楊宏偉 馬通之

(山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局，山東淄川 255100)

地方政府投資項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新與成效分析
——以淄博市淄川區(qū)“財(cái)政大評審”為例

楊宏偉 馬通之

(山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局，山東淄川 255100)

政府投資項(xiàng)目的管理與資金控制問題正日益受到社會各界的密切關(guān)注。如何正確有效地使用政府投資，提高政府投資項(xiàng)目的管理水平，提高政府投資項(xiàng)目的效益和效率，是理論和實(shí)踐亟待解決的問題。淄博市淄川區(qū)“財(cái)政大評審”的做法從財(cái)政評審的角度，對改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理方式，提高地方政府投資項(xiàng)目效益和效率進(jìn)行了有益的探索。實(shí)踐表明，“財(cái)政大評審”在更新管理觀念、創(chuàng)新評審機(jī)制、推進(jìn)科學(xué)管理、提升綜合效益等方面所發(fā)揮出的積極作用，符合財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的發(fā)展方向。

地方政府;投資項(xiàng)目;管理模式;“財(cái)政大評審”

一、研究背景

政府投資是以政府為主體直接配置資源的投資行為，是整個(gè)社會投資中非常重要的組成部分。政府投資建設(shè)項(xiàng)目能否順利完成并發(fā)揮預(yù)期的投資效益，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要影響。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，其目的是建立健全科學(xué)、民主的政府投資項(xiàng)目決策程序和組織實(shí)施程序，保證工程質(zhì)量，控制工程造價(jià)，發(fā)揮財(cái)政資金效益。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府投資項(xiàng)目管理的改革也持續(xù)推進(jìn)。政府投資項(xiàng)目的決策程序和資金管理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化程度不斷提高。其中一大特點(diǎn)就是建立覆蓋全國范圍的財(cái)政評審機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)新形勢下的財(cái)政管理工作，全面實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能，加強(qiáng)政府對其所投資項(xiàng)目的管理。財(cái)政評審主要是承擔(dān)財(cái)政性投資項(xiàng)目概算、預(yù)算、竣工結(jié)算以及行政大額專項(xiàng)支出預(yù)算的具體審查工作，為財(cái)政投資項(xiàng)目支出預(yù)算的編制提供依據(jù);具體實(shí)施對財(cái)政投資項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督管理，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目事后評價(jià);對財(cái)政投資項(xiàng)目支出預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)科學(xué)、合理地分配和使用財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金的最大投資效益。

政府投資項(xiàng)目的管理與資金控制問題正日益受到社會各界的密切關(guān)注，一方面政府投資項(xiàng)目投資額度巨大、專業(yè)性和綜合性強(qiáng)，另一方面政府投資項(xiàng)目更容易受到其他綜合因素的影響而出現(xiàn)一些不盡如人意的問題。因此，如何正確有效地使用政府投資，提高政府投資項(xiàng)目的管理水平，提高政府投資項(xiàng)目的效益和效率，已經(jīng)成為理論和實(shí)踐亟待解決的問題。本文從地方政府管理項(xiàng)目管理模式著眼，從財(cái)政評審的視角研究現(xiàn)階段如何通過改進(jìn)政府投資項(xiàng)目的管理方式，以提高地方政府投資項(xiàng)目的效益和效率，并以淄博市淄川區(qū)財(cái)政局“財(cái)政大評審”的實(shí)踐為例，加以佐證。

二、文獻(xiàn)回顧

與本文研究主題相關(guān)的研究主要集中在以下三方面:

(一)對政府投資項(xiàng)目管理模式的理論研究

這方面的理論研究經(jīng)歷了從一般到特殊的深化過程。胡建文(2002)對臨時(shí)型、基建處室型、代建型、事業(yè)單位型、項(xiàng)目法人型和政府部門型等7種主要的政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了比較分析。王春陽、尹貽林(2002)從管理主體、項(xiàng)目決策、工程采購和支付制度等四個(gè)方面對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了研究，并在此基礎(chǔ)上提出了明確管理主體、區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目、吸引企業(yè)融資、實(shí)行合同和造價(jià)管理等建議。夏立明、尹貽林(2003)對政府投資項(xiàng)目管理體制進(jìn)行了國際比較，提出建立與國際接軌的業(yè)主制和嚴(yán)格的業(yè)主項(xiàng)目管理程序的建議。黃霆、申立銀等(2005)分析了我國政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題及其原因，并重點(diǎn)對工務(wù)局和代建制模式進(jìn)行了分析。張偉、朱宏亮(2005)對各類型政府工程管理模式進(jìn)行了分析和比較，提出了公益性項(xiàng)目推行代建制，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目采用項(xiàng)目法人制、經(jīng)營性項(xiàng)目實(shí)行私人融資模式的改革方向。

