史云貴，趙海燕

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064)

近年來，由于在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中沒有正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與民生、穩(wěn)定、和諧的關系，一些地方農(nóng)民的正當權益遭遇不法侵害現(xiàn)象突出。農(nóng)民權益保障問題不僅成為制約我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的障礙，還很有可能滋生許多社會風險，從而影響國家、社會的和諧穩(wěn)定。當前，我國學術界對農(nóng)民權益保障問題的研究主要集中在對失地農(nóng)民保障和進城農(nóng)民工保障兩個方面，且多從法律、政治、經(jīng)濟方面籠統(tǒng)地論及。本文主要從權益保障的機制創(chuàng)新角度，試圖為完善我國農(nóng)民權益保障、有效破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的困境提供可行性路徑。

一、公平、平等的價值與農(nóng)民權益保障

公平正義是人類追求美好社會的一個永恒主題，是社會發(fā)展進步的動力和基本的價值取向之一。柏拉圖在《理想國》中首次提出了公平正義問題，強調(diào)公平即和諧，正義是個人和國家的“善德”。亞里士多德認為，“所謂‘公正’，它的真實意義，主要在于‘平等’”［1］。托克維爾認為，在一個長期專制的國度里，“人民天生就愛好平等與自由。他們希望在自由之中享受平等，在不能如此的時候，也愿意在奴役中享用平等”［2］。從有文字記載的歷史以來，平等觀念一直與中國社會的發(fā)展交織在一起?？鬃釉f過:“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。”［3］《老子》云:“天之道，損有余而補不足”，“高者抑之，下者舉之;有余者損之，不足者補之?！保?］自古以來，作為社會的最下層，農(nóng)民受到的剝削和遭受的苦難最為深重。因此，中國的平等與公平觀念更多地與農(nóng)民的地位和命運緊密相連。歷代的農(nóng)民戰(zhàn)爭無不以平等 (均)為基礎的公平理念作為起義的口號。在中國現(xiàn)代化的進程中，先進的政黨及其領袖也把為農(nóng)民爭取平等權益作為基本目標。孫中山創(chuàng)立的“三民主義”就是一套以平等為核心價值的比較成熟的理論體系。他說，“民族主義是對外人爭平等的，不允許外國人欺負中國人;民權主義是對本國人爭平等的，不允許有軍閥官僚的特別階級，要全國男女的政治地位一律平等;民生主義是對貧富爭平等的，不允許全國男女有大富人和大窮人的分別，要人人都能做事，人人都有飯吃”［5］。保障農(nóng)民的基本權益，實現(xiàn)公平正義，更是中國共產(chǎn)黨的一貫主張。以毛澤東為核心的黨的第一代領導集體，通過土地革命，讓窮苦農(nóng)民重新獲得了土地，確立以土地產(chǎn)權為基礎的農(nóng)民權益保障制度，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性與創(chuàng)造性，最終完成了新民主主義革命的歷史使命。以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體，通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，確認了農(nóng)民對土地的長期使用權和收益權，并在此基礎上不斷完善以農(nóng)村土地使用權為基礎的農(nóng)民權益保障制度，再次調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性與創(chuàng)造性，為全面改革開放和現(xiàn)代化建設奠定了堅實的基礎。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，面對改革開放以來城鄉(xiāng)差距日益擴大、“三農(nóng)”問題長期得不到根本解決、農(nóng)民權益受損、保障體系不健全的現(xiàn)實困境，黨的新一代領導集體作出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與構建社會主義和諧社會的偉大部署，強調(diào)“社會公平正義是和諧社會的基本條件，必須加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的權利和利益，引導公民依法行使權利、履行義務”［6］。在當代中國，一個以維護社會公平正義為己任的人民政府，必須擅于運用法律制度、公共政策等手段，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中從經(jīng)濟、政治、社會等方面健全農(nóng)民權益保障體系，徹底改變長期以來農(nóng)民事實上作為“二等公民”的弱勢地位?！安还茉谡晤I域還是經(jīng)濟領域內(nèi)，正義只在人類自然需求的基礎上要求人類擁有根據(jù)自然權利應得到的條件平等。”［7］在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的進程中，必須堅持兩個基本原則:一方面，在城鄉(xiāng)居民的基本權益方面，應平等分配;另一方面，在城鄉(xiāng)居民的非基本權益方面，實行“按勞 (能)分配”［8］，加快完善農(nóng)民權益保障機制、構建農(nóng)民權益保障體系。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中的農(nóng)民權益保障問題

