宋朝武

當(dāng)代中國民事檢察監(jiān)督的變革方向與路徑考量

宋朝武

一、當(dāng)代中國民事檢察監(jiān)督制度的“方向”之爭

根據(jù)我國法律規(guī)定和司法實踐，檢察監(jiān)督主要由人民檢察院通過參與刑事、民事及行政訴訟活動，依法對有關(guān)機關(guān)和人員的行為是否合法進行監(jiān)督，主要內(nèi)容包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等。而民事檢察監(jiān)督是指在我國民事訴訟中，檢察機關(guān)對民事訴訟活動依法進行監(jiān)督的訴訟法律制度，它是我國檢察權(quán)權(quán)能的重要組成部分。

近年圍繞民事檢察制度的討論非常熱烈，歸結(jié)起來，不外三種觀點：一種是“強化說”，主張進一步強化和充實民事檢察制度，要實施檢察院對民事訴訟的全程、全方位監(jiān)督；第二種是“廢止說”，主張廢止現(xiàn)行的民事檢察監(jiān)督制度；第三種是“改良說”，主張不能一味地強調(diào)擴大和強化民事檢察監(jiān)督制度，而是應(yīng)該在充分地分析目前民事訴訟實踐中的問題，分析民事檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)、當(dāng)事人處分權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，對民事檢察監(jiān)督制度進行適度的改革與調(diào)整。這些觀點，代表著民事檢察監(jiān)督的不同方向，這些不同觀點所提出的問題需要首先加以解決。

筆者認(rèn)為，對于民事檢察監(jiān)督制度的改革，首先要考慮到我國憲政體制?！稇椃ā返谝话俣艞l明確規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”“廢止說”在一定程度上是對我國憲政體制的否定，首先應(yīng)該排除。民事檢察監(jiān)督制度的改革方向問題，實際上就簡化為是片面強化還是適度調(diào)整的問題。這就必須考慮民事檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容和行使方式，這既是一個比較性的話題，又是一個現(xiàn)實性的話題。

而且，從域外經(jīng)驗來看，許多西方國家和地區(qū)也在一定意義上存在民事檢察監(jiān)督。西方國家的檢察制度起始于12世紀(jì)末的法國。12世紀(jì)末的法國國王在各地設(shè)立“國王代理人”，這種代理人受國王委托辦理事務(wù)，為維護國王利益參與訴訟。到15世紀(jì)時，凡一般犯罪案件，國王代理人在具有追訴權(quán)的同時，便擔(dān)負(fù)起執(zhí)行判決和制約法官的任務(wù)。這就是法國檢察制度的起源，也是大陸法系國家檢察制度的起源。資產(chǎn)階級革命勝利后，檢察官開始由“國王代理人”演變?yōu)椤肮娲砣恕保础肮埠蛧砉佟?，獨占刑事案件的公訴權(quán)，并且具有指揮監(jiān)督預(yù)審法官和執(zhí)行判決的權(quán)力。德國引入法國的檢察制度，不過，德國檢察官的權(quán)限只限于追訴和執(zhí)行判決。就英美法系而言，檢察制度的出現(xiàn)，也是基于對王室利益代理人的需要，英國最初的檢察官是王室的常設(shè)律師或者法律顧問①。檢察制度經(jīng)過了“國王代表人”、“國家代表人”、“公共利益代表人”的角色演化，追本溯源，其代表人的身份是西方國家對檢察機關(guān)的基本共識。在當(dāng)代西方國家中，作為國家利益、公共利益代表的檢察機關(guān)所行使的檢察權(quán)，究竟如何定位，有明顯的分歧。大陸法系國家從檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)聯(lián)性和局部近似性出發(fā)，傾向于將檢察權(quán)納入廣義司法權(quán)范疇，最初實行審檢合署的機構(gòu)設(shè)置。設(shè)立于法院內(nèi)的檢察院，雖然在行使職權(quán)時有一定自主性和獨立性，并且通過控審分離來制約法院的審判權(quán)，但是，審檢合署本身也體現(xiàn)了大陸法系國家對檢察機關(guān)的一個定位，檢察院是附設(shè)于法院的一個機構(gòu)，而并非一個與法院平起平坐的機構(gòu)，因此，檢察院的基本職權(quán)是行使國家訴權(quán)，這既包括對刑事案件的追訴權(quán)，也包括對涉及國家利益、公共利益的案件的民事、行政公訴權(quán)。在這些國家，檢察院對法院判決的監(jiān)督無論從權(quán)力行使還是機構(gòu)設(shè)置角度看，都不具有合理性和可操作性。英美法系國家從檢察權(quán)與審判權(quán)的差異性出發(fā)，強調(diào)檢察機關(guān)的“代表人”身份，傾向于將檢察權(quán)納入廣義行政權(quán)范疇，直到現(xiàn)在，在美國，檢察院仍設(shè)置于司法部內(nèi)。同樣，在三權(quán)分立的政權(quán)結(jié)構(gòu)下，檢察院的檢察權(quán)與法院的審判權(quán)并非等量齊觀的權(quán)力，對法院判決的監(jiān)督也無從談起。英美法系國家，尤其是美國，檢察機關(guān)主要行使的是公訴權(quán)。引起一時轟動的“微軟壟斷案”就是檢察院進行民事公訴的絕好例證。

