徐靜琳，陳琦華

(上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444)

WTO與中國(guó)行政審批制度改革

徐靜琳，陳琦華

(上海大學(xué) 法學(xué)院，上海 200444)

WTO的規(guī)則體系對(duì)我國(guó)行政法治的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。行政審批制度改革不僅是WTO對(duì)成員國(guó)政府行為的客觀要求，也是我國(guó)行政法治改革的內(nèi)在要求。我國(guó)行政審批制度改革在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變政府職能、削減審批項(xiàng)目、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)、加強(qiáng)監(jiān)督制約等目標(biāo)。隨著改革的深入，行政審批制度需要進(jìn)一步完善:繼續(xù)清理和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，適時(shí)向深度和廣度發(fā)展;杜絕部門權(quán)力利益化，持續(xù)政府的自我“革命”;細(xì)化運(yùn)行機(jī)制，完善配套制度建設(shè)。

WTO;行政審批;行政許可

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)行政法治，包括法治理念、立法原則、執(zhí)法方式和訴訟法制度等方面的進(jìn)步是有目共睹的。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，在行政法治領(lǐng)域面臨更大挑戰(zhàn)，或者說(shuō)，WTO將成為相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)行政法治改革的主要外部動(dòng)力。近年來(lái)，中國(guó)行政審批制度的改革猶如一場(chǎng)革命，深刻地影響了政府的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變。

一、WTO促進(jìn)了行政審批制度改革的法治需求

WTO基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一整套運(yùn)作機(jī)制，使從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)承受了壓力和挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，中國(guó)政府的職能也將實(shí)現(xiàn)從對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)向市場(chǎng)規(guī)則的轉(zhuǎn)軌。從WTO的規(guī)則體系來(lái)講，它所規(guī)定的多邊貿(mào)易成員方的法律義務(wù)，主要是成員方政府在其國(guó)內(nèi)履行的義務(wù)，或者說(shuō)，它所規(guī)范和約束的對(duì)象，主要是政府的職能活動(dòng)，而非貿(mào)易商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從這個(gè)意義上講，中國(guó)加入WTO后受到挑戰(zhàn)的，首先是政府的行政管理制度，包括政府的職能轉(zhuǎn)變、管理模式、審批制度、政務(wù)公開(kāi)、政策的透明度、執(zhí)法監(jiān)督等等。因此，如何發(fā)展與WTO相銜接的行政法制體系，以規(guī)范和保障政府的行政管理制度的有序運(yùn)作，使之適應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和WTO的規(guī)范，是中國(guó)行政法治改革的重要任務(wù)。

《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)議》第16條(4)明確規(guī)定:“每一成員國(guó)應(yīng)保證其法律、規(guī)則和行政程序與WTO所附各協(xié)議中的義務(wù)保持一致。”這并不是說(shuō)，WTO規(guī)則直接在成員國(guó)適用，而是要求成員國(guó)在WTO法律框架下進(jìn)行經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，對(duì)本國(guó)的法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化并使之與WTO規(guī)則相銜接，確保各成員國(guó)的行為與WTO協(xié)議的義務(wù)規(guī)定相一致。因此，建立符合 WTO的法律框架及基本原則的行政法制體系，將是我國(guó)行政法治改革的重點(diǎn)。中國(guó)行政法制改革的主要任務(wù)是盡快轉(zhuǎn)變政府職能以適應(yīng)WTO的要求，而政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵則在于行政審批制度的改革。

我國(guó)加入WTO的基本承諾是:遵守規(guī)則、開(kāi)放市場(chǎng)。WTO的基礎(chǔ)是自由經(jīng)濟(jì)和自由貿(mào)易，其遵循和體現(xiàn)的規(guī)則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，它所反對(duì)和削弱的就是政府對(duì)市場(chǎng)的壟斷和干預(yù)，包括要求各成員方政府放松經(jīng)濟(jì)管制，給企業(yè)“松綁”，使企業(yè)依法按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期影響下，“重審批，輕管理”，甚至“以審代管”的行政管理模式，導(dǎo)致政府大包大攬，使行政審批變了“味”，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和國(guó)際化的過(guò)程中暴露出許多弊端，與WTO的相關(guān)要求和原則不相適應(yīng)。［1］