(二)對政府投資項(xiàng)目管理模式的實(shí)踐分析

對政府投資項(xiàng)目管理模式的實(shí)踐分析，劉彥朝(2004)介紹了河北省組建社會公益項(xiàng)目建設(shè)管理中心的情況，認(rèn)為這一方式具有管理集約化、操作透明化、投資控制剛性化等優(yōu)點(diǎn)。吳普生(2005)介紹了珠海市成立政府投資建設(shè)工程管理中心的經(jīng)驗(yàn)，提出了明確政府投資的責(zé)任主體，完善管理規(guī)章制度，特別是投資問責(zé)制和審計(jì)制度等建議。賀蕾(2008)對日照市政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了分析。王春飛(2008)以青島市為例介紹了政府投資項(xiàng)目的審計(jì)問題。盧汝生、王孟均(2009)等以廣州市新光快速路項(xiàng)目為例，對政府投資項(xiàng)目管理的創(chuàng)新模式與工程總承包的管理實(shí)踐進(jìn)行了分析。

(三)對政府投資項(xiàng)目管理模式的專題研究

在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管方面，魏東平(2004)運(yùn)用比較分析方法，介紹、比較和分析了部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)及世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等國際投資項(xiàng)目監(jiān)管的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，對我國政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的內(nèi)容、方法、措施、模式和體系提出了建議。陳新文、馮典英(2006)指出我國政府管理部門對政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)管不力的問題，雖然許多政府部門都參與項(xiàng)目的管理，但卻難有一個(gè)部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，政府投資責(zé)任虛化。在代建制方面，梁彗星(2006)將代建制按照合同簽訂方式分為委托代理合同、制定代理合同和三方代建合同等三大類，并對三種合同簽訂方式的差別及其與現(xiàn)行法律法規(guī)是否協(xié)調(diào)等問題進(jìn)行了比較。祁玉清(2006)歸納了代建項(xiàng)目實(shí)施中的幾種主要風(fēng)險(xiǎn)，提出了加強(qiáng)概算審批的民主性、科學(xué)性和加強(qiáng)對代建單位的監(jiān)督、規(guī)范資質(zhì)和從業(yè)管理制度，以及創(chuàng)建代建單位管理責(zé)任險(xiǎn)等防范風(fēng)險(xiǎn)的具體措施。

三、政府投資項(xiàng)目管理的模式創(chuàng)新

(一)政府投資項(xiàng)目管理的觀念轉(zhuǎn)變

從財(cái)政的角度看，政府投資項(xiàng)目是由一系列資金項(xiàng)目組成的投資組合，它涉及到財(cái)政資金的分配，以及在財(cái)政資金的使用上如何實(shí)現(xiàn)“整體效益”或“綜合效益”。單筆財(cái)政資金安排的失誤，其造成的損失是有限度的、區(qū)域性的，如果財(cái)政資金分配組合出現(xiàn)“整體決策”失誤，其損失將是巨大的，甚至是難以彌補(bǔ)的。在這個(gè)意義上，政府投資項(xiàng)目就不僅僅是單純的某個(gè)項(xiàng)目的評估，而是要把每一個(gè)財(cái)政投資項(xiàng)目納入?yún)^(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、綜合評估。淄博市淄川區(qū)財(cái)政局的“財(cái)政大評審”，就是通過財(cái)政評審，使財(cái)政支持的項(xiàng)目符合區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，避免資金重復(fù)安排，減少資金分配的“盲目性”，符合政府投資組合科學(xué)化的管理要求。

