效率”［4］。受此影響，這一時(shí)期我國(guó)的行政學(xué)界也對(duì)行政行為的效率倍加推崇，有學(xué)者甚至提出“提高行政效率，是各級(jí)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理的核心問題”［5］的觀點(diǎn)。而這一時(shí)期的行政法研究領(lǐng)域，“管理論”占據(jù)著統(tǒng)治地位，眾多學(xué)者認(rèn)為“行政法的最根本的任務(wù)，在于把憲法所規(guī)定的基本原則，行政組織和管理方面作出明確的具體規(guī)定，使之得以完全有效地貫徹執(zhí)行”［6］?！靶姓?，是國(guó)家和行政機(jī)關(guān)據(jù)以進(jìn)行各個(gè)方面行政管理的全部行政管理法規(guī)的總稱?！保?］由此可見，在當(dāng)時(shí)，行政法學(xué)研究領(lǐng)域所認(rèn)識(shí)的行政法治，事實(shí)上只是一種“形式法治”。行政法更多的被認(rèn)為是一種“管理法”，是行政主體進(jìn)行管理的工具。在行政學(xué)“效率本位理論”和行政法學(xué)“管理論”的影響之下，實(shí)踐中行政行為價(jià)值取向傾向于“唯效率觀”。

(二)效率優(yōu)先兼顧公平的價(jià)值取向

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，自20世紀(jì)80年代末至2003年前后，行政行為的價(jià)值取向由唯效率觀到效率與公平正義等其他價(jià)值并重過渡。在這一時(shí)期，行政學(xué)對(duì)于行政行為價(jià)值取向的研究，一方面發(fā)展了原來的“機(jī)械效率觀”，另一方面也開始更多地關(guān)注公平、正義等價(jià)值，形成了“有機(jī)效率觀”［8］。與此同時(shí)，行政法學(xué)研究則由“形式法治”走向”實(shí)質(zhì)法治”［9］。即從關(guān)注行政行為是否符合法律，特別是制定法的規(guī)定，轉(zhuǎn)向關(guān)注國(guó)家權(quán)力及其行使，都是否依據(jù)公正、明確、穩(wěn)定的議會(huì)法律，公民的自由與權(quán)利是否受到憲法和公正程序的保障。在“有機(jī)效率觀”和“實(shí)質(zhì)法治理論”的指導(dǎo)之下，行政行為的價(jià)值取向開始由唯效率到效率優(yōu)先兼顧公平轉(zhuǎn)變。后者雖然比前者具有明顯的進(jìn)步，但依然無法徹底擺脫前者的缺陷，因?yàn)榱?xí)慣了“效率本位”的行政主體，在效率優(yōu)先的情況下往往無法有效地兼顧公平，最終導(dǎo)致的還是唯效率觀的問題。這一時(shí)期，嚴(yán)重侵犯人權(quán)的極端個(gè)案雖然有所減少，但只顧效率不顧公平的案例卻是不勝枚舉。

(三)兼顧公平和效率基礎(chǔ)上的以人為本、保障人權(quán)的價(jià)值取向

2003年在黨的十七大上，胡錦濤總書記在《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》的報(bào)告中指出:“科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性?！冀K把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。”2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，又將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法。以此為標(biāo)志，行政行為的價(jià)值取向開始轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸?、保障人?quán)。這段時(shí)期，囿于學(xué)科特點(diǎn)，行政學(xué)對(duì)于行政行為價(jià)值取向的研究可以說仍然停留在公平、正義和效率的層面。但比之以前，更多的考慮公平、正義價(jià)值，對(duì)效率價(jià)值不再像以前那樣被優(yōu)先強(qiáng)調(diào)。而此時(shí)，行政法學(xué)研究在科學(xué)發(fā)展觀和人權(quán)入憲的推動(dòng)之下，取得了更進(jìn)一步的發(fā)展。這一階段突破了原來的研究范圍，如公共治理、契約理論、和解制度、公眾參與等有利于人權(quán)保護(hù)，但原來被視為與行政法格格不入的課題，也被引入行政法治研究的領(lǐng)域。行政法研究和時(shí)代一起步入了人權(quán)保護(hù)階段。在科學(xué)發(fā)展觀和人權(quán)保護(hù)理論的指導(dǎo)之下，行政行為的價(jià)值取向升級(jí)為以人為本、保障人權(quán)。當(dāng)然這一價(jià)值取向也包含著效率和公平、正義等價(jià)值因素，不過保障人權(quán)處于最高的統(tǒng)籌地位。

三、實(shí)踐中行政行為價(jià)值取向仍存在的問題

行政行為價(jià)值取向的嬗變，反映了社會(huì)的進(jìn)步，但實(shí)踐中部分行政主體在行為價(jià)值取向選擇上依然存在一定的問題。唯效率觀在特定的領(lǐng)域和人群中仍有“市場(chǎng)”，漠視人權(quán)保障的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，究其原因，筆者認(rèn)為:

(一)唯效率的價(jià)值取向在某些領(lǐng)域仍然影響巨大

按照系統(tǒng)效率觀的觀點(diǎn)，行政效率是指行政主體以最少的耗費(fèi)(人力、物力、財(cái)力)，獲得最優(yōu)的行政效果。單純從行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上看，馬克思·韋伯所認(rèn)為的:行政效率是行政的生命，是最基本的“善”，是行政管理價(jià)值體制中的頭號(hào)公理的判斷［10］，可以說沒有任何問題。也正因如此行政效率一直以來都被認(rèn)為是行政行為的價(jià)值取向之一。但是我們對(duì)“效率觀”和“唯效率觀”應(yīng)該加以區(qū)別。效率觀是在注重行政效率的同時(shí)，還要兼顧公平、正義、人權(quán)保障等其他價(jià)值取向，而唯效率觀是僅注重行政效率或者將行政效率置于絕對(duì)優(yōu)先地位，在效率和人權(quán)、公平、正義發(fā)生沖突時(shí)，其他一切都要給效率讓步。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的官本位主義極其濃厚，官員的升遷、任免、晉級(jí)都和“領(lǐng)導(dǎo)”的意志關(guān)聯(lián)緊密，這致使行政官員“對(duì)上不對(duì)下”的處事原則廣泛流傳，并且影響深遠(yuǎn)。時(shí)至今日，這種處事原則仍四處蔓延。這導(dǎo)致某些行政主體及其工作人員，在工作中偏重政績(jī)工程，絕對(duì)強(qiáng)調(diào)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以致打著“公共利益”的旗號(hào)，任意踐踏人權(quán)。

(二)人權(quán)保障和行政效率容易互相排斥

現(xiàn)行行政行為的價(jià)值取向是在兼顧效率和公平基礎(chǔ)上以人為本、保障人權(quán)。以人為本，保障人權(quán)處于統(tǒng)籌地位。但是，人權(quán)保障和行政效率之間的矛盾依然存在。人權(quán)是人依據(jù)其自身的本性所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利［11］。最為典型的當(dāng)屬人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。對(duì)人的權(quán)的保障意味著，行政行為必須從關(guān)注相對(duì)人的利益的角度出發(fā)，這與單純從實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的角度出發(fā)從事活動(dòng)，必然產(chǎn)生分歧。正如臺(tái)灣學(xué)者董保城教授做客東南學(xué)術(shù)講堂時(shí)所提，大陸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度為什么快于臺(tái)灣?其中一個(gè)很重要的方面即是臺(tái)灣對(duì)人權(quán)的保護(hù)更為有力。在臺(tái)灣，政府要想征用個(gè)人的土地，其程序之煩瑣、周期之漫長(zhǎng)是許多大陸同胞無法理解的，而大陸政府若想征用土地搞共公建設(shè)，可以說幾乎沒有任何阻力。這種說法或許有失偏頗，但卻形象地反映出人權(quán)保障和行政效率之間的矛盾，即許多時(shí)候要保障人權(quán)必然犧牲行政效率，而要保證行政效率必然會(huì)踐踏人權(quán)。雖然如此，但沒有效率和公平，社會(huì)發(fā)展必然受阻，這從根本上也不利于人權(quán)保障。所以，以人為本、保障人權(quán)的價(jià)值取向是在保障效率和公平的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，以人為本意味著堅(jiān)持發(fā)展和發(fā)展為了人民，保障人權(quán)則是當(dāng)效率和人權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，行政主體應(yīng)該以保障人權(quán)作為價(jià)值選擇，甚至為了保障人權(quán)要不惜犧牲行政效率。

四、結(jié)語

通過對(duì)行政學(xué)和行政法學(xué)基礎(chǔ)理論，以及中央領(lǐng)導(dǎo)人講話的觀察，我們不難發(fā)現(xiàn)，改革開放以來行政行為的價(jià)值取向發(fā)生了巨大變化。政府的諸多行為活動(dòng)也證明了這種判斷。但是，理論雖能指導(dǎo)實(shí)踐，但卻無法完全控制實(shí)踐。所以，我們不否認(rèn)實(shí)踐中某些行政主體的行為價(jià)值取向仍存在一定的問題，但是正如“法律只是在受到踐踏時(shí)才成為實(shí)際有效的法律”［12］。在浩如煙海的行政行為中，出現(xiàn)價(jià)值取向的偏差在所難免，而在出現(xiàn)偏差之時(shí)，有關(guān)部門的及時(shí)、徹底糾正，也正說明了行政行為的價(jià)值取向已經(jīng)發(fā)生了嬗變。

［1］1979年至2004年 GDP年均增9.6% ［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/roll/20060110/1338488873．shtml．2010 －10 －09．

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［5］魏海波．第九講:行政效率［J］．政治與法律，1985，(5)．

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［12］馬克思恩格斯全集:第1卷［M］．北京:人民出版社，1995:176．

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A

1008－8520(2011)06－0083－04

2011－09－08

解瑞卿(1982－)，男，山東臨沂人，講師，博士。

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