與兩大法系國家相比較，我國的民事檢察監(jiān)督制度是具有中國特色的制度。具有中國特色的制度，往往帶有較深的“蘇東模式”的印記。作為社會主義國家陣營的中堅力量，我國在檢察權(quán)的定位上，深受蘇聯(lián)和東歐國家影響，將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)。法律監(jiān)督權(quán)，在列寧的國家理論中，是獨立于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的第四種權(quán)力；大陸法系國家，傾向于將檢察權(quán)定位于司法權(quán)，英美法系國家傾向于將檢察權(quán)定位于行政權(quán)。正因為權(quán)力定位上的差異，我國的民事檢察監(jiān)督制度與西方國家大相徑庭。我國實行人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”制，檢察權(quán)與審判權(quán)并立，這是我國憲政體制的一大特點。我國將檢察權(quán)界定為法律監(jiān)督權(quán)，避免了西方國家在三權(quán)分立框架內(nèi)界定檢察權(quán)的諸種困惑與不足。我國的檢察機關(guān)與西方國家的檢察機關(guān)，不僅在機構(gòu)設(shè)置、地位上不同，在性質(zhì)上也不同。西方國家的檢察機關(guān)就是公訴機關(guān)，而我國檢察機關(guān)不僅僅是公訴機關(guān)，而且同時還是法律監(jiān)督機關(guān)，要履行法律在全國統(tǒng)一實施的責(zé)任。法院的審判工作要接受人民代表大會的監(jiān)督，但是，人民代表大會不可能對法院審理的個案進行監(jiān)督，人民代表大會常務(wù)委員會對法院審理個案的監(jiān)督在運作機制上也有不小的爭議。由檢察院通過法定程序進行對法院審判工作的監(jiān)督不失為現(xiàn)實的選擇。法院的審判工作既要接受人民代表大會從整體上的監(jiān)督，也要接受來自檢察院的個案監(jiān)督。這里有一個疑問：西方國家的法院只接受議會的監(jiān)督，而我國法院卻要接受人民代表大會和檢察院的雙重監(jiān)督，有這樣的必要嗎？從法治發(fā)展的歷程看，在社會轉(zhuǎn)型的近幾十年內(nèi)，還是有這樣的必要性的。轉(zhuǎn)型期各種復(fù)雜的情況、法官群體的成熟程度、全社會法治信仰的堅定程度，都表明這種必要性的存在。

