丁鐵梅

民事公訴權(quán)的優(yōu)化配置與制度建構(gòu)

丁鐵梅

深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、食品衛(wèi)生安全、妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和壟斷等行為嚴(yán)重地?fù)p害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。在司法實(shí)踐上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)怎樣行使民事公訴權(quán)進(jìn)行了有益的探索，在公益保護(hù)方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是，我國(guó)現(xiàn)行民事檢察制度，主要是對(duì)法院的民事審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。由于受傳統(tǒng)的民事訴訟理論和立法上的制約，對(duì)于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)不能通過(guò)民事公訴的方式來(lái)進(jìn)行有效地保護(hù)，因此，突破傳統(tǒng)的理論限制，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公訴制度勢(shì)在必行。如何合理配置民事公訴權(quán)，以更加充分、有效地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用，也是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

一、檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)的歷史考察

（一）大陸法系檢察制度

社會(huì)公益性是檢察權(quán)賴以生存、發(fā)展的內(nèi)容。檢察權(quán)以制衡、制約的角色出現(xiàn)，其權(quán)力的行使直接表現(xiàn)為代表國(guó)家干預(yù)社會(huì)生活，尤其是對(duì)危害國(guó)家利益、社會(huì)公益的行為實(shí)施干預(yù)。在資本主義國(guó)家發(fā)展初期，民事訴訟以當(dāng)事人處分為主要內(nèi)容，排斥國(guó)家檢察權(quán)的干預(yù)，客觀上反映了資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)要求。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，國(guó)家資本主義占有統(tǒng)治地位，特別是由于受到以龐德為代表的社會(huì)法學(xué)派理論的影響，傳統(tǒng)的民法原則發(fā)生了變化，“個(gè)人本位主義”的法律精神已被“國(guó)家本位主義”所代替。個(gè)人處分權(quán)相對(duì)縮小，國(guó)家運(yùn)用法律干預(yù)增多①。大陸法系國(guó)家的檢察制度起源于法國(guó)，檢察機(jī)關(guān)履行民事公訴職權(quán)最早也源于法國(guó)，1806年的法國(guó)民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以介入“關(guān)于國(guó)之安寧之訴訟；關(guān)于官府之訴訟；關(guān)于屬于官之土地邑并公舍之訴訟；關(guān)于因貧人不公增遺之訴訟”等民事案件②。法國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的規(guī)定，對(duì)涉及妨害公共秩序案件，因違反善良風(fēng)俗或違反刑法規(guī)定需要確認(rèn)婚姻無(wú)效的案件，以及在涉及親子關(guān)系、無(wú)民事行為能力設(shè)定或變更監(jiān)護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)可以提起或參加訴訟。法國(guó)訴訟理論認(rèn)為，檢察官是國(guó)家利益的代表，是社會(huì)公共利益的代表，凡是涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，檢察官都要介入，以維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

受法國(guó)檢察制度的影響，大陸法系的德國(guó)檢察制度以法國(guó)為淵源，檢察官同樣擁有民事公訴權(quán)。如德國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定，檢察官對(duì)于婚姻無(wú)效案件、申請(qǐng)禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動(dòng)案件等，都可以提起訴訟或者參加訴訟，還可以獨(dú)立地提出申請(qǐng)并提起上訴③。

（二）英美法系檢察制度

英美法系民事公訴制度產(chǎn)生較晚，民事公訴制度晚于刑事公訴。在英國(guó)，1461年國(guó)王律師更名為總檢察長(zhǎng)。總檢察長(zhǎng)的設(shè)立標(biāo)志著英國(guó)檢察制度的建立，從理論上說(shuō)，檢察長(zhǎng)代表國(guó)王，他有權(quán)阻止一切違法行為。因而，英國(guó)檢察長(zhǎng)在下列情況下可參與訴訟：1.凡涉及公共權(quán)利和利益的訴訟，并要頒布訓(xùn)戒令或代表社會(huì)；2.為防止損害公共利益或約束公共機(jī)構(gòu)不致發(fā)生違法行為，經(jīng)申請(qǐng)檢察長(zhǎng)許可后，私人和地方機(jī)關(guān)可以假借檢察機(jī)關(guān)的名義參與訴訟進(jìn)程④。1994年修訂的《英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則》將“公共利益檢驗(yàn)”作為提起民事公訴的條件之一，明確規(guī)定檢察長(zhǎng)如果發(fā)現(xiàn)公共利益可能或者正在受到侵害時(shí)，可依職權(quán)提起民事訴訟⑤。

