徐 全 紅

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河南 開封 475001)

支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策選擇

徐 全 紅

(河南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,河南 開封 475001)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型對財(cái)政“公共化”轉(zhuǎn)型提出新要求，經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建、加速推進(jìn)的城市化、具有中原特色的工業(yè)化和繁重的節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)任務(wù)等均需要強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力做后盾。這就需要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)推進(jìn)現(xiàn)代公共財(cái)政體系建設(shè)，注重培植財(cái)源，做大做強(qiáng)財(cái)政收入，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力辦大事，確保財(cái)力分配向公共服務(wù)、科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜，強(qiáng)化監(jiān)督，提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率。

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；公共財(cái)政；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

2009年以來學(xué)術(shù)界和河南省決策層一直在謀劃的新的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，已經(jīng)納入河南省“十二五”發(fā)展的總體戰(zhàn)略，這是一個(gè)以河南為主體、延及周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)試圖探索出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展路子，并以此為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系、自主創(chuàng)新體系，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，形成“三化”協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧、全面崛起新格局。這是一條前人未曾走過的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，對財(cái)政“公共化”為取向的一系列改革提出了非常高的要求，財(cái)政必須直面中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，有針對性地制定相關(guān)財(cái)政政策。

一、財(cái)政直面中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題

(一)特殊的社會(huì)轉(zhuǎn)型對加速財(cái)政“公共化”轉(zhuǎn)型提出新要求

中原地區(qū)是中國農(nóng)耕歷史最久，自然經(jīng)濟(jì)和小生產(chǎn)觀念積淀最厚，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)保存最完整、結(jié)合最牢固的地區(qū)，“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在這里得到最完整的保存，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型難度很大。如果從文明轉(zhuǎn)換角度解讀中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，就是要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的跨越，突破農(nóng)耕文明的束縛，趕上工業(yè)化和城市化為代表的現(xiàn)代文明列車，這也是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的原始動(dòng)力。更棘手的問題是，中原地區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是在全球化和市場化的大背景下進(jìn)行的，在歐美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)完成工業(yè)化、城市化過程，步入信息化(知識經(jīng)濟(jì))時(shí)代的前提下，中原地區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型不再僅僅是復(fù)制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程，而是要走融入知識經(jīng)濟(jì)成果的新型工業(yè)化之路和以人為本、人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境發(fā)展相互促進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化道路。

目前中國的財(cái)政屬于典型的“二元”財(cái)政，就公共服務(wù)均等化提供的現(xiàn)代“一元”財(cái)政體制而言，城市和農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財(cái)政差別提供，是與中原地區(qū)典型的“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的。隨著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)建，“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將加速消亡，傳統(tǒng)的“二元”財(cái)政已經(jīng)成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的制約因素，以“公共化”為取向的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)必須加快進(jìn)行。這將是一個(gè)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，它將伴隨著一系列財(cái)政制度和稅收制度的革命性變革。

(二)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)體系建設(shè)加大了財(cái)政的支出壓力

作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的主體，在多個(gè)國家和地區(qū)糧食減產(chǎn)的同時(shí)，河南省連續(xù)五年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1000億斤以上。農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)必須優(yōu)先考慮的問題，尤其是在長三角、珠三角等“魚米之鄉(xiāng)”耕地消失殆盡之時(shí)，靠犧牲糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)不可能得到中央決策層的認(rèn)可；更實(shí)際的考量是，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建很可能成為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的亮點(diǎn)和中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢之所在，工業(yè)化所提供的技術(shù)支持和城鎮(zhèn)化提供的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模相對擴(kuò)大，以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對農(nóng)產(chǎn)品需求的擴(kuò)張，有可能讓農(nóng)業(yè)成為中原經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一個(gè)增長極。這就要求在經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須同時(shí)進(jìn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系要求在適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上，廣泛利用包括生物技術(shù)等在內(nèi)的現(xiàn)代科技，充分利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和世界農(nóng)業(yè)資源，廣泛吸收世界農(nóng)業(yè)生產(chǎn)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品出口渠道，化糧食產(chǎn)量優(yōu)勢為糧食經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，變農(nóng)業(yè)大區(qū)為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)，提升農(nóng)業(yè)、糧食大區(qū)在全國乃至世界的經(jīng)濟(jì)地位。