1．由“基建工程”向“廣覆蓋”轉(zhuǎn)變?！柏?cái)政大評審”是將原來單一的建設(shè)項(xiàng)目評審，發(fā)展到對所有財(cái)政項(xiàng)目性資金的評審，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政項(xiàng)目性資金評估的“廣覆蓋”。在每筆財(cái)政項(xiàng)目性資金的安排上，增加財(cái)政評審環(huán)節(jié)，評審范圍由原來的基建工程類，逐步擴(kuò)展到工程修繕類、購置、民生政策、大型會議、大型活動(dòng)等眾多類別，同時(shí)將財(cái)政評審鏈條由原來“預(yù)算評審→過程跟蹤→決(結(jié))算審查”拉長到“項(xiàng)目論證→預(yù)算評審→過程跟蹤→決(結(jié))算審查→績效評價(jià)”，突破了只對工程概、預(yù)、決(結(jié))算進(jìn)行審核的范疇，注重財(cái)政評審由“事后”為主，向“事前”、“事中”為主轉(zhuǎn)變。從淄川區(qū)“財(cái)政大評審”的實(shí)踐看，2009－2010年累計(jì)完成各類財(cái)政項(xiàng)目評審資金5．02億元，審減資金7547萬元，取得了顯著的資金效益。

2．由“資金節(jié)約”向“提升效益”轉(zhuǎn)變。財(cái)政項(xiàng)目性資金主要用于民生公益和財(cái)源扶持項(xiàng)目?！柏?cái)政大評審”打破了過去只注重“資金節(jié)約”的被動(dòng)做法，注重從群眾公共利益和區(qū)域發(fā)展的長遠(yuǎn)利益考慮，統(tǒng)籌安排財(cái)政項(xiàng)目性支出，實(shí)現(xiàn)了由“資金節(jié)約”向“提升效益”的重大轉(zhuǎn)變。如淄川區(qū)南部10KV供電工程項(xiàng)目，原項(xiàng)目計(jì)劃采取地上架設(shè)的方案，但該項(xiàng)目納入“財(cái)政大評審”后，通過現(xiàn)場勘查、走訪群眾、征求相關(guān)部門意見，以及綜合考慮城市的長遠(yuǎn)發(fā)展與群眾意見，決定追加財(cái)政資金1000萬元，將該供電項(xiàng)目由地上架設(shè)線路改為高壓線路落地。雖然該項(xiàng)工程增加了資金支出，但卻為城市的長遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造了條件。又如淄川區(qū)對財(cái)政支農(nóng)扶持模式的調(diào)整，通過“財(cái)政大評審”，實(shí)現(xiàn)資金捆綁使用，擇優(yōu)選擇支農(nóng)項(xiàng)目，取得了非常好的支農(nóng)效果。其中，安排財(cái)政資金400萬元，重點(diǎn)扶持“萬畝優(yōu)質(zhì)核桃”項(xiàng)目，目前已完成種植面積4500畝，到2016年每畝“優(yōu)質(zhì)核桃”將實(shí)現(xiàn)收入7000元，全區(qū)“優(yōu)質(zhì)核桃”項(xiàng)目將創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益超過1億元。

3．由“條塊管理”向“內(nèi)部控制”轉(zhuǎn)變?！柏?cái)政大評審”通過建立以“財(cái)政投資評審委員會”為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以“財(cái)政投資評審中心”為核心，以財(cái)政部門內(nèi)設(shè)資金管理職能科室為支撐，以社會中介機(jī)構(gòu)為輔助的資金評審體系，打破了財(cái)政部門內(nèi)部主管科室單方面分配項(xiàng)目資金的“條塊管理”模式，嚴(yán)格按照“內(nèi)部控制”管理原則，重新調(diào)整財(cái)政內(nèi)部科室資金監(jiān)管職責(zé)，對項(xiàng)目性資金分配實(shí)行“內(nèi)控”和“牽制”。如某一公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目，按照“財(cái)政大評審”內(nèi)部控制的原則，該工程項(xiàng)目性資金投入較大，財(cái)政需要對標(biāo)底價(jià)格行先評估，因?yàn)檎少徶袠?biāo)價(jià)格不得高于或低于工程標(biāo)底價(jià)格15%，否則視作廢標(biāo)，這是其一。其二，國庫要根據(jù)評估機(jī)構(gòu)審定的工程進(jìn)度、工程造價(jià)增減變動(dòng)情況撥付工程款。在這個(gè)過程中，財(cái)政相關(guān)職能部門必須緊密配合，按照“財(cái)政大評審”的工作流程，環(huán)環(huán)相扣、責(zé)任明晰。通過“齊參與”、“互牽制”的工作機(jī)制，可以從源頭上確保項(xiàng)目性資金的使用效益。