我國一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實踐中，除普遍存在著的農(nóng)村土地征收法律制度不健全、土地價格混亂、征收標準低等專家學者經(jīng)常論及的農(nóng)民權益被侵害等問題外，筆者負責的課題組抽樣調(diào)查表明，我國農(nóng)民權益保障還存在著如下幾方面亟需解決的問題:

(一)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民種地收益過低，土地拋荒現(xiàn)象嚴重

近年來，國家雖然從取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等方面出臺了一系列惠農(nóng)政策，但在城市化進程日益加快的背景下，由于務農(nóng)收益遠不如打工收入，大量農(nóng)民還是選擇了外出打工，大量農(nóng)村土地被“粗放”經(jīng)營，甚至“拋荒”;農(nóng)民對土地的傳統(tǒng)感情正漸行漸遠［9］。在我國西部農(nóng)村地區(qū)，單個農(nóng)戶完全靠種田為生，僅能解決溫飽問題，蓋房娶媳、子女上學等均無從談起。課題組抽樣調(diào)查表明，四川省農(nóng)村地區(qū)從事種植業(yè)的農(nóng)民平均年齡在52.05歲，約有83.75%的農(nóng)民在城鎮(zhèn)打工;其中，有53.26%的農(nóng)民半農(nóng)半工; 30.49%的農(nóng)民基本放棄了農(nóng)田，僅有16.25%的農(nóng)民真正以務農(nóng)為生，且多為年歲55歲以上的男性和部分留守婦女;達州、綿陽、資陽、內(nèi)江等市的一些農(nóng)村土地“拋荒”率約在20%以上。務農(nóng)成本高、收益低引發(fā)的大量農(nóng)村土地“拋荒”、種植業(yè)人口急劇銳減，對我國農(nóng)業(yè)和糧食安全構成了嚴峻挑戰(zhàn)，是糧食和其他農(nóng)副產(chǎn)品價格高居不下的重要因素之一。

(二)失地農(nóng)民就業(yè)再就業(yè)壓力大

在日益被城市蠶食的城郊，農(nóng)民靠傳統(tǒng)的土地保障顯然很難維持生計。無論是失地還是少地農(nóng)民，都不得不通過打工來維持家庭的收支平衡。因此，作為民生的重要內(nèi)容，失地、少地農(nóng)民的就業(yè)率也就成為城鄉(xiāng)結合部社會穩(wěn)定和諧的試金石。在激烈的就業(yè)市場競爭中，文化程度不高、未經(jīng)過專業(yè)培訓、缺乏勞動技能的農(nóng)民顯然處于極為不利的地位。根據(jù)我們對四川、重慶等10個城鄉(xiāng)結合部的抽樣調(diào)查:失地農(nóng)民中，只有10.26%的勞動力被有關部門安置就業(yè)，其余的只能自謀職業(yè);在自謀職業(yè)的勞動力中，有38.68%的人找不到工作，目前基本賦閑在家;尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶，基本賦閑在家的富余勞動力比例更大，達到了68.50%。在51.06%的就業(yè)勞動力中，其就業(yè)結構為:31%外出務工，33%在本地從事農(nóng)業(yè)，36%在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。失地、無地、少地的農(nóng)民因無法就業(yè)就可能誘發(fā)一些重大社會風險問題。