現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)需要一個(gè)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系相配套，這無疑對中原地區(qū)的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出總量持續(xù)增長和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了更高的要求。首先，要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，尤其是農(nóng)業(yè)水利設(shè)施和農(nóng)村基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建，這是一個(gè)必須優(yōu)先解決的硬件基礎(chǔ)。其次，要大幅度增加農(nóng)業(yè)科研投入，尤其要完善農(nóng)業(yè)科研及其推廣體系，提高農(nóng)業(yè)科研和成果轉(zhuǎn)化水平，增強(qiáng)技術(shù)服務(wù)能力。再次，要增加農(nóng)民技能培訓(xùn)投入，提高農(nóng)民的素質(zhì)，培育與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)主體。又次，要建立農(nóng)產(chǎn)品信息服務(wù)體系。經(jīng)濟(jì)區(qū)各級政府需要加強(qiáng)對全國乃至全球農(nóng)產(chǎn)品供需狀況的監(jiān)測、分析和評價(jià)，及時(shí)發(fā)布市場信息，建立主要農(nóng)產(chǎn)品供求預(yù)警機(jī)制。最后，要加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)投人品安全體系、植物病害防治和動(dòng)物疫情防控體系、氣象災(zāi)害預(yù)測預(yù)報(bào)和森林防火體系等公共服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)能力和服務(wù)水平。

(三)加快推進(jìn)的鎮(zhèn)化需要財(cái)政具備強(qiáng)大的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給能力

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2009年年底，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.7%。城鎮(zhèn)化整體發(fā)展水平仍比全國平均水平低8.9個(gè)百分點(diǎn)。顯然，城市化率低已經(jīng)成為制約中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，構(gòu)建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)必須把加快城鎮(zhèn)化作為帶動(dòng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，努力走出一條全面開放、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會(huì)和諧的新型城鎮(zhèn)化道路，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。對中原地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化還有另一層特殊意義，那就是要把“人口紅利”留住。中原地區(qū)過去一直是勞動(dòng)力輸出大省，這曾是不少地方政府夸耀的資本，但一個(gè)嚴(yán)重的后果正在集聚，那就是發(fā)達(dá)地區(qū)享受了我們的人口紅利(低成本勞動(dòng)力創(chuàng)造的利潤留在那里，有勞動(dòng)能力時(shí)的消費(fèi)留住那里)，卻把繁重的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人(即媒體所稱的“農(nóng)民工”)的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)留給了勞務(wù)輸出地的財(cái)政。經(jīng)濟(jì)學(xué)常識告訴我們，留住勞動(dòng)力就留住了利潤，就留住了消費(fèi)。河南省作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心區(qū)和核心區(qū)，提出到2015年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到48%*河南省政府《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的指導(dǎo)意見》，《河南日報(bào)》2010-11-02。。這就意味著，今后3年，城鎮(zhèn)化率要年均提高1.7個(gè)百分點(diǎn)以上，也就意味著每年至少有150萬農(nóng)民變成市民，表面上看這主要涉及一系列農(nóng)村土地制度變革和居民身份轉(zhuǎn)換的一系列制度難題，實(shí)際上對中原地區(qū)而言，更實(shí)質(zhì)的問題是對公共服務(wù)均等化提供提出了更高的要求。

