毛昭暉

（中國人民大學(xué) 反腐敗與廉政政策研究中心，北京 100108）

“以人為本”視域下中國反腐敗政策的范式轉(zhuǎn)變

毛昭暉

（中國人民大學(xué) 反腐敗與廉政政策研究中心，北京 100108）

一、當(dāng)今中國反腐敗政策范式之評價

公共政策評價作為衡量公共政策成效的重要工具，具有兩層含義：檢驗公共資源分配的妥當(dāng)性和以系統(tǒng)、科學(xué)的方法評價政策有效性。前者是指公共資源在不同政策中的選擇和配置，后者是指公共資源配置后的政策效果。評價中國反腐敗政策應(yīng)當(dāng)注意三方面：一是反腐敗政策的政治屬性對評價標(biāo)準(zhǔn)的影響不容忽視。從維護(hù)政治穩(wěn)定的視角與維護(hù)社會公平正義的視角觀察現(xiàn)行反腐敗政策，得出的結(jié)論肯定是有差異的。那么，以什么樣的思想引領(lǐng)反腐敗政策的變革，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)衡量反腐敗政策的成效，是一個現(xiàn)實的理論問題和實踐問題。二是反腐敗政策的成效與其所處特定歷史時期的政治、經(jīng)濟(jì)和社會文化環(huán)境有密不可分的聯(lián)系，切忌只見樹木不見森林，將問題孤立化。三是當(dāng)前反映反腐敗政策狀況的客觀數(shù)據(jù)相當(dāng)匱乏和信度不足。因此我們在揭示反腐敗政策實際成效時主觀判斷大于客觀分析，致使結(jié)論的科學(xué)性受到影響。

（一）中國反腐敗政策的理論支點

腐敗是一個歷史性和世界性問題，反映人類歷史進(jìn)步的監(jiān)督思想與監(jiān)督理論對中國反腐敗政策的制定執(zhí)行具有指導(dǎo)意義。但是，中國的政治體制決定了中國反腐敗政策有著其較為獨特的理論基礎(chǔ)。

第一，以權(quán)力制約權(quán)力為反腐敗政策設(shè)計的核心。權(quán)力制衡是指多元權(quán)力（權(quán)利）主體的雙向互動式控制，而權(quán)力制約是指權(quán)力主體的單向性控制。當(dāng)前反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置、法規(guī)出臺以及監(jiān)督模式，均貫穿著一條以權(quán)力制約權(quán)力的主線，社會民主監(jiān)督或者權(quán)利監(jiān)督顯得較為薄弱。以2010年出臺的7部反腐重要法規(guī)為例①，該7部法規(guī)合計條款127條，涉及“社會民主監(jiān)督方式”制約權(quán)力的條款僅為1條。一旦確立了以權(quán)力制約權(quán)力的理論支點，監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)張屬性，也會導(dǎo)致社會民主監(jiān)督走向邊緣化。這種以權(quán)力制約權(quán)力的理論支點的形成，與現(xiàn)行執(zhí)政方式與國家治理的一元化有很大的關(guān)系。其現(xiàn)實弊病在于上位權(quán)力一旦出現(xiàn)人治化傾向，監(jiān)督鏈條就必然出現(xiàn)斷裂。由此帶來的另一個問題是監(jiān)督權(quán)誰來監(jiān)督，尤其是當(dāng)前極具自由裁量屬性的監(jiān)督權(quán)一旦出現(xiàn)濫用，危害甚巨。

第二，以“懲防并舉，注重預(yù)防”為反腐敗政策戰(zhàn)略安排的理論支點。“懲防并舉，注重預(yù)防”理論的意義在于解決反腐倡廉建設(shè)中的兩大問題：一是解決了專門監(jiān)督與社會監(jiān)督的關(guān)系問題。專門監(jiān)督機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)懲治腐敗的職責(zé)，黨政機(jī)關(guān)、社會組織和公民負(fù)有預(yù)防腐敗的職責(zé)和義務(wù)。二是解決在不同歷史階段，預(yù)防腐敗與懲治腐敗兩種政策工具運(yùn)用的問題。懲治腐敗與預(yù)防腐敗的關(guān)系似乎具有哲學(xué)意義。預(yù)防腐敗的目的是減少懲治率，防止對生命權(quán)的濫用，而懲治腐敗是維護(hù)公共利益，解決人性墮落?？梢?，如何把握二者之間的關(guān)系，確實很難，存在著模糊性。而“懲防并舉，注重預(yù)防”的理論，為我們提供了在不同階段是采取懲治性工具為主還是以預(yù)防性工具為主的優(yōu)先選擇規(guī)則，它對反腐倡廉建設(shè)的戰(zhàn)略安排起到了導(dǎo)向作用。