(三)農(nóng)民權益在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中缺乏完善的法律保障體系

目前我國被征地農(nóng)民權益的保障還明顯存在著相關法律界定模糊且相互沖突、法律位階過低、司法救濟不充分等問題。其中，現(xiàn)有的法律、法規(guī)只支持農(nóng)民的土地使用權，而針對土地產(chǎn)權，甚至對他們自己的宅基地和房屋產(chǎn)權也未加以明確的確認與保護。這樣，農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中無法與主導城鎮(zhèn)化運動的公共權力部門和強大的利益集團進行平等對話。由于缺乏具有可行性的法律供給，農(nóng)民被剝奪的權益也無法通過現(xiàn)有的法律、法規(guī)得到切實維護和保障。

(四)農(nóng)民權益在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中缺乏完善的保障機制

抽樣調(diào)查表明，在四川地級市中，80.28%的村一年多都很難開一次村民大會或代表大會;有46.68%的村三年及其以上都沒有開過村民代表大會，76.51%的村沒有村民議事會;56.26%的村組沒有定期進行村務公開;73.28%的被調(diào)查村民稱自己對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)績效沒有評議權;雖然成都市農(nóng)村普遍實行以村民議事會代替村民代表會議進行民主議事，但被訪對象中有38.52%的村民認為議事會形同虛設，并不能真正代表民意。由于一些農(nóng)村嚴重缺乏自治、合作、評估等權益保障機制，事實上導致了廣大農(nóng)民群眾被剝奪了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的決策參與權。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的決策權長期操縱在各級黨政部門手里，相關領導干部難免不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作中濫用權力、踐踏農(nóng)民的基本權益。這樣就很容易導致以黨群、干群矛盾為核心的鄉(xiāng)村社會矛盾尖銳激化，從而嚴重影響了城鄉(xiāng)一體化的順利進行與城鄉(xiāng)社會的和諧穩(wěn)定。

農(nóng)民權益在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中流失并由此引發(fā)了大量的社會風險問題，這既與我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設進人深水區(qū)，利益沖突和社會矛盾尖銳激化有很大的關系，更與一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，缺乏正確的執(zhí)政理念、政績觀、服務觀，片面追求經(jīng)濟績效，剝奪農(nóng)民對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的話語權等因素有著密切的相關性。

第一，我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設進入了攻堅階段，這個利益沖突與矛盾激化的現(xiàn)代化振蕩期是農(nóng)民權益大量缺失的溫床。在亨廷頓看來，傳統(tǒng)國家和現(xiàn)代國家是穩(wěn)定的，而處于傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的社會是最不穩(wěn)定的，即“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，但現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定”［10］。正處于改革開放關鍵時期的轉(zhuǎn)型中國，在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)形式、利益關系和分配方式日益多樣化，難免會引發(fā)一系列城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會群體和社會階層之間以利益為核心內(nèi)容的復雜社會矛盾。隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，一些“致富能手”、“經(jīng)濟能人”逐漸從村民中脫穎而出，在經(jīng)濟收入、經(jīng)濟地位等方面大大拉開了與一般村民的差距。在既有的地方治理模式下，鄉(xiāng)村社會中的這些致富能手和經(jīng)濟能人，往往很容易獲得黨委、政府的賞識，成為“村兩委”的負責人，以幫助農(nóng)民實現(xiàn)“共同富?！?。但實際上，一些經(jīng)濟能人在成為村干部后，往往會利用“村官”的權力，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作為他們自己謀求個體利益的最大化，這反而會進一步加劇農(nóng)村固有的貧富差距和社會沖突，從而加大了鄉(xiāng)村社會早已存在的社會風險問題。

第二，違背科學發(fā)展觀的“GDP模式”是導致農(nóng)民權益保障缺失的重要因素。一些地方黨委、政府曲解了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展原則，把地方GDP的增長作為考核干部統(tǒng)籌城鄉(xiāng)政績的最重要、甚至是唯一的指標，在一定程度上導致了經(jīng)濟績效至上、面子工程、政績工程、官商勾結等一系列的政府失范行為。這樣，一些地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不是建立在“以人為本”的科學發(fā)展觀基礎上的，而是建立在以犧牲農(nóng)民群眾的利益、資源、環(huán)境，甚至以犧牲農(nóng)民生命為代價的“帶血 GDP”的增長模式上的。在“帶血的GDP”增長的背后，是利益沖突加劇、干群關系緊張、社會矛盾不斷、政府形象受損、黨和政府合法性受到嚴峻挑戰(zhàn)等一系列的嚴重問題。而在以“城市化”為主要內(nèi)容的偽城鄉(xiāng)一體化運動中，一些鄉(xiāng)村干部和開發(fā)商等強勢利益群體相勾結，他們滾雪球式的發(fā)家是建立在大量農(nóng)民權益被侵害和非法剝奪的基礎上的。