(一)關(guān)于WTO的非歧視原則

WTO的非歧視原則是公平、平等這一最普遍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的體現(xiàn)，它要求各締約國(guó)之間應(yīng)在無(wú)歧視基礎(chǔ)上進(jìn)行貿(mào)易，主要反映在最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇等條款上。而我國(guó)為了保護(hù)幼稚工業(yè)，限制外資流向，在外貿(mào)行政審批中差別待遇、超國(guó)民待遇較多。行政審批造成的部門壟斷和行業(yè)壟斷，人為地制造了企業(yè)之間的不平等競(jìng)爭(zhēng)，違反了貿(mào)易自由化和公平交易的原則。

(二)關(guān)于WTO的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則

WTO的宗旨就是通過(guò)消除關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，達(dá)到市場(chǎng)開(kāi)放、公平貿(mào)易以最終實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易自由化。因此，各締約國(guó)在關(guān)稅減讓的同時(shí)，還必須取消非關(guān)稅壁壘，即取消配額和許可證以及禁止等限制手段，不允許用行政手段干預(yù)和阻止各國(guó)間貿(mào)易的正常開(kāi)展。雖然我國(guó)的配額和許可證等非關(guān)稅壁壘已由1200多種減為300多種，但在一些行業(yè)準(zhǔn)入上的許多規(guī)定仍與WTO規(guī)則相距甚遠(yuǎn)。

(三)關(guān)于WTO的透明度原則

透明度原則是世界貿(mào)易組織三個(gè)主要目標(biāo)之一，也是WTO基本原則——最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇原則得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。不論是 GATT，還是 GATS、TRIMS，都規(guī)定了成員方的政策和措施應(yīng)當(dāng)充分透明。許多規(guī)則都規(guī)定政府負(fù)有設(shè)立咨詢點(diǎn)、進(jìn)行答復(fù)和提供相應(yīng)信息資料的義務(wù)。原我國(guó)行政審批制度存在的重大弊端之一，主要是審批不透明，缺少程序制約。關(guān)于審批的標(biāo)準(zhǔn)、步驟、期限等大多沒(méi)有明確規(guī)定，諸多審批以紅頭文件及上級(jí)指示為依據(jù)。

(四)關(guān)于WTO的效率原則

行政效率是WTO的內(nèi)蘊(yùn)要求。我國(guó)的行政審批制度存在多頭審批，權(quán)限設(shè)定較混亂，審批機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，程序繁瑣，層層設(shè)卡，審批周期長(zhǎng)等問(wèn)題。

綜上所述，WTO的規(guī)則體系對(duì)我國(guó)行政法治的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。WTO對(duì)行政審批的要求，概括起來(lái)主要是四個(gè)方面，即審批項(xiàng)目的合理化、審批程序的透明化、審批手續(xù)的便民化以及審批效率的高效化。由此，行政審批制度改革不僅是WTO對(duì)成員國(guó)政府行為的客觀要求，也是我國(guó)行政法治改革內(nèi)在要求。

二、我國(guó)行政審批制度改革的歷史性進(jìn)程

行政審批制度作為一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的行政管理手段，是世界各國(guó)政府普遍采用的事先監(jiān)督管理的重要制度。所謂行政審批制度(即法律上的行政許可)，是指關(guān)于許可證的申請(qǐng)、審查、頒發(fā)、使用、效力和撤銷等方面的制度。即公民、法人從事某種活動(dòng)或享受某種特定權(quán)利，必須事先經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、登記、注冊(cè)準(zhǔn)許或認(rèn)可的制度。它在法理上的概念，是指在法律的一般禁止下，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，政府通過(guò)頒發(fā)證照而給予其從事某種特定活動(dòng)的特許。

西方社會(huì)的許可證法令，始于12世紀(jì)的南意大利《阿里亞諾法令》。該法規(guī)定，醫(yī)生行醫(yī)必須有國(guó)王簽發(fā)的執(zhí)照，并建立了考試制度。自美國(guó)1886年確立行政審批制度以來(lái)，行政審批已成為各國(guó)政府實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的重要方式之一。但是，行政審批制度也是一把雙刃劍，既有積極的一面，也有消極的一面。它一旦成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要權(quán)力，就會(huì)產(chǎn)生與市場(chǎng)不協(xié)調(diào)的雜音，如增加社會(huì)交易成本，抑制行政相對(duì)人的創(chuàng)造性，最終制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無(wú)序的行政審批還往往導(dǎo)致了這樣的情況:一方面政府機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)秩序、公共利益的名義下，肆意設(shè)定行政許可(“設(shè)租”現(xiàn)象);另一方面，想要獲得行政許可的申請(qǐng)人送去利益(“尋租”現(xiàn)象)，權(quán)錢交易的腐敗便不可避免。從上世紀(jì)70年代末開(kāi)始，美國(guó)、日本等國(guó)啟動(dòng)了對(duì)政府規(guī)制合理化的運(yùn)動(dòng)，通過(guò)立法對(duì)行政許可權(quán)進(jìn)行規(guī)范和制約。