(二)政府投資項(xiàng)目管理的方式創(chuàng)新

1．評審標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新:評審標(biāo)準(zhǔn)由“只唯減”向“只唯實(shí)”轉(zhuǎn)變?！柏?cái)政大評審”堅(jiān)持“不唯增、不唯減、只唯實(shí)”的工作原則。財(cái)政項(xiàng)目性支出預(yù)算的確定，是一個(gè)指導(dǎo)性指標(biāo)，它需要根據(jù)變化了的實(shí)際情況，隨時(shí)做出調(diào)增或調(diào)減變化，做到“花錢”與“做事”同步和諧，確保項(xiàng)目資金使用效益。如2010年淄川區(qū)計(jì)劃投資3600萬元建設(shè)蒸汽管網(wǎng)解決城區(qū)供熱問題。該項(xiàng)目納入“財(cái)政大評審”后，通過相關(guān)部門的反復(fù)論證，結(jié)合城區(qū)內(nèi)規(guī)劃實(shí)施的雨污分流工程，經(jīng)政府批準(zhǔn)決定追加投入3000萬元，對城區(qū)供熱管網(wǎng)進(jìn)行改造，建立低溫循環(huán)水管網(wǎng)，并將城區(qū)周邊2家熱電企業(yè)作為供熱源。此舉既利用了熱電企業(yè)的余熱資源，長期來看也節(jié)約了供熱成本，同時(shí)保證了居民供熱質(zhì)量，提高了居民的福利。該項(xiàng)目的實(shí)施，雖然增加了項(xiàng)目投入，但取得了城區(qū)供熱經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的“雙贏”，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目預(yù)期效益與資金效益的有機(jī)結(jié)合。

2．評審方法創(chuàng)新:由“單一性”向“多元化”轉(zhuǎn)變。長期以來，財(cái)政項(xiàng)目性資金管理遵循“條塊管理”模式，其項(xiàng)目資金評審主要是針對基建工程類項(xiàng)目，而且評審方法也基本按照工程圖紙進(jìn)行“事后”評估?！柏?cái)政大評審”機(jī)制改變了項(xiàng)目資金評審方法的“單一性”，從成本控制的角度，對項(xiàng)目類型、復(fù)雜程度等分別采取不同的評審方法，提高了評審效率，降低了評審費(fèi)用，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目性資金“事中”控制和監(jiān)管創(chuàng)造了條件。

3．評審流程創(chuàng)新:項(xiàng)目評審由“被動(dòng)”評審向“互動(dòng)”評審轉(zhuǎn)變。“財(cái)政大評審”通過與項(xiàng)目單位充分溝通、綜合論證，積極促進(jìn)“被動(dòng)”評審向“互動(dòng)”評審轉(zhuǎn)變，減少了工作摩擦，促進(jìn)了項(xiàng)目的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了“評”與“被評”的有機(jī)結(jié)合。如淄川區(qū)某活動(dòng)中心，需要進(jìn)行供電、供暖兩個(gè)工程項(xiàng)目改造。在過去，這是兩個(gè)獨(dú)立的工程項(xiàng)目，需要分別安排財(cái)政資金。納入“財(cái)政大評審”后，通過組織電力、供熱部門技術(shù)人員現(xiàn)場勘察，最終確定該項(xiàng)目實(shí)行電、暖并行，將原供電線路進(jìn)行改造，就近通過變壓器用承載負(fù)荷較大的電纜線連接，加大供電流量，同時(shí)滿足了夏季制冷、冬季取暖的需求，得到了項(xiàng)目主管部門的好評。此項(xiàng)工程改造僅支出4萬元，一次性節(jié)約財(cái)政資金37萬元。項(xiàng)目“互動(dòng)”評審把項(xiàng)目單位的需求與財(cái)政資金的使用效益進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，提高了財(cái)政資金的使用效率。

