韓成軍

行政權(quán)檢察監(jiān)督研究亟待加強

韓成軍

司法改革的根本動因是解決司法機關(guān)的工作與社會發(fā)展的需要、黨和人民的期望與依法治國的要求不相適應的問題。本輪司法改革的一個重要任務就是優(yōu)化司法職權(quán)的配置。檢察機關(guān)必須加強對行政機關(guān)的法律監(jiān)督，這是我國在建設(shè)法治社會的今天、毋庸置疑的道理，但是檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政行為監(jiān)督的范圍、形式、程序、方式等具體問題還需進一步論證和探索，這也是本次司法改革檢察權(quán)優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。理論是實踐的先導，行動的指南。由于種種原因，行政權(quán)檢察監(jiān)督的研究還不夠深入，成果不多。因此，行政權(quán)的檢察監(jiān)督研究亟待加強。

一、加強行政權(quán)檢察監(jiān)督的重要意義

（一）加強行政權(quán)的檢察監(jiān)督，是發(fā)展以公有制為主體的社會主義法治社會的客觀需要

近年，因城市房屋拆遷、土地征收、食品安全、農(nóng)民負擔、企業(yè)改制、社會保障、環(huán)境保護、政府采購等引發(fā)的行政爭議較多，往往涉及面廣、人數(shù)眾多、矛盾尖銳。近年，審計機關(guān)揭露和查處了一大批重大違法違規(guī)問題，僅2010年全國審計機關(guān)就移送案件線索3092件。上述案件呈現(xiàn)出一些新的特點。

特點一：案件發(fā)生環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相對集中，大多發(fā)生在土地和采礦權(quán)出讓、工程招投標、銀行放貸、保險理賠、國有企業(yè)投資等環(huán)節(jié)，其中發(fā)生在金融交易、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地礦產(chǎn)資源管理三個領(lǐng)域較多。

特點二：內(nèi)外勾結(jié)牟取私利的“串案”、“窩案”較多。

特點三：一些管理較為薄弱的政策性金融機構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問題日益顯現(xiàn)。

特點四：犯罪手法更加隱蔽，呈專業(yè)化和高智能化③。

一些行政行為不僅損害了公民、法人和其他社會組織以及國家的權(quán)益，也在不同程度上影響著社會的穩(wěn)定和安全，影響著黨和國家的形象，侵蝕著黨和國家的執(zhí)政之基④。不斷膨脹甚至濫用的行政權(quán)力已到了非加強監(jiān)督不可的地步。雖然行政權(quán)的監(jiān)督有多種方式：人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、新聞監(jiān)督、政府上下級之間的監(jiān)督、公民的監(jiān)督、法院的監(jiān)督（行政訴訟），但現(xiàn)有的各種對于行政權(quán)的監(jiān)督制衡機制存在宏觀、間接、滯后和缺乏力度等問題，收效甚微。檢察權(quán)制約行政權(quán)完善并強化了對于行政的監(jiān)督制衡機制，有利于督促行政機關(guān)依法行政。

（二）加強行政權(quán)的檢察監(jiān)督，是保障公民的合法權(quán)益和訴求的制度基礎(chǔ)

目前，行政執(zhí)法人員嚴重違法構(gòu)成相關(guān)職務犯罪的，檢察機關(guān)可以進行刑事偵查和追訴。但是，相對于大量的行政違法現(xiàn)象，行政犯罪只占很小比例。檢察機關(guān)對大多數(shù)行政違法行為難以監(jiān)督⑤。鑒于行政侵權(quán)行為、行政不作為等頻頻發(fā)生而缺乏有效機制予以預防制裁，有必要讓檢察機關(guān)真正承擔起監(jiān)督行政行為的責任，從而有效地防止行政行為侵害相對人的合法權(quán)益，更好地保障公民的權(quán)利和訴求，更好地構(gòu)建和促進和諧社會的發(fā)展⑥。

（三）加強行政權(quán)的檢察監(jiān)督，有利于檢察機關(guān)自身法律監(jiān)督憲政定位的回歸

通過加強檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，可以將游離在現(xiàn)有法律約束之外的違法行政行為，納入到法律監(jiān)督的框架下，為抑制不斷膨脹的行政權(quán)力，彌補現(xiàn)有的制度監(jiān)督疏漏提供新的制度選擇。有利于督促行政機關(guān)依法行政，有利于推動法治政府建設(shè)，有利于國家的長治久安。