更何況，近年民事執(zhí)行中暴露出的問題很多，損害當(dāng)事人利益的事件不斷發(fā)生，有必要加大檢察監(jiān)督力度，有必要認(rèn)真探討相應(yīng)的規(guī)范。執(zhí)行權(quán)是一種司法行政權(quán)，對其進行檢察監(jiān)督不會損害司法權(quán)威，只會增強司法的權(quán)威性。

當(dāng)然，保障司法公正，促進司法權(quán)威，解決現(xiàn)實問題，不能使制度設(shè)計陷入“循環(huán)往復(fù)、司法不得終局”的怪圈。因此，發(fā)展與完善民事檢察監(jiān)督制度，使之承擔(dān)其應(yīng)有的功能，是當(dāng)下可欲之擇。

二、適度擴張民事檢察監(jiān)督的范圍

1982年，《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》對民事檢察監(jiān)督制度僅作了一條原則性規(guī)定，該法第十二條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督?！边@種立法的粗疏導(dǎo)致了民事檢察監(jiān)督制度發(fā)展舉步維艱的狀況。1991年正式頒布《中華人民共和國民事訴訟法》，除了繼續(xù)明確肯定人民檢察院有權(quán)對民事審判活動進行監(jiān)督外，還具體規(guī)定了人民檢察院的民事審判監(jiān)督的職權(quán)范圍及相關(guān)程序，對4種已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定有權(quán)提出抗訴。這使得民事檢察監(jiān)督制度有了具體可操作性。2007年10月，十屆全國人大通過了民事訴訟法的修訂案，該修訂案針對“申訴難”和“執(zhí)行難”做了較大幅度的修改，其中，對于檢察院抗訴的范圍有所擴大，擴大到14種條件下人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起抗訴，并明確了檢察院提起抗訴案件的審理期限和管轄法院等。

這些法律規(guī)定為民事檢察監(jiān)督的實施提供了基本法律依據(jù)，但是，它也存在許多問題，主要是：（1）《憲法》與《民事訴訟法》關(guān)于民事檢察監(jiān)督的規(guī)定不一致帶來的困境。我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！睉椃ńo檢察機關(guān)的定位是國家法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)負(fù)有監(jiān)督法律全面正確實施的職責(zé)；而現(xiàn)行的《民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動進行監(jiān)督?！背?guī)定對人民法院已經(jīng)生效的確有錯誤的判決、裁定提出抗訴外，僅原則規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實施法律監(jiān)督。據(jù)此，檢察機關(guān)對民事法律的監(jiān)督，只限于法院的審理活動，而對于尚未進入訴訟程序的民事行為則無能為力。目前對民事法律實施的檢察監(jiān)督狀況是與立法者的意愿相悖的，與檢察機關(guān)的憲法定位不相適應(yīng)②。（2）《民事訴訟法》關(guān)于民事檢察監(jiān)督規(guī)定的不科學(xué)帶來的困境。在總則方面，法律規(guī)定人民檢察院對民事審判活動有權(quán)進行監(jiān)督，在分則中，除了第16章規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對審判機關(guān)符合法定情形的生效判決裁定提出抗訴外，沒有其他任何規(guī)定檢察機關(guān)民事檢察具體職權(quán)的條款，也沒有進一步具體操作的規(guī)定?？倓t規(guī)定與分則規(guī)定在內(nèi)容上不統(tǒng)一，總則規(guī)定的精神在分則中未能得到充分體現(xiàn)。法律這種模糊的規(guī)定，導(dǎo)致了一個兩難的命題：當(dāng)在民事執(zhí)行程序中出現(xiàn)有法院違法的現(xiàn)象時，檢察院必須行使檢察權(quán)予以監(jiān)督，否則就是失職；當(dāng)檢察院開始行使這一職權(quán)時，這種監(jiān)督又沒有相關(guān)的程序規(guī)定。在法律的實踐上，這也導(dǎo)致了檢察院與法院之間在民事訴訟法律監(jiān)督的范圍、程序等方面長期的爭執(zhí)、分歧和矛盾，使立法目的難以實現(xiàn)，法律秩序沒有得到應(yīng)有的保護。更為危險的是，這種現(xiàn)象還可能傷害社會對于法治的信仰，破壞國家審判機關(guān)和檢察機關(guān)應(yīng)有的權(quán)威，從而動搖法律生活安定的基礎(chǔ)。（3）最高人民法院司法解釋導(dǎo)致的困境。近年，最高人民法院連續(xù)出臺了諸多直接或間接涉及民事檢察監(jiān)督制度的司法解釋，例如《最高人民法院關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于檢察機關(guān)對先予執(zhí)行的民事裁定提出抗訴人民法院應(yīng)當(dāng)如何審理的批復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于對企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序終結(jié)的裁定應(yīng)否受理問題的批復(fù)》、《關(guān)于人民法院發(fā)現(xiàn)本院做出的訴前財產(chǎn)保全裁定和執(zhí)行程序中做出的裁定確有錯誤以及人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理的批復(fù)》、《關(guān)于人民法院不予受理人民檢察院單獨就訴訟負(fù)擔(dān)裁定提出抗訴問題的批復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于人民檢察院對民事調(diào)解書提出抗訴人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》、《最高人民法院關(guān)于人民檢察院對撤銷仲裁裁決的民事裁定提出抗訴人民法院應(yīng)如何處理問題的批復(fù)》等，直接排斥或者限制了民事檢察監(jiān)督。此外，最高人民法院還屢屢通過“答復(fù)”、“批復(fù)”等方式限制檢察機關(guān)的抗訴范圍，使得民事檢察監(jiān)督的生存空間被嚴(yán)重擠壓，民事檢察監(jiān)督的實踐也只能在夾縫中生存發(fā)展。