(三)政府投資項(xiàng)目評審的步驟和流程

“財(cái)政大評審”既是資金評審和資金監(jiān)管活動(dòng)，也是資金分配活動(dòng)。其財(cái)政項(xiàng)目性資金評審的步驟:

第一，項(xiàng)目計(jì)劃。財(cái)政內(nèi)部主管科室根據(jù)項(xiàng)目資金需求，經(jīng)過初步調(diào)查了解和評估后，提出項(xiàng)目安排計(jì)劃，并一并提報(bào)項(xiàng)目安排的文件依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、資金規(guī)模等。

第二，項(xiàng)目立項(xiàng)。從資金來源看，“財(cái)政大評審”項(xiàng)目庫包括年初預(yù)算安排的項(xiàng)目、年度內(nèi)政府追加的項(xiàng)目和上級財(cái)政部門下達(dá)的?？铐?xiàng)目。從立項(xiàng)程序來看，由財(cái)政部門內(nèi)部職能科室提報(bào)項(xiàng)目安排計(jì)劃，經(jīng)“財(cái)政大評審”領(lǐng)導(dǎo)小組評審確認(rèn)后，納入“財(cái)政大評審”項(xiàng)目庫。

第三，項(xiàng)目實(shí)施。納入“財(cái)政大評審”項(xiàng)目庫后，由項(xiàng)目資金主管科室根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃，配合項(xiàng)目主管部門，抓好項(xiàng)目實(shí)施工作，重點(diǎn)是按照項(xiàng)目進(jìn)度、成效等，及時(shí)足額落實(shí)配套資金，并做好項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督檢查工作，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，確保資金用到實(shí)處。

第四，項(xiàng)目控制。項(xiàng)目控制主要是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、資金支付進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、資金使用效益等方面的控制。財(cái)政資金主管科室、財(cái)政投資評審領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，及時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)度，現(xiàn)場核查項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，政府采購部門及時(shí)組織項(xiàng)目相關(guān)招投標(biāo)活動(dòng)，國庫部門根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度情況撥付資金，充分發(fā)揮財(cái)政各職能科室作用，全程跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施情況，確保項(xiàng)目成效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第五，績效評價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，由財(cái)政投資評審領(lǐng)導(dǎo)小組對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，出具項(xiàng)目績效評估報(bào)告，全面、客觀地反映財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施成效和存在的問題，為下年度財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算安排提供重要依據(jù)。

第六，項(xiàng)目反饋。根據(jù)項(xiàng)目評估報(bào)告，財(cái)政投資評審領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)向項(xiàng)目資金主管科室、國庫、政府采購、項(xiàng)目主管等部門反饋項(xiàng)目實(shí)施情況，客觀、公正地查找項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題和不足，統(tǒng)一思想，引起重視，避免相同或類似問題再次發(fā)生。

四、政府投資項(xiàng)目管理模式創(chuàng)新的效果評價(jià)

從實(shí)際效果看，淄川區(qū)財(cái)政實(shí)施的政府投資項(xiàng)目“財(cái)政大評審”，在以下方面取得了積極的成果。首先，有利于優(yōu)化政府資源配置。2010年以來，淄川區(qū)財(cái)政實(shí)施的“財(cái)政大評審”，打破了基層財(cái)政資金原有的分配、監(jiān)管模式，取得了“事前、事中”資金控管的顯著效益，同時(shí)對項(xiàng)目“事后”績效的分析與應(yīng)用，在提高財(cái)政項(xiàng)目性資金效益方面，同樣也發(fā)揮了巨大的作用。如在2011年度財(cái)政性項(xiàng)目資金預(yù)算安排的過程中，淄川區(qū)政府借鑒和利用了2010年項(xiàng)目績效執(zhí)行情況的分析，一方面根據(jù)年度財(cái)力情況，按照“保民生、保穩(wěn)定”的原則，重新調(diào)整優(yōu)化項(xiàng)目資金結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)，壓縮一般，進(jìn)一步優(yōu)化政府資源配置;另一方面，按照“零基預(yù)算”的原則和要求，對確定的每一個(gè)項(xiàng)目，參照上年度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、影響因素等進(jìn)行核實(shí)、確定，進(jìn)一步提高項(xiàng)目預(yù)算安排的透明度和準(zhǔn)確性。經(jīng)過統(tǒng)籌權(quán)衡、認(rèn)真測算、反復(fù)論證，2011年淄川區(qū)財(cái)政項(xiàng)目性支出預(yù)算比部門或單位申報(bào)資金壓減5900萬元，“事后”績效分析與應(yīng)用發(fā)揮了巨大效益。