我國(guó)傳統(tǒng)的行政審批制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，幾乎涉及所有行業(yè)和主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但在特定的歷史時(shí)期，曾對(duì)資源配置和社會(huì)管理起了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，原有的行政審批制度逐漸暴露出弊端，如審批者直接支配社會(huì)資源的權(quán)力過(guò)大、自由裁量的空間較大、審批標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)、審批程序不規(guī)范、透明度較低等。這些弊病嚴(yán)重妨礙了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展。讓人記憶猶新的是，在上世紀(jì)80年代改革開(kāi)放之初，一個(gè)外商到中國(guó)來(lái)投資，要獲得一個(gè)項(xiàng)目許可，到各級(jí)行政機(jī)關(guān)蓋上幾十個(gè)甚至數(shù)百個(gè)圖章的現(xiàn)象不足為奇。由此可見(jiàn)，我國(guó)的行政審批制度改革勢(shì)在必行。伴隨改革開(kāi)放的進(jìn)程，我國(guó)的行政審批制度改革呈現(xiàn)了漸進(jìn)式的過(guò)程。通常認(rèn)為，我國(guó)行政審批制度的改革大致可以分為四個(gè)階段:即探索階段(1978年——1992年)、轉(zhuǎn)軌階段(1992年——1997年)、地方改革階段(1997年——2001年)、全面改革階段(2001年至今)。

我國(guó)加入WTO后，為了切實(shí)履行政府的對(duì)外承諾，為積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造更為有利的條件，開(kāi)始了行政審批制度的全面改革階段。2001年10月，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)開(kāi)展行政審批制度改革工作作出統(tǒng)一部署。首先是摸底清理，國(guó)務(wù)院有65個(gè)行政審批職能部門、3948項(xiàng)審批項(xiàng)目。其中，從黃金首飾定價(jià)到喪葬用品的產(chǎn)銷，從39度以上白酒的廣告到大學(xué)涉外客座教授的聘請(qǐng)，審批項(xiàng)目五花八門，審批程序繁雜。國(guó)務(wù)院對(duì)所有審批項(xiàng)目的名稱、依據(jù)和審批內(nèi)容、方式、收費(fèi)情況進(jìn)行調(diào)查。在2002年10月、2003年2月和2004年5月，國(guó)務(wù)院分三次宣布取消行政審批項(xiàng)目1806項(xiàng)，改變管理方式、交由行業(yè)自律管理121項(xiàng)，下放管理層級(jí)46項(xiàng);并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)修改了9部法律，取消了7項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，改變管理方式2項(xiàng)，下放管理層級(jí)2項(xiàng)，基本上實(shí)現(xiàn)了大幅度減少行政審批事項(xiàng)的目標(biāo)。與此同時(shí)，全國(guó)各省市也陸續(xù)分批次消減了一批自行設(shè)定的行政審批項(xiàng)目，并將改革延伸到地、縣級(jí)，稱為“給政府削權(quán)”。當(dāng)時(shí)浙江省有約2500項(xiàng)行政許可、北京有1034項(xiàng)、青島市有1300多項(xiàng)、上海有2027項(xiàng)行政許可。上海對(duì)行政審批事項(xiàng)的清理工作設(shè)立了四條原則:涉及公共資源配置的審批事項(xiàng)要改為公開(kāi)招投標(biāo);涉及幾個(gè)部門審批和管理的事項(xiàng)要改為由一個(gè)部門為主負(fù)責(zé)審批和管理;對(duì)只審批但無(wú)法實(shí)施有效監(jiān)管的要予以取消;無(wú)依據(jù)或委辦局文件設(shè)立的審批事項(xiàng)，原則上一律取消，個(gè)別確需要保留的，須按程序報(bào)市政府批準(zhǔn)。各地經(jīng)過(guò)清理，逐年分批取消了不再審批的事項(xiàng)。