在美國(guó)，檢察官是政府的法律代表，代表政府行使訴訟權(quán)利，因而對(duì)于涉及聯(lián)邦利益、州利益、公共利益的民事案件，檢察官都可以政府的名義提起或介入訴訟。美國(guó)檢察體制具有“三級(jí)雙軌，相互獨(dú)立”的特點(diǎn)。聯(lián)邦檢察系統(tǒng)由聯(lián)邦司法部中具有檢察部門職能的部門和聯(lián)邦地區(qū)檢察官辦事處組成，聯(lián)邦司法部長(zhǎng)同時(shí)兼任聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)，代表聯(lián)邦政府的利益參與訴訟，并享有廣泛的權(quán)力。美國(guó)建立了較為完善的以檢察長(zhǎng)為主，輔以公民等私方當(dāng)事人介入民事公訴的原告資格⑥?！睹绹?guó)法典》第28編第547條規(guī)定，民事案件涉及立邦利益時(shí)，檢察官可以提起訴訟或出庭為聯(lián)邦政府辯護(hù)⑦。近年在世界范圍內(nèi)引起巨大影響的美國(guó)司法部訴微軟公司壟斷案、司法部訴煙草公司案，都是檢察官行使民事公訴權(quán)的結(jié)果。

（三）其他法系的檢察制度

日本的檢察制度，兼具大陸法系和英美法系的特征，形成融合兩大法系于一體的混合式檢察制度⑧。在日本，檢察機(jī)關(guān)隸屬于法務(wù)省，但并不是法務(wù)省的職能機(jī)構(gòu)，而是具有相當(dāng)獨(dú)立性的司法機(jī)關(guān)⑨。檢察官作為公益代表的原告人，承擔(dān)支持公訴的全面責(zé)任。如日本《民事訴訟法》規(guī)定，對(duì)于婚姻、收養(yǎng)、親子案件，檢察官可以作為當(dāng)事人提起訴訟，以維護(hù)國(guó)家的法律命令和社會(huì)利益。

我國(guó)的民事法律基本上是借鑒大陸法系，但是又與大陸法系有很多的不同。我國(guó)歷史上制定的法律中對(duì)民事公訴制度也有規(guī)定，如清末《法院編制法》第九十條第二款規(guī)定了檢察官“遵照民事訴訟律及其他法令所定，為訴訟當(dāng)事人或公益代表人實(shí)行特定事宜”。規(guī)定檢察官為民事訴訟當(dāng)事人或公益代表人提起民事訴訟。1951年《人民檢察署組織條例》和1954年《人民檢察院組織法》規(guī)定：對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家參與之，包括提起民事訴訟。

通過(guò)上面的歷史考察，我們可以得出結(jié)論，檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟為各國(guó)所通行。我國(guó)已具備民事公訴制度，檢察機(jī)關(guān)不僅有參與民事訴訟的權(quán)力，而且也有提起民事訴訟的權(quán)力。與其他國(guó)家相比，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟監(jiān)督的范圍比較窄，其職能不夠明確，需要進(jìn)一步完善。

二、我國(guó)民事公訴權(quán)配置與運(yùn)行中存在的問(wèn)題

民事公訴是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，基于國(guó)家授權(quán)或法律的規(guī)定，代表國(guó)家向人民法院提起訴訟，要求追究違法行為者民事法律責(zé)任的制度。我國(guó)目前在對(duì)民事公訴制度的理論研究和司法實(shí)踐兩方面都明顯滯后。在現(xiàn)行的司法體制下，檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴存在諸多障礙。