針對這些問題，要使得民事檢察監(jiān)督制度有效發(fā)揮其應(yīng)有的功能，就必須改變這種狀況，從立法上著手加以完善，明確和擴大民事檢察監(jiān)督的范圍。民事檢察監(jiān)督的目的，是防止審判權(quán)力的濫用，保證國家法律的統(tǒng)一正確實施，保證民事訴訟目的的實現(xiàn)。而現(xiàn)行法律規(guī)定的檢察監(jiān)督范圍狹窄，影響了檢察監(jiān)督的地位和作用發(fā)揮。因此應(yīng)當(dāng)通過修改法律或由全國人大常委會對最高人民法院作出的限制民事檢察監(jiān)督范圍的司法解釋的效力進行認(rèn)定的方式對此加以改革，將整個民事訴訟活動納入監(jiān)督的范圍。尤其要將民事訴訟中的調(diào)解、訴訟保全案件等被最高法院的司法解釋排除的訴訟活動納入監(jiān)督范圍。

（一）民事立案檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

1.建立民事立案檢察監(jiān)督制度的必要性

建立民事立案檢察監(jiān)督制度，不僅是完善民事檢察監(jiān)督體系的必然要求，而且是制約和糾正人民法院在民事立案中的恣意和保護當(dāng)事人起訴權(quán)的迫切需要。起訴權(quán)，是訴訟人權(quán)利的重要組成部分，也是人民法院民事審判權(quán)得以成立的必要前提。我國《民事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定：“人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經(jīng)審查，認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案，并通知當(dāng)事人；認(rèn)為不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)裁定不予受理；原告對裁定不服的，可以提起上訴?！贝艘?guī)定概括了民事立案的基本程序及人民法院在民事立案程序中的法定義務(wù)，根據(jù)上述規(guī)定，如果法院堅持不受理當(dāng)事人起訴，當(dāng)事人的訴權(quán)就無法得到保障。

實踐中存在的侵犯當(dāng)事人訴權(quán)的情形主要有：第一，人民法院對當(dāng)事人的起訴根本不予理睬，不接收當(dāng)事人的訴狀，就會出現(xiàn)當(dāng)事人狀告無門的情形。第二，人民法院在收到當(dāng)事人的起訴后，在法定審查期內(nèi)沒有任何結(jié)果，既不予立案，也不裁定不予受理。