目前的財(cái)政從支出結(jié)構(gòu)上看，是典型的城市財(cái)政，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施支出主要在城市，社會(huì)保障支出主要在市民等，盡管這些年來在“三農(nóng)”方面投入總量有所提高，但這并沒有改變城市財(cái)政的屬性。也就是說，當(dāng)前中原地區(qū)的財(cái)政收支平衡是建立在公共服務(wù)城鄉(xiāng)分治、非均等化提供的基礎(chǔ)上的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)一旦啟動(dòng)，一方面必將加快農(nóng)民市民化的步伐，轉(zhuǎn)移農(nóng)民勢必受到財(cái)政負(fù)擔(dān)瓶頸的制約，因?yàn)檎獮樾略黾拥氖忻裉峁┌x務(wù)教育、社會(huì)保障在內(nèi)的基本公共服務(wù)；另一方面包括城市道路、綠化、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施投資等投入勢必增加，財(cái)政供給能力將受到考驗(yàn)?？紤]到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就意味著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供必須配套進(jìn)行，城市財(cái)政轉(zhuǎn)化為全民財(cái)政(城鄉(xiāng)統(tǒng)籌財(cái)政)的步子會(huì)加快，財(cái)政提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋面會(huì)越來越大。據(jù)測算，將一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民財(cái)政需要增加10萬元*根據(jù)中國發(fā)展研究基金會(huì)《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》課題組調(diào)研后測算，每年為解決2000萬農(nóng)民工市民化需投入2萬億元。投入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，如果按河南省每年150萬農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，大概需要增加財(cái)政支出1500億元，錢從哪里來將是中原地區(qū)各級政府必須面對的一個(gè)棘手問題。

(四)具有中原特色的工業(yè)化離不開強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力做后盾

工業(yè)化進(jìn)程對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性作用。在國家非均衡發(fā)展戰(zhàn)略背景下，中原地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程緩慢，數(shù)據(jù)分析表明，中原地區(qū)尚處于工業(yè)化的初期向中期的推進(jìn)階段。國際經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代化的歷史，實(shí)質(zhì)上就是實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)進(jìn)而向信息社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程，最終實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變成工業(yè)國再走向以知識經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的國家。因此，中原地區(qū)的現(xiàn)代化迫切要求中原地區(qū)加快發(fā)展，加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。當(dāng)前中原地區(qū)的工業(yè)化恰遇中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由外向型向內(nèi)需型轉(zhuǎn)變，由中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，由資源消耗型向資源節(jié)約型轉(zhuǎn)變等等，這就要求由傳統(tǒng)的來料加工和傳統(tǒng)制造業(yè)向資本密集和技術(shù)密集型現(xiàn)代制造業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的份額快速提升。中原地區(qū)的情況很特殊，表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)外向型不強(qiáng)，初級產(chǎn)品所占比重過大，制造業(yè)尚不能滿足農(nóng)產(chǎn)品、能源產(chǎn)品、原材料等初級產(chǎn)品深加工、精加工需要，中原地區(qū)的服務(wù)業(yè)大而不強(qiáng)。中原地區(qū)的工業(yè)化應(yīng)該有自己的內(nèi)涵，需要處理好幾個(gè)關(guān)系：第一，變依賴初級產(chǎn)品輸出為深加工、高附加值產(chǎn)品輸出，發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，同時(shí)處理好傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系；第二，承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加外向型經(jīng)濟(jì)份額，處理好外向型經(jīng)濟(jì)與內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展；第三，大力發(fā)展現(xiàn)代物流、旅游、金融等服務(wù)業(yè)，處理好現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)的良性互動(dòng)關(guān)系。