（二）反腐敗政策實施機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)

中國反腐敗政策實施的組織模式可以表述為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的職能分散型層級制結(jié)構(gòu)。在職能分散化的同時，職能邊界不清，高層反腐敗職能機(jī)構(gòu)與低層反腐敗職能機(jī)構(gòu)同構(gòu)化嚴(yán)重。這一結(jié)構(gòu)優(yōu)點是：第一，從不同監(jiān)督主體地位的橫向定位看，由于凸顯執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)委為領(lǐng)銜的特色，執(zhí)政黨意志能夠得到全面貫徹。這也是監(jiān)督法規(guī)多以黨中央或者黨的紀(jì)委頒布的主要原因。第二，職能組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)極為穩(wěn)定，能夠?qū)崿F(xiàn)職能部門內(nèi)部效率的最大化，有助于單向職能目標(biāo)的實現(xiàn)。以監(jiān)督政府績效的效能監(jiān)察職能部門為例，雖然政府績效管理是分散在各部門的，但由于效能監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專門化，故它能夠?qū)φ髀毮懿块T進(jìn)行全面監(jiān)察。然其缺點也是較為明顯的：其一，反腐敗決策堆積在高層，由于組織層級匯聚太多的問題給決策層，高層負(fù)擔(dān)過多，對低層授權(quán)不夠，加之信息可能存在的錯位，必然導(dǎo)致決策遲緩或者決策質(zhì)量不高。其二，不能創(chuàng)造性地對外部環(huán)境的變化作出反應(yīng)，職能部門之間缺乏橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，對組織目標(biāo)的認(rèn)識不足，進(jìn)而導(dǎo)致各部門為完成部門目標(biāo)而犧牲組織整體目標(biāo)。以預(yù)防腐敗職能為例，檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察部門、國家預(yù)防腐敗局，包括紀(jì)委的案件查辦部門，實質(zhì)上均負(fù)有預(yù)防職能，但由于預(yù)防腐敗局的成立，似乎預(yù)防腐敗工作就是預(yù)防腐敗局的職責(zé)，故而在懲防體系構(gòu)建中，預(yù)防腐敗工作較為滯后和薄弱。另以受賄案件查辦為例，我們實行的是以涉案數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)的職能分工，黨的紀(jì)委與檢察院均擁有這方面的職能，但是由于黨的紀(jì)委與檢察院法律依據(jù)不同，同一個案件在兩部門之間往往會產(chǎn)生較大分歧，而由于黨的紀(jì)委的特殊地位，以黨紀(jì)代替國法的情況時有出現(xiàn)。其三，出現(xiàn)層級鏈超載，基層反腐敗機(jī)構(gòu)疲于奔命，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)行力下降。例如中央紀(jì)委每年部署的反腐任務(wù)變化極快，上面工作內(nèi)容發(fā)生轉(zhuǎn)移，下面必須馬上隨之調(diào)整，客觀造成地方反腐敗的專項工作每每是蜻蜓點水，工作成本較高，又無實效。