（一）立法上的障礙

我國(guó)《民事訴訟法》對(duì)民事檢察監(jiān)督制度方面的規(guī)定存在許多問(wèn)題，從而為我國(guó)民事公訴制度的構(gòu)建設(shè)置了障礙。《民事訴訟法》第十四條的規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！痹撘?guī)定本身就很不完善，檢察機(jī)關(guān)在民事領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督權(quán)限很小，只涉及“民事審判”領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式主要是抗訴，對(duì)訴訟主體和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督對(duì)象的規(guī)定，也同樣存在許多缺陷?！睹袷略V訟法》規(guī)定，原告也必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。法律未能明確檢察機(jī)關(guān)作為民事公訴的主體。為更好地糾正公共性違法行為，維護(hù)社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)借鑒外國(guó)成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，在法律上確立和承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在民事公訴的主體資格，在利害關(guān)系人不愿起訴或不能起訴以及無(wú)其他主體起訴的情況下，可由檢察機(jī)關(guān)代為起訴⑩。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)通過(guò)提起民事訴訟的方式，將案件引入審判程序，這也正是履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)。

（二）原告適格學(xué)說(shuō)理論的限制

傳統(tǒng)民事訴訟中原告適格理論具體是指在特定案件訴訟中作為原告進(jìn)行訴訟的權(quán)能及其資格。原告為了獲取成為當(dāng)事人的資格，必須證明其權(quán)利受到侵害或自己特定的權(quán)利與運(yùn)用法律保護(hù)的公眾利益受到區(qū)別對(duì)待而導(dǎo)致受到侵害以及脅迫。

我國(guó)民訴法采用的是原告“一元化”說(shuō)，即有權(quán)發(fā)動(dòng)訴訟的原告只能而且必須是受害者本人或利害關(guān)系人?！睹袷略V訟法》第一百零八條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”我國(guó)現(xiàn)行的訴訟制度關(guān)于原告“適格說(shuō)”和“利害關(guān)系說(shuō)”，事實(shí)上剝奪了社會(huì)公眾對(duì)民事公訴的起訴權(quán)，與我國(guó)以往漠視權(quán)利、偏重義務(wù)的義務(wù)本位的法律思想不無(wú)關(guān)系，應(yīng)該對(duì)原告資格作擴(kuò)張性解釋，允許檢察機(jī)關(guān)作為民事公訴的原告，民事公訴主要應(yīng)由公民最初啟動(dòng)，由普通公民向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起民事公訴。

（三）主體的不平等性造成訴辯失衡

我國(guó)民事訴訟制度已基本建立了當(dāng)事人主義訴訟構(gòu)造，當(dāng)事人具有實(shí)質(zhì)性平等地位。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，現(xiàn)行法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督是事后監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)既以法律監(jiān)督者的身份又以原告的身份提起民事公訴，是公權(quán)力介入民事案件，這將影響訴辯雙方的訴訟地位的平等性，使訴訟雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡，不僅有悖于民事訴訟當(dāng)事人平等的原則，也影響法院審判的獨(dú)立性，使法院難以保持中立的立場(chǎng)。

三、我國(guó)民事公訴權(quán)配置的法理分析

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，大量的民事違法行為嚴(yán)重侵害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，卻無(wú)直接利害關(guān)系人提起訴訟，人民法院又遵循“不告不理”的原則。在這種情況下，人民檢察院作為公益利益的代表，應(yīng)該行使提起民事公訴的權(quán)力予以追究。多年的實(shí)踐證明，人民檢察機(jī)關(guān)有能力進(jìn)行監(jiān)督，并且這種職權(quán)配置是科學(xué)、合理的。

（一）檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)決定的，具有明確的憲政基礎(chǔ)和法律依據(jù)

根據(jù)我國(guó)憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能是確保法律得到統(tǒng)一正確的實(shí)施，對(duì)國(guó)家的法律實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全面的監(jiān)督。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不僅具有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)等的優(yōu)越性，而且具有與這種獨(dú)立性相一致的法律監(jiān)督和控權(quán)的功能，使法律監(jiān)督權(quán)具有很高的法律地位。正是由于這種特殊社會(huì)地位，中國(guó)檢察權(quán)的職權(quán)范圍即“法律監(jiān)督”的內(nèi)容大于西方資本主義國(guó)家的公訴職能，這就為保障憲法和法律統(tǒng)一正確實(shí)施創(chuàng)造了條件?。中國(guó)的權(quán)力制衡體系是一種立體化的模式架構(gòu)，是在人民代表大會(huì)之下的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并立。檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督的形式加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約，在國(guó)家權(quán)力制衡體系中具有舉足輕重的作用?。