中原地區(qū)特殊的工業(yè)化是政府主導(dǎo)的，需要強(qiáng)大的財(cái)政做后盾。首先，財(cái)政在為加快中部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程創(chuàng)造良好的投資環(huán)境方面負(fù)有責(zé)任：需要加大培訓(xùn)力度提高勞動(dòng)力的綜合素質(zhì)；需要加大投資力度完善交通、通信、信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高車站、機(jī)場、港口的通過能力以及水電氣等其他基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力；需要設(shè)立專門的信貸擔(dān)?；鸷屯顿Y風(fēng)險(xiǎn)基金、對科技創(chuàng)新企業(yè)投資貸款補(bǔ)貼等；需要加大對中原高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略支柱和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政扶持力度，有效促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。其次，財(cái)政在加快中原地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面負(fù)有責(zé)任：需要充分利用政府采購制度支持中部地區(qū)的企業(yè)參與競爭，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展；需要調(diào)整對中部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，增強(qiáng)中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力；需要發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向功能，吸引外部資金，擴(kuò)大投資規(guī)模；需要加大對中原地區(qū)科技文化教育的投入力度，為加快中部地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程提供智力支持。再次，財(cái)政在加大對中原地區(qū)工業(yè)化的財(cái)政援助政策力度，加大對中原地區(qū)工業(yè)化的支持力度方面負(fù)有責(zé)任：需要積極籌集改革資金，專項(xiàng)支持國有企業(yè)尤其是國有工業(yè)企業(yè)的改革進(jìn)程，為提高中部地區(qū)工業(yè)化程度構(gòu)筑規(guī)范有效的微觀基礎(chǔ)；需要加大財(cái)政對中原地區(qū)國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)的支持力度，逐步建立并不斷充實(shí)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)職工安置費(fèi)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金；需要采取財(cái)政貼息、注入資本金、風(fēng)險(xiǎn)投資、貸款擔(dān)保等多種方式，突出扶持和培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重大項(xiàng)目的建設(shè)；需要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對科研開發(fā)的投入，擴(kuò)大科技三項(xiàng)費(fèi)用、技術(shù)改造資金等專項(xiàng)資金規(guī)模。最后，財(cái)政在積極支持中原地區(qū)老工業(yè)基地的改造中負(fù)有責(zé)任。中部地區(qū)曾是國家投資的重點(diǎn)，“一五”時(shí)期國家的156項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目，僅河南就占11個(gè)。而加快中原地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，必須充分發(fā)揮老工業(yè)基地的基礎(chǔ)骨干作用，這就需要財(cái)政在減稅和增加支出方面有所動(dòng)作。

(五)節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)需要財(cái)政有所作為

中原地區(qū)處在工業(yè)化的加速階段，這一階段的顯著特征是經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗、環(huán)境破壞同時(shí)存在。在建立資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)的大環(huán)境下，中原地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必須走出一條不犧牲環(huán)境和資源節(jié)約的新型工業(yè)化路子。有兩個(gè)問題擺在中原地區(qū)決策者目前：一是溫家寶總理在2009哥本哈根氣候大會(huì)上承諾到2020年中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，并作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長期規(guī)劃。這樣的任務(wù)是要分解到地方的，河南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化除了“十八億畝紅線”制約外，又多了一個(gè)“碳排放”的緊箍咒。二是中原地區(qū)新一輪工業(yè)化提速有一個(gè)很重要的前提，即承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，很顯然，主要承接的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但從河南經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，同時(shí)要對轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級，增加產(chǎn)業(yè)的科技含量。中原地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)因?yàn)閺V泛使用化肥、農(nóng)藥，已經(jīng)帶來巨大的環(huán)境壓力，能源和建材等開發(fā)帶來的環(huán)境問題越來越突出，同時(shí)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必須破題，在環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間必須有一個(gè)很好的平衡點(diǎn)。