二、行政權(quán)檢察監(jiān)督的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評

檢察權(quán)與行政權(quán)、檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間關(guān)系的法治化、有序化，不僅是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的前提，也是我國“一府兩院”憲政體制下國家權(quán)力協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的基本要求。在國內(nèi)理論界，有關(guān)檢察權(quán)和行政權(quán)關(guān)系的專門研究成果較少，只有少部分成果部分涉及了檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督問題?，F(xiàn)有的成果主要集中在對行政機關(guān)工作人員職務犯罪的偵查和訴訟監(jiān)督、對公安機關(guān)和處理司法事務的行政機關(guān)特別是監(jiān)獄的與刑事訴訟有關(guān)的監(jiān)督，以及生效行政判決的監(jiān)督上。大多數(shù)行政違法行為多年來一直游離于理論研究和國家檢察機關(guān)法律監(jiān)督的視野之外。學界圍繞如何加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)進行的研究，分析了我國現(xiàn)行檢察制度存在的不足，也為未來檢察制度的發(fā)展提供了較有價值的建議①。

然而也有部分理論研究脫離了我國的具體國情和我國檢察制度的實際，存在著一定的誤區(qū)。

第一，對檢察制度的研究，未能真正立足于我國自身的政治框架和“一府兩院”的憲政制度之上，較多的是借用西方三權(quán)分立體制下國家機關(guān)之間關(guān)系的研究理念和實踐經(jīng)驗。

第二，在檢察制度的理論研究中過多地糾集于檢察機關(guān)性質(zhì)的爭論上，對檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)的具體職能缺乏足夠的認識，檢察機關(guān)對行政機關(guān)行政行為監(jiān)督的范圍、方式、程序、界限等具體問題還需進一步研究。

第三，在檢察制度理論研究的層面上，比較關(guān)注于刑事司法特別是刑事訴訟領(lǐng)域，忽視了橫向上的各平行國家機關(guān)之間的關(guān)系。

第四，在研究方法上大多使用比較法學和歷史法學的研究方法，缺乏規(guī)范法學和實證分析法學的研究方法②。

檢察機關(guān)在一國憲政體制中的設(shè)置，直接反映了該國對檢察權(quán)和檢察機關(guān)性質(zhì)的認知與定位。各國根據(jù)本國的法律傳統(tǒng)、國家權(quán)力體系以及現(xiàn)實環(huán)境等，逐步確立了不同的檢察體制。目前，國際上主要有兩種不同的做法：

一是檢察機關(guān)從屬于行政機關(guān)。檢察機關(guān)屬于國家的行政系統(tǒng)，受司法行政機關(guān)的領(lǐng)導或監(jiān)督。英美法系將檢察機關(guān)視為純粹的公訴機關(guān)，當事人主義色彩比較濃厚，而大陸法系則將檢察官作為一種“法律守護人”來看待。

二是檢察機關(guān)與行政機關(guān)平行。在人民行使國家權(quán)力的機關(guān)之下分設(shè)行政、審判與檢察三大機關(guān)，這三個機關(guān)都由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對其負責并向其報告工作。檢察機關(guān)與行政機關(guān)處于同等的地位，互相沒有隸屬關(guān)系。前者關(guān)于檢察權(quán)性質(zhì)和檢察機關(guān)職權(quán)的界定與我國相比存在較大差距，比較關(guān)注于刑事訴訟領(lǐng)域。后者多為社會主義國家采用，更強調(diào)對行政權(quán)和審判權(quán)的法律監(jiān)督職能。但在檢察權(quán)制約行政權(quán)的問題上，世界各國的檢察權(quán)職能大多呈現(xiàn)出擴張趨勢，特別是在作為國家利益和社會公共利益的代言者提起行政和民事公益訴訟方面，在這一方面研究成果較多，值得我們借鑒，但對行政權(quán)監(jiān)督的范圍、方式和界限研究較少。

三、行政權(quán)檢察監(jiān)督研究的主要內(nèi)容和重點難點

（一）檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是現(xiàn)行憲政框架下的必然選擇。在我國，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是中國憲政模式下權(quán)力分工制約機制的應然內(nèi)涵，其憲政基礎(chǔ)是權(quán)力制衡理論，行政法基礎(chǔ)是權(quán)力有限理論，且主體適合并符合中國的歷史傳統(tǒng)。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，在一般意義上對行政機關(guān)的監(jiān)督具有單向性。由于政府管理的事物相對龐雜，檢察機關(guān)的監(jiān)督職能主要是通過對政府職能部門及其工作人員實施監(jiān)督而實現(xiàn)的。要進一步明確檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督關(guān)系，檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督關(guān)系有別于黨委、人大等其他機關(guān)的監(jiān)督，是一種專門機關(guān)的監(jiān)督，而且是對違法行政行為較為全面和有效的監(jiān)督。

（二）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的理論基礎(chǔ)