（三）反腐敗政策制定執(zhí)行的內(nèi)卷化②

反腐敗政策的制定與執(zhí)行可從三方面加以分析：第一，如果頂層制度不完備，次級政策執(zhí)行功能必然受到削弱，甚至是南轅北轍。如黨的巡視制度是“懸在一把手頭上的尚方寶劍”，但其有效性取決于黨內(nèi)民主決策制度的完善和黨組織上下級之間不存在利益關(guān)系。因此，我們在竭力通過制度構(gòu)建堵塞漏洞時，卻發(fā)現(xiàn)頂層制度存在缺陷，改革不到位，如在反腐倡廉制度建設(shè)中，反腐敗機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制是頂層制度之一，刻不容緩地需要改革突破。第二，閉門造車式的政策制定模式導(dǎo)致反腐敗政策的適用性很差，不得不用亡羊補(bǔ)牢式的政策頻出來彌補(bǔ)反腐敗政策的動能不足，最終導(dǎo)致反腐敗政策的立法成本和執(zhí)行成本大增。第三，“自上而下的貫徹”和“自下而上的服從”的反腐敗政策執(zhí)行模式過度重視政策高層的目標(biāo)設(shè)定與方案規(guī)劃能力，忽視政策次級體系行動者的角色，并容易低估基層以及標(biāo)的團(tuán)體企圖影響政策目標(biāo)的實力和潛力。如官員財產(chǎn)收入申報政策，應(yīng)當(dāng)申報與公示并舉，通過公示，擴(kuò)大監(jiān)督部門對官員財產(chǎn)信息的獲取，但由于該政策設(shè)計僅為向組織人事部門申報，而組織人事部門由于信息不對稱以及體制原因，不可能有積極的動力主動獲得充分財產(chǎn)信息，故該政策的有效性也就蕩然無存。第四，監(jiān)督對象的有限化?！靶滩簧洗蠓颉狈欠ㄖ卧诂F(xiàn)行政策中仍有所存在。以黨政問責(zé)制為例，由于該制度未以委托—代理理論為支撐，故問責(zé)對象的最高級別僅為省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，這種“同體問責(zé)”和問責(zé)對象的“有限覆蓋”，使得反腐敗政策的公平性受到影響。第五，反腐倡廉法規(guī)側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)，并很少能夠上升到法律。2010年出臺的較為重大的反腐倡廉法規(guī)共計15部③，其中以黨的組織名義頒布的6部，以黨政組織聯(lián)合頒布的5部，以國務(wù)院名義頒布的2部，以全國人大、最高檢名義頒布的各1部。

二、“以人為本”視域下反腐敗政策的范式轉(zhuǎn)變

在“以人為本”視域下，破解當(dāng)前腐敗高位頻發(fā)緩慢增長之態(tài)勢的關(guān)鍵，是用“以人為本”的思想引領(lǐng)中國反腐敗政策的范式轉(zhuǎn)變?！耙匀藶楸尽彼枷氲膬?nèi)涵極為豐富，在不同領(lǐng)域側(cè)重的價值有所不同。我認(rèn)為，在反腐倡廉建設(shè)中，“以人為本”的思想體系凸顯為“民主”、“法治”和“變革”三重價值。首先，“以人為本”應(yīng)當(dāng)以廣大人民群眾的根本利益為一切之本，社會民主監(jiān)督主體化是維護(hù)廣大人民群眾根本利益的需要，是“以人為本”思想在反腐倡廉建設(shè)中的體現(xiàn)，而社會民主監(jiān)督主體化的內(nèi)核應(yīng)當(dāng)是民主化。其次，我們應(yīng)當(dāng)防范“以人為本”思想的泛化和變異。那些打著“以人為本”的旗號而行“人治化”、“實用化”之實的行為，必須依靠“法治”加以遏制和消解。再次，“以人為本”以人的發(fā)展為一切之本。在反腐倡廉建設(shè)中，即體現(xiàn)為反腐敗機(jī)構(gòu)的科學(xué)發(fā)展，在發(fā)展中治理腐敗，在變革中增強(qiáng)懲治腐敗的能力?？梢姡饬糠锤瘮≌叩姆妒睫D(zhuǎn)變的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是反腐敗政策的民主化與法治化的水平和反腐敗組織的全面變革。