第三，少數(shù)黨員干部在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，宗旨意識缺乏、服務能力低下，進一步加劇了農(nóng)民權益保障的低效?！俺且粋€集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”［11］。尤其存在著大量的“搭便車”和“分利”行為，越大的集團，越是在長期穩(wěn)定的環(huán)境中，越難以完成表面上具有邏輯性的集體行動，最終往往會因“集體行動的困境”而導致集體行動的失敗?！傲Ⅻh為公、執(zhí)政為民”本應成為各級黨員干部在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中牢固樹立的服務理念。然而，一些黨員干部宗旨意識、黨性觀念淡薄，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實踐中沒有正確處理好個人利益與既得利益集團、群眾利益的關系。在處理各種經(jīng)濟主體的利益時，一些農(nóng)村干部往往擺不正位置，立場、感情沒有站在大多數(shù)農(nóng)民群眾的利益上，不能做農(nóng)民群眾的主心骨、代言人，屁股很容易坐到比群眾強勢的既得利益群體一邊。一系列農(nóng)村社會群體性事件的背后，普遍存在著一些基層干部把“為人民服務”異化“為老板服務”的執(zhí)政黨宗旨異化問題。

第四，農(nóng)民群眾在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中缺乏“話語民主”，被剝奪了話語權。一些地方政府把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌錯誤等同于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，片面追求政績工程、面子工程，不顧當?shù)氐膶嶋H情況，大搞“圈地運動”、造城運動，廣大農(nóng)民群眾“被上樓”、“被市民化”，實際上走的還是一種以城鎮(zhèn)化取代現(xiàn)代化，消滅農(nóng)村、農(nóng)民的傳統(tǒng)工業(yè)化老路。處于弱勢地位的農(nóng)民，由于在政府主導的城鎮(zhèn)化過程中缺乏話語權，在失去賴以生存的土地同時，不能相應得到較為完善的基本權益保障，進而導致農(nóng)民逐漸對主導城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的黨委、政府的不信任、不合作。這樣，一些地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作經(jīng)常因官民無法良性互動而進退兩難。

為了有效破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的困境，加快城鄉(xiāng)一體化的步伐，我們必須在科學發(fā)展觀的指導下，切實在完善相關法律法規(guī)、促進農(nóng)民持續(xù)增收、完善農(nóng)村基本公共服務和村級治理等方面構建比較完善的農(nóng)民權益保障機制。

三、構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中的農(nóng)民權益保障機制

科學的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就是為了讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)一體化的過程中與市民一樣共享現(xiàn)代城市文明的成果。而完善各種農(nóng)民權益保障機制、構建現(xiàn)代農(nóng)民權益保障體系，是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、科學發(fā)展的制度基礎。

(一)完善農(nóng)民權益保障的法律機制

市場機制在調(diào)動各種社會主體實現(xiàn)自身利益的同時，的確也能在一定程度上實現(xiàn)公共利益的較大化。但市場這只看不見的手，天生就是要摧毀平等，而政治國家則需要通過法律制度的供給來縮小社會主體之間的差距，以維護社會的公平正義。這就要求我國要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，盡快完善農(nóng)民權益的法律保障機制。

首先，在立法層面上，要進一步賦予農(nóng)民應有的各項合法權益，完善保護農(nóng)民權益的法律措施。建議制定《中華人民共和國農(nóng)民權益保障法》，明確農(nóng)民對承包地和宅基地的法定權利，為農(nóng)民權益的保障提供法律基礎。