加強檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督有其理論上的必要性和現(xiàn)實可行性。作為以公有制為主體的社會主義國家，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是中國現(xiàn)有的憲政模式下權(quán)力分工制約的必然選擇，其憲政基礎(chǔ)是權(quán)力制衡理論，行政法基礎(chǔ)是權(quán)力有限理論；也是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能發(fā)展完善的必然結(jié)果；更是我國傳統(tǒng)權(quán)力監(jiān)督制約模式的延續(xù)與傳承。行政權(quán)的不斷膨脹是一種世界趨勢，我國現(xiàn)有憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)下行政權(quán)的監(jiān)督制約機制過于原則且范圍有限。通過加強檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，可以將游離在現(xiàn)有法律約束之外的違法行政行為，納入到法律監(jiān)督的框架下，從而更好地保障公民的權(quán)利和訴求，從而更好的促進和諧社會的發(fā)展。

（三）檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍、方式和界限

1.范圍

檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍應包括行政機關(guān)的一切違法行政行為。行政機關(guān)的抽象行政行為、具體行政行為和一些尚未被類型化的“準行政行為”以及“行政事實行為”都應該被納入到檢察權(quán)監(jiān)督的范圍之內(nèi)。

應為檢察機關(guān)配置新的權(quán)能，如賦予檢察機關(guān)對違憲或違法的行政法規(guī)的提請審查權(quán)；建議國務院對違反上位階法律規(guī)范的政府規(guī)章的審查權(quán)；對公民、法人提出控告的具體行政行為以及規(guī)章以下的抽象行政行為建議行政機關(guān)自行糾正權(quán)；對行政機關(guān)拒絕改正的行為以及侵害公共利益但沒有受害人起訴或者不適合個人起訴的違法行政行為，提起行政公益訴訟權(quán)等。從行為性質(zhì)上來看，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍涉及的是行政機關(guān)的違法犯罪行為還是一般違法行為的問題；從行為類型上看，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍涉及的是行政機關(guān)的具體行政行為、抽象行政行為、行政事實行為以及“準行政行為”是否都應受到檢察權(quán)監(jiān)督的問題。

2.方式

檢察機關(guān)對于正在實施的行政行為和已經(jīng)實施完畢的行政行為進行監(jiān)督的具體形式應該有所不同，對于前者檢察機關(guān)可以通過發(fā)出檢察建議、采取程序控制的方法進行監(jiān)督；對于后者，檢察機關(guān)則可以通過行政公訴等方式實施結(jié)果審查監(jiān)督。行政公訴是檢察機關(guān)以保護公共利益為目的，對違法行政行為提起的行政訴訟。

中國現(xiàn)有法律沒有行政公訴制度的規(guī)定，但西方大多數(shù)國家已經(jīng)將公益訴訟做為法律制度的一部分。中國社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的行政權(quán)侵犯公共利益而無人保護的現(xiàn)象，需要并且也有可能建立行政公訴制度。目前應加強對行政公訴的原來地位、受案范圍、舉證責任審級和訴訟費用等制度的研究。并應在《人民檢察院組織法》和《行政訴訟法》中明確檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍、方式、程序，特別是要解決實踐中使用范圍較廣、監(jiān)督效果較好的檢察建議的法律化問題。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍、方式、程序應予拓展。對于正在進行的行政行為，應該實行程序控制；對于已經(jīng)實施結(jié)果的行政行為，應該實施結(jié)果審查⑦。

3.界限

任何權(quán)利行使都有自己的界限。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的界限，也要進一步明確以確?，F(xiàn)有的憲政模式下檢察權(quán)和行政權(quán)的正常獨立行使，保障行政行為的效率性。

（四）提出相關(guān)立法建議，解決法律規(guī)定上的嚴重缺位問題

應研究檢察機關(guān)和行政機關(guān)之間關(guān)系的明確規(guī)定，明確涉及具體事務檢察機關(guān)和行政機關(guān)協(xié)調(diào)機制；研究檢察機關(guān)對行政機關(guān)如何具體行使法律監(jiān)督權(quán)特別是檢察建議的法律效力的規(guī)定⑧；研究在檢察機關(guān)和行政機關(guān)發(fā)生權(quán)限爭議或糾紛時，處理糾紛解決途徑的規(guī)定。而這三個方面的內(nèi)容則貫徹了國家機關(guān)權(quán)力運作的始終，關(guān)系到我國國家機關(guān)體系的正常運作。

（五）如何實現(xiàn)行政權(quán)檢察監(jiān)督的有效性

應從以下幾個方面加強檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的保障，推進檢察體制改革——實行檢察一體化；提升檢察官素質(zhì)，實現(xiàn)檢察官的職業(yè)化；設(shè)計便于檢察機關(guān)監(jiān)督行政權(quán)的具體權(quán)能。

四、行政權(quán)檢察監(jiān)督研究應遵循的基本思路和方法

（一）基本思路

行政權(quán)檢察監(jiān)督研究應從分析我國行政權(quán)的運行現(xiàn)狀出發(fā)，立足于我國自身的政治框架和憲政體制，從憲法學的視角分析檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)存在的問題及其原因，論述檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的必要性和可行性，檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的理論基礎(chǔ)，最后著重研究檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的具體范圍、方式和界限。因為，檢察權(quán)問題首先是一個憲政問題。