這是我國(guó)國(guó)家權(quán)力模式與西方國(guó)家憲政制度中的“三權(quán)分立”的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式最主要的區(qū)別。因而對(duì)人民法院的民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，是檢察權(quán)的憲法地位在民事訴訟中的具體化。賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的權(quán)力，發(fā)揮其維護(hù)國(guó)家和公共利益的職能，是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的歷史使命。

（二）檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)是可行的，具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在現(xiàn)代法治社會(huì)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為社會(huì)和公眾提供充分的司法救濟(jì)保障。我國(guó)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，出現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失和一些涉及公眾利益的“公害案件”、市場(chǎng)價(jià)格壟斷和大規(guī)模侵害消費(fèi)者利益案件。由于侵害的國(guó)家利益和社會(huì)利益是分散性的權(quán)利，享有社會(huì)公益主體的不特定性，以及受到傳統(tǒng)的民事訴訟中的原告適格理論和直接利害關(guān)系原則理論的限制，常常在侵權(quán)發(fā)生后出現(xiàn)以下情況：

一是起訴后，不符合起訴條件，法院不予立案。由于我國(guó)民事訴訟法規(guī)定對(duì)訴權(quán)采取的是“直接利害關(guān)系說(shuō)”，人人都覺(jué)得自己的權(quán)利受到損害，但是無(wú)法舉證，權(quán)利無(wú)法通過(guò)司法途徑得到救濟(jì)，國(guó)家利益和社會(huì)利益無(wú)法通過(guò)訴訟得以保護(hù)。

二是訴辯雙方力量失衡，訴方難以勝訴。侵權(quán)主體力量強(qiáng)大，起訴方訴訟地位較弱，行為能力、主體資格和舉證能力受限，權(quán)利很難通過(guò)司法途徑得到保障。三是即使勝訴，權(quán)利也很難得到全面保護(hù)。由于受到主體的不特定性和舉證責(zé)任的制約，損害的賠償額度與實(shí)際侵權(quán)主體造成的損失完全不對(duì)等，造成權(quán)責(zé)失衡?。

（三）檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)是維護(hù)社會(huì)公平正義

在法治國(guó)家里，司法是人民維護(hù)合法權(quán)益，追求公平、正義的最后屏障。公平正義是法治國(guó)家的基本理念，是維護(hù)社會(huì)共同體基本價(jià)值體系的基礎(chǔ)與標(biāo)志。沒(méi)有公平正義，就沒(méi)有社會(huì)正義；沒(méi)有有效的法律監(jiān)督，公平正義就不能轉(zhuǎn)化為具體的法律實(shí)踐。民事公訴制度的缺失導(dǎo)致訴訟所指向的社會(huì)矛盾，在社會(huì)現(xiàn)有矛盾解決機(jī)制里難以解決。賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的權(quán)力，有效地化解社會(huì)矛盾，更能體現(xiàn)社會(huì)主義的法治理念和依法治國(guó)的基本方略。在我國(guó)民事訴訟中對(duì)檢察權(quán)配置，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)國(guó)家審判權(quán)行使過(guò)程中的監(jiān)督與制約。在國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力的行使過(guò)程中是否確立健全的監(jiān)督與制約機(jī)制，是一個(gè)國(guó)家社會(huì)民主水平、法治程度高低的重要標(biāo)志。因而，在民事訴訟中進(jìn)一步把法律監(jiān)督權(quán)予以確定并使之有效運(yùn)作，是維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一和尊嚴(yán)，防止地方保護(hù)和防止司法腐敗的重要機(jī)制，這也是我國(guó)的司法民主水平不斷提升，依法治國(guó)進(jìn)程不斷加快的必然結(jié)果。

四、民事公訴權(quán)配置的制度建構(gòu)