其次，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作中強化依法行政，加強各級人大對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的法律監(jiān)督力度;完善縣鄉(xiāng)兩級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作機制，切實依法保障農(nóng)民權益。

再次，切實加強對農(nóng)民權益的司法保障。針對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中侵害農(nóng)民權益的非法行為，司法部門要保障農(nóng)民能夠及時通過民事訴訟、行政訴訟等司法途徑加以解決，以活生生的案例形式教育廣大干部群眾，激發(fā)廣大農(nóng)民的維權意識。

最后，必須通過相應的法律運行機制讓農(nóng)民權益保障的法律法規(guī)真正運轉(zhuǎn)起來。近年來成都市在通過創(chuàng)新法律機制保障農(nóng)民權益方面進行了大膽的嘗試:成都市在基層社區(qū)大力進行法律宣傳的同時，廣泛開展政府為農(nóng)民購買法律服務工作。錦江區(qū)用政府埋單的形式為社區(qū)聘請法律顧問，全區(qū)城鄉(xiāng)居民享受了政府購買的免費法律服務［12］。金牛區(qū)在為全區(qū)城鄉(xiāng)居民購買法律服務的基礎上，建立了“一街道一法律服務機構”和“一社區(qū)一律師”的基層社會法律服務網(wǎng)絡，讓城鄉(xiāng)居民能夠享受免費的法律服務和優(yōu)質(zhì)的調(diào)解服務［13］。

(二)完善農(nóng)民的收入持續(xù)增長機制

黨的十七屆三中全會指出，“必須不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，始終把改革創(chuàng)新作為農(nóng)村發(fā)展的根本動力”［14］。作為推進農(nóng)村現(xiàn)代化的一種新的制度安排，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的直接效果必須能夠促進農(nóng)民的持續(xù)增收。廣大農(nóng)民只有能夠持續(xù)增收，生活水平不斷提高，才能自覺認同并自愿融入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐中去。當前，農(nóng)民收入持續(xù)增長的出路在于，在穩(wěn)定、發(fā)展以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村產(chǎn)權制度的基礎上，通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，讓農(nóng)業(yè)走上規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、品牌化的道路。在大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的同時，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，在有條件的地方積極發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，大力發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)，培育大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收關鍵要靠農(nóng)民自身的轉(zhuǎn)變，尤其是思維的轉(zhuǎn)變。要積極培育有文化、懂技術、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，培育農(nóng)村“雙強”致富能手和經(jīng)營能手，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑵放苹峁┴S富的鄉(xiāng)土人力資源，并著力提高農(nóng)民的組織化程度，實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、農(nóng)村專業(yè)合作組織、單個農(nóng)戶”四者有機銜接和良性互動的現(xiàn)代農(nóng)民收入持續(xù)增長的新機制。

(三)完善村民自治機制

針對一些地方的村民自治組織和自治機制不能從根本上保障農(nóng)民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的話語權;村民對農(nóng)村公共事務缺乏制度性的決策權的現(xiàn)狀，完善以村民民主議事為核心的村民自治機制是切實保障農(nóng)民權益的民主基石。

首先，廣大黨員干部必須牢固樹立“立黨為公、執(zhí)政為民、全心全意為人民服務”的執(zhí)政理念，通過踐行黨的群眾路線逐步實現(xiàn)“讓民作主”。

其次，要切實按照黨的十七大要求，在農(nóng)村實踐、完善、創(chuàng)新以“自我管理、自我教育、自我服務、自我發(fā)展”為基本內(nèi)容與特征的村民自治的新機制、新路徑、新模式。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，以村民議事機制創(chuàng)新為核心，不斷完善農(nóng)村公共事務決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者有機結合和良性互動的村級治理新機制。在近年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實踐中，成都市下屬的彭州市構建了“以村黨組織為領導核心、3個村民自治組織為社會主體、集體經(jīng)濟組織為市場主體、其他組織共同參與”的新型村級治理機制。一些村選出了“村議員”，成立了“村議會”，在黨組織的領導下負責村里重大事情的民主決策，實現(xiàn)了“民行官事”的“村民自治”［15］。成都市近年還明確規(guī)定:如果“基層議事會不民主，鎮(zhèn)村干部要受到嚴厲處罰”［16］，從而為村 (居)民參與村級治理，實現(xiàn)“當家作主”掃除了行政障礙。村 (居)民廣泛、有效、有序地參與農(nóng)村公共事務，擁有了制度性的“話語權”，成為村里的真正主人，這在維護農(nóng)民權益的同時，也從根本上化解了農(nóng)村的利益沖突，實現(xiàn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定、進步與和諧。