在過去的很長一段時(shí)間里，地方政府在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長之間更愿意選擇經(jīng)濟(jì)增長，環(huán)境保護(hù)喊得多，實(shí)際舉措很少，這也是地方政府的無奈之舉。因?yàn)楣?jié)能減排與環(huán)境保護(hù)是需要財(cái)政投入的，投入容易籌資難，目前的財(cái)政收入制度很難保證籌集到足夠的資金用于這個(gè)方面。但迫在眉睫的情況是，財(cái)政在兩個(gè)方面必須加大支出：一是環(huán)境保護(hù)及其基礎(chǔ)設(shè)施的投入必須跟上。中原地區(qū)的財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平等決定了我們對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不可能不引進(jìn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大量引進(jìn)很可能帶來高能耗、高污染和高資源消耗，環(huán)境保護(hù)及其基礎(chǔ)設(shè)施支出加大成為必然。二是節(jié)能環(huán)保的科技及研發(fā)投入必須增加得很快，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級是很難的事情，需要政府大量的前期引導(dǎo)性投入和持續(xù)的資金支持。

其實(shí)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)建對財(cái)政支出造成的壓力不僅僅這些，中原地區(qū)的文化產(chǎn)業(yè)振興、改善民生、收入分配等方面都需要財(cái)政支出的擴(kuò)張。財(cái)政不可能解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部問題，也不允許介入市場可以自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，但在政府發(fā)揮作用的層面，完全應(yīng)該有所作為。河南財(cái)政直面河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多難題，面臨著新的挑戰(zhàn)。

二、支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策選擇

(一)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)，積極推進(jìn)公共財(cái)政管理制度改革

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)從某種程度上說就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，也是構(gòu)建符合市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體制的過程，必然對公共財(cái)政制度建設(shè)提出新要求。各級財(cái)政部門要進(jìn)一步深化財(cái)政改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共服務(wù)體系；積極推進(jìn)工資制度改革，完善公務(wù)員收入分配秩序；深化部門預(yù)算制度改革，規(guī)范預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、公平性和公正性；完善政府采購運(yùn)行機(jī)制，提高政府采購效率；推進(jìn)票據(jù)管理電子化，深化“收支兩條線”管理改革；加大國庫管理制度改革的力度；積極配合財(cái)政部搞好有關(guān)稅收制度改革等。要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政管理機(jī)制，包括創(chuàng)新財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制、財(cái)政調(diào)控機(jī)制、財(cái)政社會(huì)保障機(jī)制、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制、財(cái)政監(jiān)督約束機(jī)制等各方面。要轉(zhuǎn)變觀念，把建立完善適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展要求的財(cái)政體制與運(yùn)行機(jī)制作為理順財(cái)政分配關(guān)系的重中之重；要突出重點(diǎn)，把轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)財(cái)政管理方式作為深化財(cái)政改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；要轉(zhuǎn)換思維，把支持改革、服務(wù)改革作為財(cái)政工作的基本理念；要溯本求源，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培植財(cái)源、提高效益作為增加財(cái)政收入的根本出路；要規(guī)范管理，把優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和有保有壓作為財(cái)政支出管理的基本準(zhǔn)則。

(二)培植財(cái)源，增強(qiáng)后勁，做強(qiáng)做大財(cái)政收入

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)需要強(qiáng)大的財(cái)政收入做后盾，因此要把財(cái)源建設(shè)與經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合起來，做強(qiáng)做大財(cái)政收入，具體而言，可以采取以下措施。

第一，制定經(jīng)濟(jì)區(qū)財(cái)源建設(shè)規(guī)劃，明確財(cái)源建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及具可行性有效措施，全力組織力量予以推進(jìn)。一是突出扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展和壯大工業(yè)主體財(cái)源，圍繞延長產(chǎn)業(yè)鏈、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，深度支持那些具有資源和產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、具有可持續(xù)創(chuàng)稅能力的資源深加工、優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配套、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、對外貿(mào)易加工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)類財(cái)源項(xiàng)目；二是積極開辟新興財(cái)源、培植后續(xù)財(cái)源，運(yùn)用財(cái)政杠桿，大力促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)、第三產(chǎn)業(yè)、外向型經(jīng)濟(jì)、中原文化和生態(tài)特色旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是整合現(xiàn)行財(cái)政資金，采取貼息、參股和注入資本金等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投入。四是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，改進(jìn)考核評價(jià)方式，完善以獎(jiǎng)代投制度，對收入增長快的地區(qū)和稅收貢獻(xiàn)大的企業(yè)給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；五是加大縣鄉(xiāng)建設(shè)力度，促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步明確縣鄉(xiāng)財(cái)源建設(shè)的類型及主攻方向，把經(jīng)濟(jì)區(qū)縣鄉(xiāng)級財(cái)源建設(shè)成現(xiàn)實(shí)財(cái)源、后續(xù)財(cái)源與潛在財(cái)源體系，建立健全縣級財(cái)源建設(shè)的政策支撐體系、資金導(dǎo)向體系、工作責(zé)任體系、組織保障體系和激勵(lì)考評體系。