對此，當(dāng)事人往往無能為力，而建立相應(yīng)的檢察監(jiān)督制度，就成為制約法院違法的必要途徑。

2.民事立案監(jiān)督的制度設(shè)計

在民事立案監(jiān)督的具體程序設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)實行嚴(yán)格的被動受理原則，即沒有當(dāng)事人的申訴，人民檢察院不應(yīng)主動介入民事立案活動。檢察機關(guān)對于當(dāng)事人申訴，應(yīng)在法定期限內(nèi)進行審查，審查屬實的，可區(qū)分不同的情況分別予以處理：如果人民法院對當(dāng)事人的起訴以不屬于法院管轄或不屬于法律受理案件范圍等理由作出不予受理的裁定，則可以通過抗訴的方式進行。如果人民法院只是口頭答復(fù)當(dāng)事人，則可向人民法院提出糾正通知書或建議立案通知書，人民法院接到檢察機關(guān)的通知書應(yīng)將處理結(jié)果書面反饋檢察機關(guān)。對于人民法院堅持不立案的情況，檢察機關(guān)如果在審查后認(rèn)為法院不立案確有錯誤的，可借鑒刑事立案監(jiān)督的做法，向法院發(fā)出“責(zé)令立案通知書”，人民法院對此應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

（二）民事保全檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

民事訴訟法關(guān)于保全制度的規(guī)定包括訴訟保全與訴前保全、財產(chǎn)保全與證據(jù)保全等。保全制度設(shè)置的目的在于保證訴訟活動的順利進行，保障法院未來的生效裁判能夠被有效履行。法律在設(shè)置各類保全制度的同時，對申請保全也規(guī)定了嚴(yán)格的限定條件和救濟措施，如提請保全需要提供擔(dān)保、允許被保全人申請復(fù)議等。盡管法律規(guī)定了嚴(yán)格的限定條件和救濟措施，司法實踐中依然存在當(dāng)事人惡意保全的現(xiàn)象，這種借助法院公權(quán)力來達(dá)到轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、獲取利益的行為嚴(yán)重地?fù)p害了公平正義和人民法院的司法權(quán)威。當(dāng)事人的惡意保全行為應(yīng)當(dāng)納入檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍。除了惡意保全外，惡意先予執(zhí)行等情形也應(yīng)當(dāng)納入檢察監(jiān)督的范圍。針對惡意保全和惡意先予執(zhí)行，檢察機關(guān)可以通過發(fā)出檢察建議、發(fā)出糾正違法通知書或者查處惡意保全背后隱藏的司法腐敗案件等方式來行使法律監(jiān)督的職能。

（三）民事調(diào)解檢察監(jiān)督

1.民事訴訟調(diào)解監(jiān)督的必要性

實踐中由于執(zhí)法人員的執(zhí)法偏差、缺乏必要的監(jiān)督糾正手段等原因，調(diào)解的理論功能并未真正完全發(fā)揮，在調(diào)解的過程中出現(xiàn)大量的違法情形，使調(diào)解的功能大為減損。有如下幾種情形。

（1）硬性調(diào)解。硬性調(diào)解是犧牲當(dāng)事人的利益、不顧當(dāng)事人的意愿的一種調(diào)解。實踐中甚至有審判人員把接受法院提出的調(diào)解方案，作為保護當(dāng)事人合法權(quán)益的前提條件，嚴(yán)重背離了調(diào)解自愿原則。

（2）“和稀泥”調(diào)解。分清是非、明確責(zé)任是通過訴訟方式解決民事糾紛所追求的首要目標(biāo)，和稀泥式調(diào)解往往導(dǎo)致受害方的損失難以得到補償，合法權(quán)益得不到保護，背離了民事調(diào)解的設(shè)立目的。