（一）反腐敗政策的民主化與法治化

反腐敗政策的民主化是水，法治化是渠，二者密不可分。

第一，反腐敗政策的民主化。在“以人為本”思想的引領(lǐng)下，中國反腐敗的民主實踐，必然會催生中國式的社會民主監(jiān)督模式，進(jìn)而實現(xiàn)執(zhí)政黨監(jiān)督體系與社會民主監(jiān)督體系的均衡與協(xié)調(diào)。實事求是地說，離開執(zhí)政黨監(jiān)督來談社會民主監(jiān)督是不現(xiàn)實的，完全照搬西方式的自由民主不符合中國的客觀歷史環(huán)境，也不符合中國特色的反腐倡廉建設(shè)的基本要求。但是，在國家—社會二元結(jié)構(gòu)下，沒有強(qiáng)有力的社會民主監(jiān)督體系，中國反腐敗政策的剛性缺陷就無法克服。當(dāng)然，中國反腐敗政策的民主化思路應(yīng)當(dāng)采取問題推動的策略，通過試錯法，使得中國反腐敗政策體系逐漸完善起來，而非僅從觀念出發(fā)，走預(yù)先設(shè)定、照搬照套的教條化道路。反腐敗政策的民主化應(yīng)當(dāng)包含以下幾方面要求：一是在地方實行縱向分權(quán)。縱向分權(quán)是反腐敗政策民主化和社會民主監(jiān)督主體化的基礎(chǔ)性工程，在主權(quán)在民的前提下，將中央監(jiān)督地方官員的部分監(jiān)督權(quán)讓渡給地方選民或者地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)來完成。分權(quán)是民主化的開端，民主化是分權(quán)的必然。二是擴(kuò)大輿論監(jiān)督的寬松度。輿論監(jiān)督是社會民主監(jiān)督的重要工具，是衡量政治文明與社會民主監(jiān)督水平的重要標(biāo)志，它是推動反腐敗政策創(chuàng)新的主要動力。三是多元主體協(xié)同。多元民主理論的權(quán)力可分配性假設(shè)批判了國家權(quán)力的唯一性，即唯有政府才是單一強(qiáng)有力的決策中心，而通過確立國家權(quán)力的共享性，證明了公民參與政治生活、政治決策的正當(dāng)性。但是公民個體無法與國家權(quán)力相抗衡，利益集團(tuán)便成為公民個體抵御國家權(quán)力提供組織保障的途徑。因此，在當(dāng)前反腐敗政策制定中，培育能夠體現(xiàn)公民意志的利益集團(tuán)顯得頗為重要，與此同時也要防范利益集團(tuán)被壓力集團(tuán)所俘獲的危險。

第二，反腐敗政策的法治化?！耙匀藶楸尽币曈蛳路锤瘮≌叩姆ㄖ位侵阜锤瘮≌咧贫ㄅc政策執(zhí)行均應(yīng)體現(xiàn)法治的基本要求：一是反腐敗政策應(yīng)當(dāng)凸顯職權(quán)法定的憲政原則。當(dāng)前在反腐敗政策制定執(zhí)行中的泛政治化現(xiàn)象較為濃厚，不敢正視當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)中存在的問題，談腐色變，腐敗問題揭露多了，似乎就會影響到我們的執(zhí)政地位。這是錯誤的。特定時期去政治化將有助于形成全社會共同反腐的氛圍和合力。二是反腐敗政策的終極規(guī)范應(yīng)當(dāng)是法律，黨內(nèi)法規(guī)不能代替法律，法律保留原則是“以人為本”思想在法治化中的突出體現(xiàn)。三是反腐敗政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的權(quán)能與職責(zé)相統(tǒng)一的原則。如果授予反腐敗機(jī)構(gòu)獨立強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán)，在缺乏有效監(jiān)督的體制下，就很有可能出現(xiàn)監(jiān)督權(quán)濫用，影響反腐敗機(jī)構(gòu)的公信力；如果維持現(xiàn)有的監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，就很有可能對位高權(quán)重的黨政一把手的監(jiān)督變得極為羸弱。因此，反腐敗政策的法治化首先是反腐敗機(jī)構(gòu)及其人員履行職責(zé)的法治化。

（二）基于原則、功能和權(quán)力配置的反腐敗機(jī)構(gòu)全面改革

在“以人為本”視域下，改革原則、實現(xiàn)功能和權(quán)力配置是中國反腐敗機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新的三個核心要素。應(yīng)當(dāng)牢固樹立明確的改革原則，防范改革中的目標(biāo)偏移。在總結(jié)中國反腐倡廉建設(shè)發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，確立反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)然性功能，為實現(xiàn)中國反腐倡廉建設(shè)的終極目標(biāo)，科學(xué)配置反腐敗機(jī)構(gòu)。