其次，有利于合理界定項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政項(xiàng)目性資金的安排依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是最終確定項(xiàng)目資金額度的重要依據(jù)。淄川區(qū)建立“財(cái)政大評審”機(jī)制后，非常重視項(xiàng)目“事后”績效分析，而且將分析結(jié)果作為下年度項(xiàng)目資金安排的重要依據(jù)，以此推動(dòng)項(xiàng)目資金管理水平的不斷提高。如針對城區(qū)園林綠化養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的資金安排問題，原來采取“基數(shù)加增長”的資金核定辦法，只根據(jù)增加的綠化養(yǎng)護(hù)面積增加養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，對歷史“基數(shù)”部分費(fèi)用不予核實(shí)，造成該項(xiàng)目費(fèi)用逐年增加。2011年，該項(xiàng)目納入“財(cái)政大評審”后，針對該項(xiàng)目資金安排和使用過程中存在問題和弊端，及時(shí)調(diào)整了項(xiàng)目資金的安排標(biāo)準(zhǔn)，重新核實(shí)綠化養(yǎng)護(hù)面積，并通過對各地綠化養(yǎng)護(hù)基本情況的調(diào)研，重新核定綠化養(yǎng)護(hù)單位成本費(fèi)用，并按照“面積×費(fèi)用”的原則核定該項(xiàng)目資金，一年節(jié)約政府資金300萬元。“財(cái)政大評審”的“事后”績效分析與應(yīng)用，讓財(cái)政項(xiàng)目資金安排依據(jù)、安排標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)、規(guī)范與合理。

再次，有利于推進(jìn)財(cái)政科學(xué)管理。財(cái)政管理，關(guān)鍵是財(cái)政資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理?！柏?cái)政大評審”機(jī)制的建立，一方面是“事后”績效的分析與應(yīng)用，進(jìn)一步細(xì)化了財(cái)政項(xiàng)目性支出內(nèi)容，并逐步規(guī)范了項(xiàng)目資金相關(guān)的定額和標(biāo)準(zhǔn)，為準(zhǔn)確評定項(xiàng)目性資金額度奠定了基礎(chǔ)。另一方面，“事后”績效的分析與應(yīng)用，打破了傳統(tǒng)資金管理模式相對封閉的弊端，提高了財(cái)政資金分配和監(jiān)管的透明度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政內(nèi)部職能的相互牽制與協(xié)同，增強(qiáng)了財(cái)政職能的凝聚力和向心力。同時(shí)，“事后”績效的分析與應(yīng)用，增強(qiáng)了財(cái)政部門與政府部門、社會各界及廣大群眾的聯(lián)系與溝通，開辟了財(cái)政“開門辦公”的新途徑，推動(dòng)了“陽光財(cái)政”政策的落實(shí)。此外，“事后”績效的分析與應(yīng)用，在源頭上控制了項(xiàng)目資金鋪張浪費(fèi)及“跑冒滴漏”的行為，在預(yù)防腐敗、促進(jìn)廉政建設(shè)方面也發(fā)揮出積極的作用。

五、結(jié)論與建議

從財(cái)政評審的視角看，淄川區(qū)“財(cái)政大評審”的做法是在充分吸收和借鑒現(xiàn)代科學(xué)管理理論的基礎(chǔ)上，自覺運(yùn)用科學(xué)理論服務(wù)于基層財(cái)政實(shí)踐的一次有益探索。實(shí)踐上，“財(cái)政大評審”機(jī)制在財(cái)政項(xiàng)目性資金管理方面所發(fā)揮出的積極作用，符合財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的發(fā)展方向，值得我們思考與借鑒。