2003年8月，《中華人民共和國(guó)行政許可法》的頒布使行政審批制度改革邁入了實(shí)質(zhì)性的全面發(fā)展階段。作為一部以單行法典形式體現(xiàn)的規(guī)范政府行政審批制度的法律，《行政許可法》在我國(guó)法制史上具有重要的意義。為確保行政審批制度改革與《行政許可法》實(shí)施相銜接，國(guó)務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步對(duì)審批項(xiàng)目進(jìn)行分類和整理。將近1900項(xiàng)審批項(xiàng)目分為三類管理。國(guó)務(wù)院辦公廳向國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)發(fā)出通知，要求對(duì)現(xiàn)有行政審批項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，“該取消的一律取消，該調(diào)整的必須調(diào)整”。

2004年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院要求各地區(qū)、各部門開(kāi)展行政審批改革工作的大檢查，對(duì)有令不行、有禁不止、變相審批和違規(guī)審批的要追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。按照中央部署，全國(guó)各省市相應(yīng)進(jìn)行了本區(qū)域的行政審批制度改革，對(duì)許可項(xiàng)目、許可依據(jù)和許可實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行全面清理和整頓，提出改革措施，取消了一大批行政審批項(xiàng)目。至此，這場(chǎng)自上而下的行政審批清理風(fēng)暴席卷全國(guó)，行政審批制度改革開(kāi)始向縱深發(fā)展。上海本著“堅(jiān)持制度創(chuàng)新和重在政府職能轉(zhuǎn)變”的要求，重點(diǎn)在清理審批事項(xiàng)、改進(jìn)審批方式、再造審批流程、創(chuàng)新管理方式和加強(qiáng)監(jiān)督制約等方面進(jìn)行突破，在經(jīng)過(guò)三次清理后，共取消、調(diào)整1044項(xiàng)，總體改革率達(dá)51.5%，取得了行政審批制度改革的階段性成果。

三、行政審批制度的規(guī)范化和法制化

2004年7月1日《行政許可法》的實(shí)施，是我國(guó)行政審批制度走向制度化、規(guī)范化和法制化的重要標(biāo)志，同時(shí)也是我國(guó)應(yīng)對(duì)WTO相關(guān)原則轉(zhuǎn)變行政審批制度的重要舉措。該法所體現(xiàn)的透明、公開(kāi)、公正的行政審批原則，合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任的原則，成為我國(guó)行政審批制度的基本準(zhǔn)則。

關(guān)于行政許可的設(shè)定原則，屬于立法政策問(wèn)題，即哪些事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，哪些事項(xiàng)不能設(shè)定行政許可，涉及政府職能與市場(chǎng)行為、公權(quán)力與私權(quán)利關(guān)系的諸多問(wèn)題。各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情可以設(shè)定不同的立法政策?！缎姓S可法》遵循我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，從有利于維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益、公共利益和社會(huì)秩序出發(fā)，體現(xiàn)了市場(chǎng)優(yōu)先、自律優(yōu)先和事后機(jī)制優(yōu)先的三大原則，即凡是直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng);涉及有限自然資源、公共資源分配以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入;涉及提供公共服務(wù)并事關(guān)公共利益的特殊職業(yè)和行業(yè)，需要確定資格或資質(zhì)的事項(xiàng)等六個(gè)方面，政府可以設(shè)立行政許可。其他如行政相對(duì)人能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采取事后監(jiān)督方式能夠解決的事項(xiàng)，可以不設(shè)立行政許可。這些規(guī)定，有效地限制了政府審批的權(quán)限范圍，有助于政府職能轉(zhuǎn)換。

行政許可的設(shè)定權(quán)作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，直接關(guān)系到相對(duì)人的合法權(quán)益的維護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，有必要進(jìn)行嚴(yán)格的限制和規(guī)范?！缎姓S可法》明確規(guī)定，法律可以設(shè)定行政許可;尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。該條說(shuō)明，法律已經(jīng)設(shè)定行政許可的，行政法規(guī)不得超越法律的規(guī)定而自行設(shè)定。條款還規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可;尚未制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的，因行政管理需要，省級(jí)人民政府可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。該法有關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)的規(guī)定，有助于法制的統(tǒng)一實(shí)施，有助于消除行政許可設(shè)定上的任意行為和越權(quán)行為，防止權(quán)力腐敗和權(quán)力濫用。同時(shí)，也有助于打破地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，從根本上扭轉(zhuǎn)行政許可“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，從源頭上遏制腐敗。