第一，中國反腐敗機(jī)構(gòu)改革的基本原則。一是立足過渡改革方案到最終改革方案漸進(jìn)變革的原則。反腐敗機(jī)構(gòu)的過渡性改革目標(biāo)是中央各反腐敗機(jī)構(gòu)的類似職能部門實行合署辦公，如檢察機(jī)關(guān)的反貪部門與黨的紀(jì)委的調(diào)查處理部門的合署辦公。地方反腐敗機(jī)構(gòu)可選擇一些省，試點由省級反腐敗機(jī)構(gòu)直接派駐各縣（市）的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制模式。反腐敗機(jī)構(gòu)最終改革方案的目標(biāo)是中央反腐敗機(jī)構(gòu)合并為一個統(tǒng)一的“大部”。地方反腐敗機(jī)構(gòu)嵌入社會民主監(jiān)督主體，實現(xiàn)區(qū)域性自治。二是立足于地方套箱式改革和差異性改革先行的原則。理性官僚制有可能導(dǎo)致高層監(jiān)督主體缺乏自覺自愿推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的內(nèi)在動力，自上而下的反腐倡廉體制創(chuàng)新可能滯后于自下而上的制度創(chuàng)新。因此，中國反腐敗政策的改革創(chuàng)新往往是局部化的，不能形成大規(guī)模的改革環(huán)境和改革的效益，而地方創(chuàng)新的高成本、階段性和創(chuàng)新價值內(nèi)耗等弊端，使得自下而上的改革創(chuàng)新具有局限性?？梢姡诘胤礁母镏?，應(yīng)當(dāng)堅持套箱式改革和差異性改革。套箱式改革是指套箱結(jié)構(gòu)下的政改，箱子只是從最小（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）的開始變動，它的外面還有一層層更大的箱子（縣級、市級和省級），最后改變的是外面最大的箱子。這樣的變革，不喪失權(quán)威系統(tǒng)的可控性。差異性改革方式，是指我們不應(yīng)當(dāng)對地方反腐敗機(jī)構(gòu)的改革作出過多的限定。對改革內(nèi)容和方式的限定，使得地方改革趨于同構(gòu)性和內(nèi)卷化，最終扼殺創(chuàng)新動力。