（3）久調(diào)不決。在調(diào)解實踐中有些審判人員以調(diào)解為借口拖延案件審理期限，案件久拖不決，當(dāng)事人迫于無奈往往只能接受調(diào)解方案。這種情況實際上是以調(diào)解為借口代替了人民法院對案件事實和證據(jù)的查證，如此調(diào)解，案件質(zhì)量根本無法得到保證。

（4）以合法的調(diào)解形式掩蓋非法占有財產(chǎn)的目的。在調(diào)解實踐中，一些當(dāng)事人為了達(dá)到個人目的，和審判人員互相勾結(jié)，以調(diào)解的方式共同占有、侵吞國家集體個人財產(chǎn)，嚴(yán)重破壞了社會主義經(jīng)濟秩序，影響了人民法院的司法權(quán)威，給調(diào)解制度的應(yīng)用造成了不良的影響。

基于上述情形的存在，負(fù)有法律監(jiān)督職能的人民檢察院有必要對法院的調(diào)解活動實施法律監(jiān)督以保護國家、集體和公民的合法權(quán)益，保證法律正確實施。

2.民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建

構(gòu)建民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的目的是通過對法院的調(diào)解活動進行監(jiān)督從而對當(dāng)事人的合法權(quán)益進行保護，如果檢察權(quán)介入過多，很可能對當(dāng)事人的處分權(quán)和法院的司法獨立造成破壞，這樣一來民事調(diào)解檢察監(jiān)督也將失去合理性基礎(chǔ)。因此，必須嚴(yán)格限制檢察監(jiān)督的范圍，使之在合理的范圍內(nèi)發(fā)揮其功能。檢察監(jiān)督的范圍可以設(shè)定為以下五點：一是違背當(dāng)事人的意愿，以拖促調(diào)、以判壓調(diào)的案件；二是調(diào)解程序嚴(yán)重違法的案件，如未經(jīng)當(dāng)事人同意的審前調(diào)解、應(yīng)當(dāng)回避的審判人員未回避、調(diào)解代理人無權(quán)代理或越權(quán)代理；三是當(dāng)事人通過調(diào)解的形式掩蓋非法目的，損害國家利益、社會公共利益以及案外人利益的案件；四是審判人員在調(diào)解中有貪污、受賄、徇私舞弊等違法行為的案件；五是其他違反民事調(diào)解合法、自愿原則的案件。民事調(diào)解檢察監(jiān)督的啟動有兩種方式，一是當(dāng)事人向檢察機關(guān)申訴，以促使檢察機關(guān)立案；二是檢察機關(guān)依職權(quán)自行立案。這兩種方式中應(yīng)當(dāng)以利害關(guān)系人申訴為主，以檢察機關(guān)主動進行為輔。檢察監(jiān)督的方式，應(yīng)當(dāng)包括抗訴和檢察建議兩種。

三、規(guī)定對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督

我國的民事執(zhí)行實踐，長期以來受到“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的困擾?！皥?zhí)行難”者，簡言之即難于有效實現(xiàn)執(zhí)行根據(jù)的內(nèi)容；“執(zhí)行亂”者，則有違法執(zhí)行之意。在這兩者長久都不能得到有效解決的前提下，它們極易互為因果，進一步加劇民事執(zhí)行的困窘局面。這不僅使當(dāng)事人的合法權(quán)益難以實現(xiàn)，還會使案外人的合法權(quán)益受到不應(yīng)有的侵害，而且也使國家的司法權(quán)威遭受損害。當(dāng)然，產(chǎn)生“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的原因，是多方面的，例如執(zhí)行程序的不足、當(dāng)事人及案外第三人權(quán)利保護的不周等。2007年修改后的《民事訴訟法》及近期由最高人民法院頒行的有關(guān)司法解釋，對此作了一定的完善。但是，無論是立法的修改，還是司法實踐，都忽略了一個重要因素，即確立有效的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制。因為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的缺位，必會導(dǎo)致執(zhí)行程序機制上權(quán)力配比失衡，使法院的權(quán)力失去應(yīng)有的制約，造成怠于執(zhí)行和違法執(zhí)行交互存在。例如，在執(zhí)行財產(chǎn)的評估、拍賣、變賣等諸環(huán)節(jié)，不時出現(xiàn)以權(quán)謀私甚至貪贓枉法的嚴(yán)重現(xiàn)象，皆與此有關(guān)。所以，探究民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的模式與程序，建立完備的檢察監(jiān)督制度，是繼續(xù)完善民事執(zhí)行制度的必由之路。