（二）研究方法

行政權(quán)檢察監(jiān)督研究應既運用比較法學和歷史法學的研究方法研究世界上主要國家尤其是俄羅斯檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)演化的歷史脈動和當代走向，更應注重運用規(guī)范法學和實證分析的研究方法詮釋檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的法理基礎(chǔ)和憲政基礎(chǔ)，應深入分析我國當代檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)過程中出現(xiàn)的問題及原因，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國檢察權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)的具體范圍、方式和界限。

五、行政權(quán)檢察監(jiān)督研究應堅持的基本原則

行政權(quán)檢察監(jiān)督研究應立足于我國的政治體制和憲政框架，對我國人民代表大會制度下檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系這一重大問題從憲法學的視野予以關(guān)注和研究。現(xiàn)有檢察理論研究多從刑事訴訟法學的角度進行研究，且要么過于注重“定位定性”的研究，要么過于注重研究保證訴訟程序特別是刑事領(lǐng)域中檢察權(quán)運行問題的研究。我們應突破傳統(tǒng)思維模式的窠臼，對檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的范圍、方式和界限等問題作出具體的設(shè)想和制度構(gòu)建，并提出相關(guān)立法修改建議。要體現(xiàn)研究視角和方法上的創(chuàng)新。通過研究，要提出相關(guān)立法建議，真正解決法律規(guī)定上的嚴重缺位問題。既要注重研究檢察機關(guān)和行政機關(guān)之間關(guān)系的明確規(guī)定，明確涉及具體事務檢察機關(guān)和行政機關(guān)的協(xié)調(diào)機制；又要注重研究檢察機關(guān)對行政機關(guān)如何具體行使法律監(jiān)督權(quán)特別是檢察建議的法律效力的規(guī)定；更要注重提出檢察機關(guān)和行政機關(guān)發(fā)生權(quán)限爭議或糾紛時，處理糾紛解決途徑的規(guī)定。因為這三個方面的內(nèi)容貫徹了國家機關(guān)權(quán)力運作的始終，關(guān)系到我國國家機關(guān)體系的正常運作。

注釋：

①關(guān)于行政權(quán)檢察監(jiān)督的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，參見韓大元主編：《中國檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》，中國檢察出版社2007年版；張文顯：《法理學》，中共中央黨校出版社2002年版；馬懷德：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》，中國政法大學出版社2000年版；王桂五：《中華人民共和國檢察制度研究》，法律出版社1991年版；孫謙：《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009年版；樊崇義、陳國慶、種松志：《檢察制度原理》，法律出版社2009年版；姜偉主編：《中國檢察制度》，北京大學出版社2009年版；陳瑞華：《問題與主義之間》，中國人民大學出版社2000年版；蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版；張千帆：《憲法學導論》，法律出版社2004年版；陳桂明、王鴻翼主編：《司法改革與民事訴訟監(jiān)督制度完善》，廈門大學出版社2010年版；[日]鹽野宏：《行政法總論》，北京大學出版社2008年版；[美]彼得·H·舒克：《行政法基礎(chǔ)》，法律出版社2009年版；[俄]Ю·Е·維諾庫羅夫主編：《檢察監(jiān)督》，劉向文譯,中國檢察出版社2009年版；Joan E.Jacoby,The American Prosecutor:A search for Identity,Simon &Schuster 1980。

②韓大元主編：《中國檢察制度憲法基礎(chǔ)研究》，中國檢察出版社2007年版。

③據(jù)新華社電：《審計署：去年重大違法案集中在土地出讓等環(huán)節(jié)》，《廣州日報》，2011年02月08日。

④⑤孫謙：《設(shè)置行政公訴制度的價值目標與制度構(gòu)想》，載《中國社會科學》2011年第1期。

⑦韓成軍：《公平審判權(quán)與民事訴訟檢察監(jiān)督》，載《河南社會科學》2011年第1期。

⑧王鴻翼《:論民事行政檢察權(quán)的配置》，載《河南社會科學》2009年第2期。

2011-03-10

2010年度最高人民檢察院檢察理論研究重點課題《檢察權(quán)配置問題研究》（GJ2010B05）和2010年河南省軟科學研究計劃項目《檢察權(quán)基本理論研究》（102400420012）以及鄭州大學“211工程”三期建設(shè)子項目招標課題《檢察權(quán)及其配置問題研究》（LC——B020）的階段性成果之一。

韓成軍，男，河南新鄉(xiāng)人，鄭州大學法學院博士研究生，河南社會科學編輯部主任，副編審，河南省滎陽市人民檢察院檢察長助理，主要從事憲法與行政法學、檢察制度、職務犯罪偵查研究。

責任編輯 韓成軍