關(guān)于行政許可的程序制度，是依法實(shí)施行政許可的重要保障。合理的科學(xué)的行政許可程序應(yīng)體現(xiàn)高效、便民和低成本的理念?！缎姓S可法》明確規(guī)定了多種受理方式、書(shū)面審理、說(shuō)明和告知、法定期限、聽(tīng)證制度、不收費(fèi)制度、監(jiān)督制度等。這些規(guī)定，充分體現(xiàn)了簡(jiǎn)便、快捷和方便申請(qǐng)人的便民精神，有助于消除政府機(jī)關(guān)之間相互推諉及扯皮的工作作風(fēng)，有助于推進(jìn)服務(wù)政府、法治政府和廉潔政府的建立。

《行政許可法》為各地深入推進(jìn)行政審批制度改革提供了依據(jù)。在清理審批項(xiàng)目方面，上海在自行創(chuàng)設(shè)的203項(xiàng)行政許可事項(xiàng)中，取消了102項(xiàng)不符合該法的行政許可事項(xiàng)，占該市創(chuàng)設(shè)的政許可事項(xiàng)的50.2%。在改進(jìn)審批方式方面，上海推行“告知承諾”制度，以書(shū)面形式將條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求告知申請(qǐng)人，審批機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的承諾，作出認(rèn)定后頒發(fā)許可證。該項(xiàng)制度使行政審批的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序更為規(guī)范和透明。

從一定意義上說(shuō)，行政相對(duì)人從凡事都需要審批到行政許可的法定制度，實(shí)際上是一場(chǎng)深層次的觀念和制度變革。隨著行政許可法的實(shí)施，以往“跑”審批的現(xiàn)象將一去不復(fù)返，曾經(jīng)高高在上的政府將在一個(gè)相對(duì)平等的平臺(tái)上與公民對(duì)話，官府與相對(duì)人活動(dòng)都納入了法制化的軌道。正如中國(guó)人民大學(xué)某學(xué)者所稱:“這是一個(gè)信號(hào)，意味著政府正從管制型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變?！?/p>

四、我國(guó)行政審批制度改革的意義及展望

我國(guó)行政審批制度經(jīng)過(guò)了一系列的改革，在廣度和深度上都有了很大的推進(jìn)，與WTO的相關(guān)原則日趨接近。其意義主要體現(xiàn)在以下一些方面:

(一)削減審批項(xiàng)目，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

《行政許可法》實(shí)施以后，行政審批制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)持續(xù)深入進(jìn)行。2004年7月，遼寧省啟動(dòng)了一輪大規(guī)模的行政審批制度改革。省政府部門原有行政審批項(xiàng)目1839項(xiàng)，經(jīng)清理和整頓，現(xiàn)已取消調(diào)整了1115項(xiàng)。市級(jí)政府部門的行政審批項(xiàng)目由原來(lái)的17943項(xiàng)減少到目前的5622項(xiàng)?？h區(qū)級(jí)政府部門的行政審批項(xiàng)目也大幅減少。2006年，安徽取消、下放、合并的省級(jí)行政許可和審批項(xiàng)目計(jì)517項(xiàng)，占總數(shù)的42%，取消省級(jí)收費(fèi)項(xiàng)目61項(xiàng)，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)32項(xiàng)。從2003年開(kāi)始，河北省先后取消行政審批項(xiàng)目1310項(xiàng)，其中省級(jí)設(shè)定的行政審批項(xiàng)目有663個(gè)。［5］2008 年，上海在圍繞提高行政效能、重點(diǎn)推進(jìn)行政審批制度改革、切實(shí)提高行政透明度的進(jìn)程中又邁進(jìn)了一大步，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政性資金和社會(huì)公共性資金運(yùn)行的監(jiān)督力度。

衡量行政審批制度改革的效果如何，不僅要看減少了多少審批項(xiàng)目，更重要的是看是否通過(guò)改革，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府在行政審批制度改革中的基本職能發(fā)生了較大的變化，政府的管理職能現(xiàn)在主要體現(xiàn)在社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)保障和社會(huì)穩(wěn)定四個(gè)方面，而不是直接參與或介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，突破了政府“全面管理”、“包攬一切”的習(xí)慣性做法，基本實(shí)現(xiàn)了由管理型政府逐步向服務(wù)型政府過(guò)渡。