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

執(zhí)行行為既然是司法行為，檢察院對執(zhí)行程序進行監(jiān)督時，就應(yīng)當(dāng)充分尊重司法程序運行的規(guī)律與特點，充分尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不能違背程序保障的基本要求，保障程序的中立、程序的公開與程序中各方主體的充分參與。因此，執(zhí)行檢察監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)形成對當(dāng)事人私權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。屬于當(dāng)事人處分權(quán)范圍的事項，當(dāng)事人沒有行使權(quán)利或者失權(quán)的，除非有維護法律秩序的特別需要，檢察院不得行使監(jiān)督權(quán)。因此，執(zhí)行檢察監(jiān)督一般應(yīng)當(dāng)限于法院所實施的執(zhí)行行為，而一般不對當(dāng)事人及其訴訟行為進行監(jiān)督。

（二）執(zhí)行檢察監(jiān)督的管轄

無疑，審判程序在構(gòu)造上比執(zhí)行程序更為精致。檢察院抗訴引起的再審，包含著監(jiān)督、糾錯與司法救濟等諸多內(nèi)容，而執(zhí)行檢察監(jiān)督卻應(yīng)當(dāng)有所不同。因為執(zhí)行程序追求效率的最大化，盡量避免程序的過于繁瑣，并且執(zhí)行程序具有以具備生效法律文書為前提的特點。因此，執(zhí)行檢察監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)以及時糾錯為目的。所以，執(zhí)行檢察監(jiān)督的管轄?wèi)?yīng)當(dāng)與審判監(jiān)督程序的管轄不同。筆者認(rèn)為，為了便于行使監(jiān)督權(quán)，便于調(diào)查取證，并不至于過度延滯執(zhí)行程序的進展，應(yīng)當(dāng)由與執(zhí)行法院同級的檢察院進行監(jiān)督。作為例外，如果同級檢察院監(jiān)督有客觀上難以克服的困難，或者受到過度不當(dāng)干預(yù)，可以報請其上級檢察院提級監(jiān)督，必要時其上級檢察院也可以決定由自己行使監(jiān)督權(quán)。

（三）執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序和方式

1.執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動

檢察院進行檢察監(jiān)督，通常情形下，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人或者利害關(guān)系人提出申訴為前提。也就是說，在執(zhí)行程序中，如果當(dāng)事人或者利害關(guān)系人認(rèn)為法院的執(zhí)行行為違法，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人或者利害關(guān)系人首先依法啟動通過法院進行的救濟程序，只有當(dāng)事人或者利害關(guān)系人不服法院的裁決或者法院拒絕作出相應(yīng)處理的，才可以向檢察院提出申訴，申請檢察院進行監(jiān)督。但是，在特別情形下，檢察院也可依職權(quán)主動進行監(jiān)督，這些情形是：（1）由于客觀原因，當(dāng)事人及其法定代理人不能或者難以自己行使救濟權(quán)利，而沒有向檢察院提出申訴的；（2）法院據(jù)以執(zhí)行的執(zhí)行根據(jù)尚未生效或者依法失去效力的；（3）人民法院的執(zhí)行人員，在執(zhí)行該案時因貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為等職務(wù)犯罪行為的有罪判決生效，可能導(dǎo)致執(zhí)行錯誤，而當(dāng)事人又沒有提出申請的。