（一）賦予檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)及民事公訴人的資格

現(xiàn)行的訴訟制度關(guān)于原告“適格說(shuō)”和“利害關(guān)系說(shuō)”，事實(shí)上剝奪了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事公訴的訴權(quán)及提起訴訟的資格。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的憲法定位決定其應(yīng)當(dāng)提起民事公訴，進(jìn)行法律監(jiān)督體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的公益維護(hù)者的身份。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴后所處的法律地位，主要有五種觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)系處于法律監(jiān)督者地位，即為“國(guó)家監(jiān)訴人”?；

二是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)處于當(dāng)事人即原告的地位；

三是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)兼有原告和當(dāng)事人的雙重身份；

四是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)為公益代表人；

五是認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是民事公訴人。

筆者認(rèn)為，“國(guó)家監(jiān)訴人”一說(shuō)混淆了起訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的一種，將檢察機(jī)關(guān)置于“國(guó)家監(jiān)訴人”的地位，必將破壞民事訴訟的訴辯平衡。檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴是為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，并不是對(duì)訴訟標(biāo)的有自身的利害要求，因此，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中處于“原告”的法律地位，也是不恰當(dāng)?shù)摹；谕瑯拥牡览恚瑱z察機(jī)關(guān)在民事訴訟中處于民事公訴人的法律地位是較為恰當(dāng)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是直接由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國(guó)家提起訴訟有法可依，作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)法律地位超脫，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，不易受到外來(lái)的干擾?，并且，檢察機(jī)關(guān)自身所具有的專業(yè)能力使其能夠提起民事公訴。自1997年方城縣院成功辦理全國(guó)第一起民事公訴案件以來(lái)，十年間河南省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門共辦理民事公訴案件1572件，其中發(fā)出檢察建議1019件，支持起訴296件，直接起訴242件，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失2.66億元，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果?。

為更好地糾正公共性違法行為，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，應(yīng)當(dāng)借鑒外國(guó)成熟的立法經(jīng)驗(yàn)，健全和完善我國(guó)民事檢察監(jiān)督的立法工作，明確賦予檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)，充實(shí)其檢察監(jiān)督的內(nèi)容。修改我國(guó)目前的民事訴訟法中的相關(guān)規(guī)定，把檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域的監(jiān)督對(duì)象從“民事審判活動(dòng)”提升到“整個(gè)民事訴訟活動(dòng)”。在法律上確立和承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)在民事公訴方面的訴訟資格，如果公共利益受到侵害需要保護(hù)，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴。明確賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟法實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，使其不僅僅只是有抗訴的權(quán)力，更具有起訴和參訴的權(quán)力?。

（二）嚴(yán)格界定提起民事公訴的范圍

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，作為公權(quán)力介入民事、行政訴訟糾紛的范圍和程度如果過(guò)于寬泛，將嚴(yán)重干預(yù)民事主體的平等性、私法自治以及契約自由的原則，違反設(shè)立此制度的宗旨和目的，也不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，必須嚴(yán)格界定檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的范圍。在確立民事公訴案件的范圍時(shí)應(yīng)遵循以下原則：

一是私法自治原則。尊重民事主體的意思自治和處分的權(quán)利。

二是公益救濟(jì)原則。嚴(yán)格界定公利益的范圍，只有在國(guó)家或社會(huì)公共利益需要救濟(jì)的特定情況下，檢察機(jī)關(guān)才能行使民事公訴權(quán)?。

三是尊重我國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)和司法規(guī)律，建構(gòu)中國(guó)特色的民事公訴制度，不能完全照搬西方國(guó)家的做法，對(duì)民事公訴應(yīng)采取審慎的態(tài)度，先從實(shí)踐中積極探索，再?gòu)睦碚撋蠈ふ腋鶕?jù)，從而確立我國(guó)民事公訴制度。

借鑒國(guó)外的立法、司法實(shí)踐和我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的案件主要有以下幾類：