(二)簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高行政管理效率

行政審批制度在程序上體現(xiàn)的規(guī)范、透明和便民的原則，極大地方便了相對(duì)人，也提高了行政效率。如實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外”，提供一條龍服務(wù);簡(jiǎn)化受理和審批程序，規(guī)范法定審批期限;采用現(xiàn)代信息技術(shù)，推行網(wǎng)上審批等。不少部門和地方政府結(jié)合審批制度改革和政務(wù)公開(kāi)，進(jìn)一步規(guī)范審批行為，行政審批改革的操作平臺(tái)——各地的行政審批服務(wù)中心和服務(wù)大廳應(yīng)運(yùn)而生。全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了1834個(gè)行政審批服務(wù)中心，極大地方便了申請(qǐng)辦理的行政相對(duì)人。上海19個(gè)區(qū)縣都相繼建立了各種不同形式的行政服務(wù)中心，集中辦理行政審批和事后監(jiān)管工作，形成集中辦理行政審批和管理的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。行政審批服務(wù)中心的設(shè)立是我國(guó)行政審批制度改革的又一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)舉，符合社會(huì)發(fā)展要求，具有強(qiáng)大的生命力，體現(xiàn)了“以民為本”的行政理念，符合新時(shí)期建設(shè)服務(wù)型政府的執(zhí)政理念;提高了行政效率，降低交易成本，改變了一些政府部門存在的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的狀況。有的地方為簡(jiǎn)化手續(xù)，將所有政府部門中具備行政審批功能的處室、工作人員合并組成“審批辦”，由分管領(lǐng)導(dǎo)“帶隊(duì)”進(jìn)駐大廳，為審批提供便捷條件。有的地方創(chuàng)造性地實(shí)行了“案例援引”原則，即凡同類項(xiàng)目的相關(guān)審批事項(xiàng)，其它地區(qū)有審核通過(guò)且安全的，原則上應(yīng)比照辦理，實(shí)現(xiàn)了同其他地區(qū)的資源共享，既縮短了時(shí)間，還節(jié)約了成本。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督制約，體現(xiàn)責(zé)任行政理念

憲政主義對(duì)于政府構(gòu)建有三個(gè)基本理念:有限政府、責(zé)任政府和人權(quán)政府。其中責(zé)任政府要求行政行為的實(shí)施必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。關(guān)于行政審批的監(jiān)督包括兩個(gè)方面:一方面，行政審批的過(guò)程需要接受社會(huì)、輿論和公民的監(jiān)督;另一方面，行政主體也必須認(rèn)真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，對(duì)有關(guān)許可的狀況進(jìn)行定期或不定期檢查。不少地區(qū)和部門結(jié)合政務(wù)公開(kāi)，對(duì)保留的審批事項(xiàng)建立健全社會(huì)聽(tīng)證、專家咨詢論證和審批公示等制度，實(shí)行陽(yáng)光操作，主動(dòng)接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督;制定操作性強(qiáng)、透明度高的審批操作規(guī)程，減少審批人的自由裁量權(quán)和隨意性;按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立行政審批責(zé)任追究制度。一些地區(qū)和部門還在規(guī)范審批程序和條件的基礎(chǔ)上，建立了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)行政審批進(jìn)行全程監(jiān)控，從解決“審什么”到規(guī)范“怎么審”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范行為，從源頭上預(yù)防和治理行政審批領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

隨著行政審批制度改革的深入，需要在以下幾方面進(jìn)一步完善:

1.繼續(xù)清理和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，適時(shí)向深度和廣度發(fā)展。政府的行政管理體制改革，其核心是削減經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。分析現(xiàn)存的行政審批項(xiàng)目，主要還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，如存在一些不必要的審批、重復(fù)審批等情況。對(duì)于公共資源的配置，如經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的出讓、建設(shè)工程招投標(biāo)等，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作替代行政審批。對(duì)于特種從業(yè)人員的資質(zhì)、資格考評(píng)和認(rèn)定，應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用。此外，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，需要適時(shí)調(diào)整行政審批項(xiàng)目，或者新設(shè)，或者取消，或者由許可調(diào)整為備案等，特別是涉及公共安全(食品安全、生產(chǎn)安全和環(huán)境安全等)、投資項(xiàng)目審批管理等需要嚴(yán)格規(guī)范;同時(shí)，對(duì)于已經(jīng)通過(guò)審批的項(xiàng)目，也要加以監(jiān)督，如建立定時(shí)檢查或年檢制度，形成規(guī)范的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