(四)完善農(nóng)民權益保障的公共服務機制

完善的村級公共服務機制是保障農(nóng)民基本權益，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟權益與政治權益有機統(tǒng)一和良性互動，促進城鄉(xiāng)社會公平、和諧的關鍵所在。近年以來，成都市以村級公共服務專項資金使用為“抓手”，撬開了村級民主，不斷創(chuàng)新基層社會民主治理機制，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中實現(xiàn)了農(nóng)民經(jīng)濟權益、政治權益相互支撐與良性互動。

成都市規(guī)定村級公共服務資金的使用必須由村(居)民大會、村(居)民代表大會或村(居)民議事會通過民主決策來決定建設內(nèi)容、標準和進度安排，有關部門不得強迫和干涉①參見《中共成都市委成都市人民政府關于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見 (試行)》，成委發(fā)［2008］37號。。以村級公共服務的民主使用為突破口，成都村(居)民大眾被推上了村級治理的前臺，成為農(nóng)村公共事務決策和基層社會自治的主人。在村級公共服務資金的使用問題上，面對要實施哪些公共服務項目、怎么實施、誰先誰后等復雜問題，成都市所屬的縣級邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村將決定權交給群眾，通過“三步量分法”，最終確定了村級公共服務項目以及實施的先后順序［17］。成都市郫縣紅光鎮(zhèn)魚塘坎村，從2009年8月拿到村級公共服務專項資金到10月份啟動項目建設的2個月期間，村社干部、議事會成員、黨員代表們走遍了全村群眾的家，在廣泛征集專項資金使用方案后，再召開村民議事會，就村級公共服務資金使用方案進行了公開表決。到2009年底，通過村民民主決策完善了鄉(xiāng)村道路、田間溝渠、橋涵、村里健身器材等7個公共服務項目的新建或改造［18］。蒲江縣插旗山村在村級公共服務專項資金使用上完全走“群眾路線”，2010年村里20萬村級公共服務資金怎么用、用在哪、用多少都必須經(jīng)村民表決同意，議事會、理財小組、項目監(jiān)督小組同時簽字才能入賬［19］。成都市以村級公共服務資金的使用為突破口，村里要做哪類事、那些事，先做什么、后做什么都由村民自己說了算，廣大村民在農(nóng)村基層“當家作主”已經(jīng)形成了一套制度和習慣，值得借鑒。

(五)完善農(nóng)民權益保障的績效評估機制

“一個政府，除了對人民負責、服務、獻身外，不應該有任何特權。一切權力屬于人民，一切權力都要為了人民”［20］。既然統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是為了廣大農(nóng)民，那么統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的績效也就應接受農(nóng)民群眾的評估，廣大村民對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的評議過程，也是他們維護自己基本權益的過程。

首先，要建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)績效的農(nóng)民群眾評估新機制?！耙胱屓嗣袢罕姖M意，首先就得接受人民群眾的評議”［21］。為此，必須進一步完善對農(nóng)村各級黨政干部的選拔、任免機制，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中積極引導廣大農(nóng)民群眾制度化參與對干部的績效考核，真正把那些在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中能夠埋頭苦干、全心全意為百姓謀福利的黨員干部選拔到重要領導崗位上來。自2009年以來，江蘇泰州在試點的基礎上，在全市開展“村民直評村官”活動，這種直接民主大大豐富了農(nóng)村民主治理的新實踐［22］。近年來，成都市在全市范圍內(nèi)廣泛開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村 (社區(qū))負責人進行民主評議活動，并明確規(guī)定了參加民主評議的群眾代表不少于60%，民主評議滿意率達不到70%的由上級黨委進行誡勉，達不到50%的責令引咎辭職或提起罷免［23］。在農(nóng)村基層社會全面推行“村民直評村官”，讓鎮(zhèn)、村干部不得為非，這從根本上保障了村民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的話語權，從而切實保障了農(nóng)民的基本權益。