(一)應(yīng)在更高層次上將“財(cái)政大評審”納入政府決策機(jī)制

政府投資決策的科學(xué)性，取決于政府相關(guān)部門提供的建議或意見的科學(xué)性。但是，出于本位主義或小集團(tuán)利益的考慮，部門或單位提供給政府的投資意見或建議往往具有一定的片面性或傾向性。財(cái)政部門作為公共利益的保障者，其提供的意見或建議在政府的投資決策方面具有無可替代的作用，是政府投資管理的重要參考依據(jù)。我們認(rèn)為，無論是從理論層面，還是實(shí)踐意義上，在更高層次上將“財(cái)政大評審”納入政府決策機(jī)制都是明智之舉。為此，我們建議:一是從立法的角度將財(cái)政部門的“投資評審職能”納入政府投資決策范疇，明確審計(jì)部門、財(cái)政評審機(jī)構(gòu)在政府投資管理中的職責(zé)和作用，避免職能交叉，形成職能合力，為“財(cái)政大評審”的實(shí)施和推廣提供法律支持和保障;二是要完善政府投資決策管理體系，把財(cái)政評審作為政府投資決策的重要環(huán)節(jié)，把評審意見作為政府投資論證的重要內(nèi)容，并逐步建立“有政府投資就要有評審論證”的工作機(jī)制，從財(cái)力承受能力、項(xiàng)目綜合效益、項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行全面論證，充分發(fā)揮財(cái)政投資評審的積極作用，保證政府投資決策的科學(xué)性、全面性和實(shí)效性;三是提高財(cái)政部門評審機(jī)構(gòu)的職級層次，為“財(cái)政大評審”機(jī)制的建立注入活力，增強(qiáng)財(cái)政評審工作的權(quán)威性和影響力;四是多渠道加大政策宣傳力度，增強(qiáng)社會各界對財(cái)政評審工作的理解和支持，為“財(cái)政大評審”實(shí)施創(chuàng)造良好的輿論氛圍;五是完善政府考核機(jī)制或辦法，通過“財(cái)政大評審”掌握政府部門或單位資金節(jié)支情況，并將部門或單位資金節(jié)支情況納入考核范圍，引導(dǎo)政府部門或單位樹立厲行節(jié)約的良好風(fēng)氣。

(二)應(yīng)在更大范圍內(nèi)把政府資金納入“財(cái)政大評審”監(jiān)管

隨著財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制的不斷健全與完善，非稅資金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行財(cái)政“綜合預(yù)算”，實(shí)行預(yù)算內(nèi)資金、非稅資金統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌安排，這為“財(cái)政大評審”機(jī)制的建立創(chuàng)造了條件。但是，非稅資金納入預(yù)算管理，并不能從根本上保障資金的使用效益。同時(shí)，隨著地方政府融資資金、舉債資金規(guī)模的擴(kuò)大，如何確保政府債務(wù)性資金的安全和效益也變的越來越重要，因?yàn)檎畟鶆?wù)資金風(fēng)險(xiǎn)最終仍然會轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政直接風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行。有鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)在更大范圍內(nèi)將政府資金納入“財(cái)政大評審”的監(jiān)管范圍。一是從資金來源上，要將預(yù)算內(nèi)資金、非稅資金、各類追加資金、政府融資資金、舉債資金使用等全部納入“財(cái)政大評審”的范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性項(xiàng)目資金評審的“全覆蓋”，在資金預(yù)算安排、過程使用、使用效益等全方位建立監(jiān)管措施，嚴(yán)控資金損失浪費(fèi)行為，最大限度的確保資金安全和效益。二是從資金用途上，把基本建設(shè)類、民生保障類、“三農(nóng)”發(fā)展類、企業(yè)扶持類、科技創(chuàng)新類、環(huán)境保護(hù)類等各種用途的財(cái)政性項(xiàng)目資金，全部納入“財(cái)政大評審”的范圍，不僅要注重工程建設(shè)類項(xiàng)目評審，財(cái)源扶持類項(xiàng)目資金評審，更要重視民生政策類項(xiàng)目評審，并通過建立完善基礎(chǔ)資料信息庫，健全資金支出標(biāo)準(zhǔn)和定額，量化、細(xì)化資金支出內(nèi)容，提高財(cái)政項(xiàng)目資金分配的準(zhǔn)確性和可靠性，確保財(cái)政項(xiàng)目資金用在“刀刃上”。三是從資金層級上，無論上級安排的專項(xiàng)資金，上級安排且需要區(qū)縣級配套的專項(xiàng)資金，還是區(qū)縣級自行安排的專項(xiàng)資金，一律要堅(jiān)持“財(cái)政大評審”，以便實(shí)現(xiàn)從源頭上控制和規(guī)范資金使用過程，避免財(cái)政資金“一撥了之”，更好地保障專項(xiàng)資金的特定用途。