2.杜絕部門權(quán)力利益化，持續(xù)政府的自我“革命”。從當(dāng)前的情況看，行政審批制度改革還是存在一定阻力的，其阻力主要來(lái)自政府內(nèi)部。長(zhǎng)期以來(lái)，行政部門已經(jīng)形成思維定勢(shì)，習(xí)慣用行政審批方式來(lái)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，好像取消了行政審批，就再也找不到其他的管理辦法，從而過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政審批的管理作用，因此在行政審批改革中存在一些不協(xié)調(diào)的方式。我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府履行行政職能的主要方式應(yīng)當(dāng)是制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，明確各市場(chǎng)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序。同時(shí)，政府應(yīng)避免部門利益作祟，警惕和杜絕政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門收益?zhèn)€人化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化［2］的現(xiàn)象出現(xiàn)，著力解決權(quán)力與利益脫鉤的執(zhí)法體制。創(chuàng)新綜合執(zhí)法體制，如將審批職能與實(shí)施處罰職能和監(jiān)督檢查職能相對(duì)細(xì)化和分開(kāi)，整合配置執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率。

3.細(xì)化運(yùn)行機(jī)制，完善配套制度建設(shè)?！缎姓S可法》為規(guī)范行政許可提供了基本原則和制度框架，而具體實(shí)施還需要進(jìn)行全面的配套制度建設(shè)，細(xì)化其運(yùn)行機(jī)制，如清理和規(guī)范審批條件、完善“告知承諾”制度、建立行政許可的評(píng)估機(jī)制、健全行政許可的監(jiān)督制度、設(shè)立政務(wù)信息平臺(tái)等等。總之，行政許可的各項(xiàng)制度，要充分體現(xiàn)政府的信賴保護(hù)原則，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)利。只有建立和完善配套制度，在各個(gè)工作環(huán)節(jié)都形成完整的制度規(guī)范，才能體現(xiàn)行政許可的法治意義。

在WTO的諸多規(guī)則中，公平和非歧視原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則、透明度原則、公正和效率原則等，都與行政審批制度直接相關(guān)，直接影響和約束著成員國(guó)的政府行為和企業(yè)行為。中國(guó)行政審批制度改革使中國(guó)的相關(guān)法律制度 與WTO的法律規(guī)則的銜接日趨緊密，這是中國(guó)法治進(jìn)步的體現(xiàn)，也是中國(guó)改革開(kāi)放的必然結(jié)果。

［1］趙初元.加入WTO對(duì)行政審批制度改革的影響［J］.湖南工程學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(3):39-41.

［2］雍繼敏，陳潮升，李志霞.行政審批制度改革的基本價(jià)值取向［J］.成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(8):11-12.

(責(zé)任編輯:梁臨川)

WTO and China＇s Reform for Administrative Examination and Approval

XU Jing-lin，CHEN Qi-hua
(School of Law，Shanghai University，Shanghai 200444，China)

The regulation and system of WTO gives a challenge to the development of China＇s lawful rule in administration.For China＇s reform for administrative examination and approval，it is not only the objective demand of WTO to the governmental behaviors of its member states but also the inherent request of China＇s reform for the lawful rule in administration.To a certain extent，China＇s reform for administrative examination and approval has achieved such goals as transforming governmental functions，reducing approval items，simplifying approval procedures and strengthening supervision systems.With the development of the reform，it is necessary to go further to perfect the system of administrational examination and approval:(1)keep on inspecting and adjusting the administrative items of examination and approval to develop properly in breadth and depth;(2)eradicate completely the profited authority of offices to continue the self-revolution of the government;(3)refine the mechanism of operation to perfect the construction of supporting systems.

WTO;administrative examination;administrative approval

D922.1

A

1007-6522(2011)02-0099-08

10.3969/j.issn 1007-6522.2011.02.009

2009-01-09

徐靜琳(1949-)，女，上海人。上海大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向:行政法、法制史。