第一類是國(guó)有資產(chǎn)流失的案件；

第二類是環(huán)境污染和食品衛(wèi)生安全等公害案件；

第三類是社會(huì)保障和政府采購(gòu)行為案件；

第四類是壟斷和妨害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)案件；

第五類是涉及公共利益但又沒(méi)有起訴主體的案件；

第六類是其他損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件?。

檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的一種手段，但不是所有牽涉到公共利益和國(guó)家利益的案件，都需要檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴。行政機(jī)關(guān)負(fù)有管理國(guó)家和社會(huì)的職能，應(yīng)該由它們來(lái)依法履行職責(zé)，可以設(shè)置民事公訴的前置程序，只有在行政機(jī)關(guān)不履行職能，無(wú)特定主體起訴，或特定主體不起訴或不宜起訴，檢察機(jī)關(guān)才能提起民事公訴。

（三）民事公訴權(quán)的謙抑

公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，如不約束，必將泛濫。在民事公訴中，民事公訴權(quán)與審判權(quán)之間、民事公訴權(quán)與訴權(quán)之間是一種既矛盾又統(tǒng)一的關(guān)系，立法在三個(gè)權(quán)力的配置中要保持均衡。因而，立法在配置民事公訴權(quán)時(shí)，要注重價(jià)值平衡，體現(xiàn)謙抑性?。檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴實(shí)質(zhì)上是公權(quán)對(duì)私權(quán)的對(duì)弈，在現(xiàn)有的法治背景下，進(jìn)行民事公訴的各當(dāng)事人之間是很難做到法律地位平等的。檢察機(jī)關(guān)其自身所擁有的明顯優(yōu)勢(shì)，使利益與其對(duì)立的一方當(dāng)事人幾乎無(wú)法與之抗衡，而當(dāng)事人法律地位平等，是我國(guó)民商法律制度共同遵循的一項(xiàng)基本原則，所以，要嚴(yán)格限制檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的權(quán)力，通過(guò)一定的訴訟程序加強(qiáng)監(jiān)督和制約：

一是行政機(jī)關(guān)或有關(guān)組織、個(gè)人已經(jīng)提起民事公訴未撤訴的，檢察機(jī)關(guān)不得以同一事實(shí)和理由提起訴訟；

二是檢察機(jī)關(guān)撤訴后，沒(méi)有新的事實(shí)和證據(jù)不得再行起訴；

三是為了防止濫訴或提起訴訟導(dǎo)致當(dāng)事人合法權(quán)益遭受損失，檢察機(jī)關(guān)敗訴的，當(dāng)事人可向國(guó)家請(qǐng)求國(guó)家賠償。

（四）確立我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的具體制度

1.明確管轄制度

民事公訴所涉及的案件，因其牽涉到的公共利益覆蓋面廣、影響力大，可認(rèn)定為“本區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”，一般應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄。

2.嚴(yán)把立案受理關(guān)，切實(shí)做到依法立案，依法受理

訴訟活動(dòng)畢竟是國(guó)家一種有限的司法資源，是一種有成本的活動(dòng)。如果允許任何人隨時(shí)提起民事公訴，就有可能浪費(fèi)司法資源，擾亂訴訟秩序。在有效保護(hù)公共利益與節(jié)約訴訟資源的博弈中，最優(yōu)化的途徑是由法律特別規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為提起民事公訴的主體，而民事公訴主要應(yīng)由公民最初啟動(dòng)，由普通公民向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否有必要提起民事公訴?。

3.舉證責(zé)任的分配

為了提高程序效益和體現(xiàn)實(shí)體與程序正義，須將證明責(zé)任在當(dāng)事人之間做合理分配。一般而言，應(yīng)根據(jù)雙方當(dāng)事人距離證據(jù)的遠(yuǎn)近、接近證據(jù)的難易以及收集證據(jù)能力的強(qiáng)弱等因素確定分配方案，將證明責(zé)任加在占有或接近信息資料，有條件有能力收集信息的當(dāng)事人身上?。在檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的案件中，檢察機(jī)關(guān)只需證明被告的違法行為已經(jīng)嚴(yán)重侵害了國(guó)家或公共利益即可，在審理中如果被告對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟主張?zhí)岢霾煌囊庖姇r(shí)，被告應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任倒置的責(zé)任?。