(三)應(yīng)加大力度推動(dòng)財(cái)政職能融入“財(cái)政大評審”范疇

從財(cái)政部門內(nèi)部來看，通過“財(cái)政大評審”，一方面可以有效地減少人為因素的影響，為財(cái)政職能的發(fā)揮創(chuàng)造良好環(huán)境，另一方面可以通過完善財(cái)政內(nèi)部工作機(jī)制或流程，使財(cái)政各職能之間相互牽制、助推發(fā)展，減少工作惰性，避免工作扯皮，提高財(cái)政部門的行政效率和服務(wù)水平。為此，我們認(rèn)為應(yīng)大力推動(dòng)財(cái)政職能融入“財(cái)政大評審”。第一，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購中的政府投資工程額度合理性、撥付時(shí)間以及招標(biāo)控制價(jià)確定等都涉及財(cái)政投資評審工作，將這些財(cái)政職能納入“財(cái)政大評審”，不僅可以合理確定投資額、工程進(jìn)度以及招標(biāo)控制價(jià)，而且可以倒逼部門預(yù)算單位合理安排項(xiàng)目支出預(yù)算、建設(shè)單位合理安排工程進(jìn)度，相關(guān)部門科學(xué)合理安排部門預(yù)算等，從而真正形成“先評審后立項(xiàng)”、“先評審后預(yù)算”、“先評審后結(jié)算撥款”的工作機(jī)制，使各項(xiàng)財(cái)政制度或措施形成合力，提高財(cái)政職能的調(diào)控、保障和監(jiān)管能力。第二，注重財(cái)政工作的內(nèi)外統(tǒng)籌和上下聯(lián)動(dòng)，拓展“財(cái)政大評審”的實(shí)施范圍，在預(yù)算編制、政府采購、工程招標(biāo)、集中支付、竣工結(jié)決算審查、資產(chǎn)移交、績效評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮“財(cái)政大評審”技術(shù)管理和服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政大評審”與相關(guān)財(cái)政職能的無縫對接，推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理取得實(shí)效。第三，在評審環(huán)節(jié)上，要把事后評審為主，逐步向事前、事中為主轉(zhuǎn)變，解決好事后評審多，事前事中評審少的局面，使評審工作“關(guān)口”前移，提高“財(cái)政大評審”的整體效果。通過深入開展重點(diǎn)項(xiàng)目資金績效評價(jià)管理，把績效評價(jià)作為項(xiàng)目資金安排的重要依據(jù)，把資金效能與資金分配統(tǒng)籌結(jié)合，促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的有機(jī)統(tǒng)一。第四，大膽探索建立財(cái)政“一體化”信息平臺，把財(cái)政內(nèi)部核心職能全部集成到一個(gè)平臺上，建立財(cái)政部門內(nèi)部先后銜接、相互牽制、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、規(guī)范統(tǒng)一的職能協(xié)調(diào)機(jī)制，并通過采取“權(quán)限”控制手段，明確每個(gè)職能、每個(gè)環(huán)節(jié)的具體責(zé)任人及管理權(quán)限，充分借助現(xiàn)代信息管理手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的網(wǎng)絡(luò)化控制、規(guī)范化管理和高效率運(yùn)作，突破傳統(tǒng)財(cái)政工作模式，促進(jìn)財(cái)政職能效率最大化。

F810．7

A

1003－4145［2011］11－0110－05

2011－05－10

楊宏偉，男，山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局局長。

馬通之，男，山東省淄博市淄川區(qū)財(cái)政局國庫科科長，高級會計(jì)師。

(責(zé)任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)