第二，加強(qiáng)稅收征管，挖掘非稅收入潛力，做大財(cái)政“蛋糕”。一要加強(qiáng)稅收監(jiān)控、稅收征管、稅源挖潛工作；清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；通過財(cái)稅政策扶持企業(yè)發(fā)展，培育稅源，擴(kuò)大稅基。二要規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，深化“收支兩條線”改革，完善非稅收入政策和收繳管理制度；推行國有自然資源有償開發(fā)利用，建立資源性非稅收入征管體系。三要加強(qiáng)國有資產(chǎn)經(jīng)營收益管理，建立國有資產(chǎn)收益征收管理辦法和分配機(jī)制，確保國有資產(chǎn)經(jīng)營收益的安全和有效使用。四要不斷完善現(xiàn)行財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府做大財(cái)政“蛋糕”的積極性，減輕縣鄉(xiāng)發(fā)展壓力，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政自我發(fā)展能力。

第三，實(shí)行綜合預(yù)算，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和政府性基金，將分散在不同部門的同一性質(zhì)的發(fā)展性項(xiàng)目資金，整合投入到中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略決策項(xiàng)目上。

第四，充分發(fā)揮財(cái)政資金和財(cái)政政策“四兩撥千斤”的導(dǎo)向作用，運(yùn)用財(cái)政貼息、信用擔(dān)保、無息回收、注入資本金、投資補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)損失貼補(bǔ)等方式，帶動(dòng)銀行和社會(huì)資金投入到重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中。

第五，要盤活存量資產(chǎn)，對已建成的政府投資項(xiàng)目通過依法轉(zhuǎn)讓股權(quán)、經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)，以回收的資金滾動(dòng)投入到需要政府投資的新項(xiàng)目中。

第六，積極利用政策性銀行貸款和外國政府貸款，利用其利率低、還款期長的特點(diǎn)，為加快經(jīng)濟(jì)區(qū)交通、能源建設(shè)提供更多的資金保障。

(三)集中財(cái)力辦大事，確保財(cái)力分配向公共服務(wù)、科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜

在現(xiàn)有的財(cái)政收入格局下，應(yīng)按照集中財(cái)力辦大事的要求，進(jìn)一步完善資金保障落實(shí)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持在資金、力度、措施取得新突破，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，確保財(cái)力分配向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)傾斜：一是實(shí)行項(xiàng)目支出分類管理，將項(xiàng)目支出分為業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出和發(fā)展性項(xiàng)目支出兩大類，嚴(yán)格控制部門將發(fā)展性項(xiàng)目支出調(diào)整用于部門專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)開支，壓縮部門自身經(jīng)費(fèi)和一般性開支，降低行政成本和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。要以績效考評為突破口，建立項(xiàng)目支出績效考評指標(biāo)體系，探索在預(yù)算與決算之間建立起緊密銜接的機(jī)制，做好項(xiàng)目執(zhí)行、跟蹤、反饋工作，從根本上防止項(xiàng)目安排的隨意性，提高專項(xiàng)資金使用效益。打破部門界限，加強(qiáng)資金整合力度。二是逐步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍，要圍繞構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)確定的提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)政府補(bǔ)助及最低生活保障水平，有效緩解財(cái)政供求矛盾，有計(jì)劃、有步驟地解決一批群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的大事實(shí)事。三是加大科技資金投放，對企業(yè)創(chuàng)新技術(shù)項(xiàng)目提供政策性貼息和擔(dān)保，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制的形成。把握科技稅收優(yōu)惠的合理導(dǎo)向，采取稅基減免為主、稅額減免為輔的原則，鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，對培育技術(shù)市場、發(fā)展科技中介服務(wù)等予以稅費(fèi)減免優(yōu)惠。保證對高技術(shù)和重大環(huán)?？茖W(xué)研究立項(xiàng)資金的投入，促進(jìn)持續(xù)創(chuàng)新基礎(chǔ)能力的提高。