4.訴訟費(fèi)用問(wèn)題

通說(shuō)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原因在于檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟是為了維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益，但是為了防止檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)，可以嘗試借鑒世界各國(guó)民事訴訟的通行做法，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起訴訟敗訴的訴訟費(fèi)用由財(cái)政支付。如《日本民事訴訟程序法》第17條規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)敗訴的情況下，訴訟費(fèi)用由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)。

5.確立不調(diào)解原則

這是由民事公訴的性質(zhì)所決定的。民事公訴的對(duì)象是社會(huì)公共利益，一旦起訴即無(wú)權(quán)力對(duì)其實(shí)體內(nèi)容隨意放棄或處分，因而也就不存調(diào)解問(wèn)題。

總之，民事公訴在我國(guó)是個(gè)全新的課題，既具有實(shí)踐意義，更具有重要的理論意義。我們應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)民事公訴的理論探討，及時(shí)總結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴案件的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)提出建設(shè)性的立法意見，以促進(jìn)我國(guó)的民事公訴制度在立法和司法實(shí)踐上的不斷完善，使其在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

②何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第383頁(yè)。

④孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第2卷），法律出版社2006年版，第370頁(yè)。

⑤王晉、劉生榮編：《英國(guó)皇家檢察官準(zhǔn)則》，中國(guó)方正出版社2001年版，第221頁(yè)。

⑥黨廣鎖：《民事公訴主體問(wèn)題淺論》，載于《民事檢察制度熱點(diǎn)問(wèn)題探索》，中國(guó)檢察出版社2004年版，第457—459頁(yè)。

⑦李忠芳：《民事檢察學(xué)》，中國(guó)檢察出版社1996年版，第29頁(yè)。

⑧何家弘主編：《檢察制度比較研究》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第276頁(yè)。

⑨吳汝信：《民事公訴權(quán)：檢察機(jī)關(guān)職權(quán)配置的新視角》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第16卷），北京大學(xué)出版社2008年版，第348頁(yè)。

⑩江偉、常延彬：《民事檢察監(jiān)督的改革與完善》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月11日。

?蔣德海：中國(guó)特色：《社會(huì)主義檢察制度優(yōu)越性明顯》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2008年4月24日。

?王鴻翼：《關(guān)于對(duì)民事訴訟三角形結(jié)構(gòu)的質(zhì)疑與思考》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

?雷霆：《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的必要性分析》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年9月14日。

?該觀點(diǎn)產(chǎn)生于社會(huì)主義國(guó)家的理論，在我國(guó)最早由王桂五提出。參見李忠芳、王開洞主編：《民事檢察學(xué)》，中國(guó)檢察出版社1996年版，第110頁(yè)。

?賀恒楊：《檢察機(jī)關(guān)是民事公訴的適格主體》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月13日。

?《河南省檢察機(jī)關(guān)探索開展民事公訴的思考》，載《2007年中原民事行政檢察論壇論文集》。

?田圣斌、俞謝亮：《檢察機(jī)關(guān)行使民事公訴權(quán)的可行性研究》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第11期，第123頁(yè)。

?何文燕：《略論檢察機(jī)關(guān)民事公訴權(quán)》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期，第22頁(yè)。?楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學(xué)研究》2000年第4期，第69頁(yè)。

?王學(xué)成：《論司法規(guī)律與民事檢察權(quán)的拓展、謙抑與規(guī)制》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第16卷），北京大學(xué)出版社2008年版，第178頁(yè)。

?賀恒楊：《檢察機(jī)關(guān)是民事公訴的適格主體》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年5月13日。

?肖建國(guó)：《民事訴訟程序價(jià)值論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第416頁(yè)。

?邵世星、寧建海等：《民事訴訟檢察監(jiān)督的職權(quán)配置與程序設(shè)計(jì)》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第18卷），北京大學(xué)出版社2009年版，第202頁(yè)。

2011-02-18

丁鐵梅，女，河南周口人，河南省滎陽(yáng)市人民檢察院檢察長(zhǎng)。

注釋：

①孫應(yīng)征、劉國(guó)媛：《簡(jiǎn)論檢察職權(quán)配置的重點(diǎn)和方向》，張智輝主編：《中國(guó)檢察》（第16卷），北京大學(xué)出版社2008年版，第262—264頁(yè)。