其次，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌績效的多元考核評估機制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)績效考核的主導權，長期以來掌握在上級黨組織部門，又特別是上級黨委書記手中。地方黨政干部表面上應對所在地區(qū)的人民群眾負責，實際上卻只對有權任免他們的上級主要領導干部負責。要建立、健全地方各級人民代表大會、公民組織、專家學者對地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的科學績效評估機制，加大對地方領導干部行政問責的力度與廣度，以徹底改變一些地方干部在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中“唯上不唯下”的單向度“統(tǒng)治”狀態(tài)，讓廣大黨員干部在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

(六)完善農(nóng)民權益保障的合作治理機制

作為利益、資源、價值整合與分配的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，由于涉及到各種社會主體復雜的利益關系，完全的政府主導和完全的社會主導，都很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的既定目標。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，合作治理強調(diào)的不是自上而下的政府全能，而是由公民大眾以公民組織或利益集團的形式與政府對話，并在凝聚共識的基礎上，以合作促發(fā)展、以合作促共贏、以合作促和諧。以農(nóng)村合作治理機制創(chuàng)新完善農(nóng)民權益保障的關鍵在于創(chuàng)新合作決策與合作評議機制。

首先，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的過程中，以干群合作決策為基礎，積極構建“地方政府、農(nóng)村黨組織、村委會、議事會、監(jiān)事會、農(nóng)村經(jīng)濟社會合作組織”等各種利益主體有機銜接和良性互動的決策模式。近年來，北京、廣州等城郊農(nóng)村創(chuàng)造性地實踐了“政府規(guī)劃，村集體、村民與開發(fā)商對等合作開發(fā)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)新模式［24］。成都市新都區(qū)三河鎮(zhèn)涉農(nóng)社區(qū)近年來形成了“兩委三會一中心+經(jīng)濟組織”的村級合作決策新模式，使基層黨組織、社區(qū)自治組織、經(jīng)濟合作組織在社區(qū)治理中形成了有效的合作機制，在基層黨內(nèi)民主與基層人民民主良性互動中實現(xiàn)了基層群眾的當家作主［25］。彭州的“131N”①所謂“131N”模式，即強化一個領導核心 (村黨支部)，建立健全三個自治組織 (村民委員會、村民議事會、村務監(jiān)督委員會)，培育一個市場主體 (集體經(jīng)濟組織)，發(fā)揮多個其他經(jīng)濟和社會組織作用 (群團組織、新型合作經(jīng)濟組織、社會中介組織、其他民間組織)為主要內(nèi)容的新型村級治理機制。村級治理模式，是一個以農(nóng)村治理主體合作決策為基礎的典型的村級多元合作治理模式?！?31N”村級多元合作決策模式，讓廣大村民在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中擁有了制度性的“話語權”。 “官民合作決策”在維護農(nóng)民基本權益的基礎上，從根本上化解了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的利益沖突與干群矛盾，實現(xiàn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的有機統(tǒng)一。

其次，要建立、健全“上級黨委政府評估、村級群眾評估、專家學者評估”三者有機銜接和良性互動的多元合作績效評估新機制。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中，完全由黨政公共部門主導的績效評估、完全由科研機構主導的績效評估和完全由農(nóng)民主導的績效評估都無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學性、民主性、合法性的有機統(tǒng)一。建立、健全“上級黨委政府評估、村級群眾評估、專家學者評估”三者有機銜接和良性互動的多元合作績效評估新模式，就能夠真正通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在科學發(fā)展中實現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成 果由人民共享”的既定目標。

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