(四)強(qiáng)化監(jiān)督，提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率

加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督是落實(shí)各項(xiàng)財(cái)政政策的保證，是提高財(cái)政運(yùn)行效率的重要手段。經(jīng)濟(jì)區(qū)各級財(cái)政部門要認(rèn)真履行職能，把財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在完善市場經(jīng)濟(jì)體制、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益等方面的作用。從當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督看，財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)主要是收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督四個(gè)方面。一是要加強(qiáng)財(cái)政收入監(jiān)督，重點(diǎn)是圍繞做大財(cái)政收入“蛋糕”，加強(qiáng)非稅收入征繳質(zhì)量的日常監(jiān)督，針對財(cái)政收入的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，組織開展收入專項(xiàng)檢查，保障財(cái)政收入真實(shí)、完整，建立健全穩(wěn)定的財(cái)政收入保障機(jī)制。二是要加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督，配合部門預(yù)算、國庫集中支付、“收支兩條線”等改革，逐步加大事前審核和事中監(jiān)控的力度，在開展安全、合規(guī)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，把有效性監(jiān)督貫穿于財(cái)政支出的日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查之中，確保財(cái)政支出資金的安全、規(guī)范和有效。三是要加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，圍繞“遏制會(huì)計(jì)造假，規(guī)范會(huì)計(jì)秩序，服務(wù)宏觀管理，維護(hù)公眾利益”的目標(biāo)，借助現(xiàn)代化信息手段，強(qiáng)化會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查和注冊會(huì)計(jì)師行業(yè)行政監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊會(huì)計(jì)造假和擾亂會(huì)計(jì)市場秩序的行為，樹立政府監(jiān)督權(quán)威。四是要加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政管理和財(cái)政運(yùn)行中存在的問題，堵塞漏洞，從源頭上提高財(cái)政資金管理水平。當(dāng)前對財(cái)政財(cái)務(wù)工作的專項(xiàng)監(jiān)督，既有財(cái)政監(jiān)督，也有人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等，這些監(jiān)督必須通過中介渠道聯(lián)合起來，減少交叉和不必要的重復(fù)勞動(dòng)，形成監(jiān)督合力，強(qiáng)化監(jiān)督效應(yīng)。

[1]賈康.地方財(cái)政問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2004.

[2]高培勇.財(cái)稅形勢·財(cái)稅政策·財(cái)稅改革——面向“十一五”的若干重大財(cái)稅問題盤點(diǎn)[J]．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2006,(1-2).

[3]河南省政府.關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的指導(dǎo)意見[N]．河南日報(bào)，2010-11-02(1).

[4]耿明齋，李燕燕.中原農(nóng)區(qū)工業(yè)化路徑研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

[5]劉尚希，孟春.公共政策與地區(qū)差距[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[6]徐全紅.轉(zhuǎn)型期“三農(nóng)”公共財(cái)政政策[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[責(zé)任編輯迪爾]

F061.5

A

1000-2359(2011)02-0096-05

徐全紅(1967-)，男，河南鄧州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和區(qū)域財(cái)政政策研究。

2011-02-01