第二，中國反腐敗機(jī)構(gòu)的功能與結(jié)構(gòu)。（1）反腐敗機(jī)構(gòu)的基本功能。反腐敗機(jī)構(gòu)的基本功能取決于外部環(huán)境對它的功能要求和最高領(lǐng)導(dǎo)層對它的使命賦予。腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與外部環(huán)境之間保持平衡，及時應(yīng)對環(huán)境變化所帶來的不確定性。應(yīng)對的重要手段之一就是對原有的反腐敗機(jī)構(gòu)的各項功能加以重新定位、調(diào)整。衡量反腐敗機(jī)構(gòu)外部環(huán)境狀況的分析框架可從兩個維度加以確定：簡單—復(fù)雜，穩(wěn)定—不穩(wěn)定。共可有四種狀況：簡單與穩(wěn)定的外部環(huán)境，復(fù)雜與穩(wěn)定的外部環(huán)境，簡單—不穩(wěn)定的外部環(huán)境，復(fù)雜—不穩(wěn)定的外部環(huán)境。當(dāng)前反腐敗機(jī)構(gòu)的外部環(huán)境處在“復(fù)雜—不穩(wěn)定”的狀態(tài)?？梢缘贸鼋Y(jié)論：反腐敗機(jī)構(gòu)所面對的外部環(huán)境因素多且不相似（主要體現(xiàn)在多元化的利益集團(tuán)）。這些外部環(huán)境因素變化頻繁且不可預(yù)測（社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政治體制改革啟動）。因此，當(dāng)前機(jī)構(gòu)分散的與職能零散的反腐敗機(jī)構(gòu)框架已經(jīng)無法應(yīng)對復(fù)雜多變的外部環(huán)境。故應(yīng)將當(dāng)前分散的反腐敗機(jī)構(gòu)加以整合，即將執(zhí)政黨監(jiān)督、行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、職務(wù)犯罪預(yù)防與調(diào)查、審計監(jiān)督等反腐敗機(jī)構(gòu)加以合并。與此同時，完善社會民主監(jiān)督主體的建構(gòu)，二者互為依托。（2）反腐敗機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制。第一，中央反腐敗機(jī)構(gòu)歸屬黨的全國代表大會和全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)的體制設(shè)計是符合政改發(fā)展規(guī)律的，體現(xiàn)了人民民主與黨內(nèi)民主的有機(jī)結(jié)合。黨的全國代表大會和全國人民代表大會對中央反腐敗機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)是間接領(lǐng)導(dǎo)，即通過介于它們之間的最高監(jiān)督委員會加以實現(xiàn)，最高監(jiān)督委員會代表黨的全國代表大會和全國人民代表大會，履行對中央反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和重大監(jiān)督事項的決策。第二，以省級反腐敗機(jī)構(gòu)為例，地方反腐敗機(jī)構(gòu)將依據(jù)監(jiān)督的各項職能，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)與雙重領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。從總體而言，整合后的省級反腐敗機(jī)構(gòu)受地方黨的代表大會和地方人民代表大會的雙重領(lǐng)導(dǎo)。各職能部門中的反腐敗調(diào)查與問責(zé)部門，由于其工作性質(zhì)的特殊性，受省級反腐敗機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，以保證其獨立性。而預(yù)防腐敗部門、廉潔廉政教育部門、績效管理與效能監(jiān)察部門，由于其工作內(nèi)容和地方黨政組織有著非常密切的關(guān)系，故實行雙重領(lǐng)導(dǎo)——重指導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制，即受省級反腐敗機(jī)構(gòu)、本級黨的委員會和人民政府的領(lǐng)導(dǎo)與中央反腐敗機(jī)構(gòu)相應(yīng)職能部門的工作指導(dǎo)。第三，中央反腐敗機(jī)構(gòu)與地方反腐敗機(jī)構(gòu)的關(guān)系，可以學(xué)習(xí)中國古代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置。在保持現(xiàn)行省級反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提下，打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的剛性設(shè)置，不考慮地級市的級別及其與縣（市）的關(guān)系，以縣（市）為劃分單元，根據(jù)地域面積、人口、經(jīng)濟(jì)總量、區(qū)位價值等因素，將全省劃分為若干監(jiān)察區(qū)。第四，反腐敗機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以探索實行矩陣式項目管理模式。根據(jù)每年政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求和反腐倡廉建設(shè)的要求，實行反腐敗項目制，反腐敗項目人員由各職能部門選調(diào)，反腐敗項目負(fù)責(zé)人（監(jiān)察專員）職權(quán)獨立，對省級反腐敗機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，本級各職能部門根據(jù)各自的職能特點，提供專業(yè)支撐。這種矩陣結(jié)構(gòu)有利于破解當(dāng)前反腐敗所面臨的復(fù)雜局面，使得派駐機(jī)構(gòu)在縱向和橫向上都具有較高的反腐敗能力。

綜上所述，在現(xiàn)有的反腐敗理論的支撐下，立足于反腐敗組織的現(xiàn)有模式，以反腐政策頻出的方式，力求遏制腐敗高發(fā)的治理模式似乎顯得過于樂觀。當(dāng)前，是新中國成立以來反腐倡廉建設(shè)最好的歷史時期，應(yīng)用“以人為本”的思想引領(lǐng)反腐倡廉建設(shè)的改革創(chuàng)新，實現(xiàn)中國反腐敗政策的范式轉(zhuǎn)變。

注釋：

①《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、

《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》、《關(guān)于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》、《用公款出國（境）旅游及相關(guān)違紀(jì)行為適用“中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例”若干問題的解釋》和《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等7部。

②“內(nèi)卷化”這一概念來自美國人類學(xué)家戈登威澤，1963年吉爾茨將這一概念運(yùn)用于對印度尼西亞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的研究中。根據(jù)吉爾茨的定義，“內(nèi)卷化”是指一種社會或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象。一個社會或組織既無突變式的發(fā)展，也無漸進(jìn)式的增長，長期以來，只是在一個簡單層次上自我重復(fù)。

③參見《檢察日報·廉政周刊》編制的《反腐倡廉年度報告（2010）》。

2011-03-09

“國家預(yù)防腐敗體系研究”項目階段性成果；湖南省廉政研究基地（湖南大學(xué)廉政研究中心）資助項目

毛昭暉（1961— ）,男，浙江寧波人，中國人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任，教授，主要研究方向為監(jiān)督理論與行政監(jiān)察。