2.執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

對于法院的執(zhí)行行為的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)分別不同情形，采取相應(yīng)的方式和程序：（1）抗訴。對于當(dāng)事人就執(zhí)行行為提出的異議，法院作出裁定并生效的，檢察院認(rèn)為該裁定違反法律規(guī)定，可以向作出裁定的法院提出抗訴。（2）異議。對于法院采取執(zhí)行措施的裁定、決定以及其他執(zhí)行行為，在符合進行檢察監(jiān)督的條件時，由檢察院向?qū)嵤┰撔袨榈姆ㄔ禾岢霎愖h。（3）監(jiān)督意見。對于法院實施的重大執(zhí)行行為，例如執(zhí)行聽證，財產(chǎn)查封、扣押、評估、拍賣等，經(jīng)法院通知同級檢察院，檢察院認(rèn)為根據(jù)規(guī)定需要派員進行現(xiàn)場監(jiān)督的，對于法院的違法行為，當(dāng)事人沒有提出，或者雖然提出，法院未予糾正的，由檢察院依法向進行該執(zhí)行行為的法院提出監(jiān)督意見。人民檢察院進行執(zhí)行檢察監(jiān)督，從時機來看，既可以在法院實施執(zhí)行行為之后，也可以與法院實施執(zhí)行行為同時，即既可以事后監(jiān)督，也可以進行現(xiàn)場監(jiān)督；從形式來看，均應(yīng)當(dāng)制作正式文書，加蓋印章并簽署檢察員姓名。

3.法院的處理

對于檢察院提出的抗訴和異議，法院必須受理并進行審查，除情況緊急必須臨時采取的財產(chǎn)保全措施、臨時禁制令等，法院應(yīng)當(dāng)同時決定中止執(zhí)行程序的繼續(xù)進行。法院審理檢察院的抗訴和異議，必須采取開庭的方式，通知當(dāng)事人、利害關(guān)系人到庭。經(jīng)過審查，認(rèn)為抗訴或者異議理由成立的，作出新的裁定、決定，糾正錯誤的執(zhí)行行為；認(rèn)為抗訴或者異議理由不成立的，裁定駁回檢察院的抗訴或者異議。對于檢察院的監(jiān)督意見，法院應(yīng)當(dāng)回復(fù)。如果有必要，應(yīng)當(dāng)以開庭方式進行審查。對于檢察院抗訴、異議、監(jiān)督意見的審查處理期限一律應(yīng)當(dāng)為30日，不能過長，以便既有比較充足的審查時間，同時又不過于遲滯執(zhí)行。

四、構(gòu)建民事公訴制度

所謂民事公訴制度是指，檢察機關(guān)為了維護公共利益和公序良俗，對于特定范圍內(nèi)的某些涉及國家利益、社會公共利益及有關(guān)公民重要權(quán)利的民事案件，在無人起訴或當(dāng)事人不愿訴、不敢訴、不能訴的情況下，向法院提起民事訴訟，主動追究違法者的民事責(zé)任，以保護國家、社會和公民合法權(quán)益的一項制度。

（一）建立民事公訴制度的必要性

當(dāng)前的中國正處在新舊體制轉(zhuǎn)換的歷史進程中，日益復(fù)雜的各種民事法律關(guān)系及各類新型民事糾紛對司法提出了許多新的挑戰(zhàn)，侵害國家利益和社會公共利益的案件頻發(fā)，其中尤以國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、偽劣產(chǎn)品等最為典型，而且這些事件近年仍然呈現(xiàn)遞增態(tài)勢。在這幾類案件中，受害方往往是弱勢群體，無力起訴或怠于訴訟，而上級主管部門出于地方利益或部門利益的考慮，對這種侵害公共利益的行為姑息放縱、監(jiān)管不力。雖然現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定了訴訟代表人制度，但實踐中真正求助于訴訟代表人的屈指可數(shù)；只允許直接利害關(guān)系人起訴，就會出現(xiàn)無人起訴或根本就沒有直接利害關(guān)系人的局面。這些經(jīng)濟社會生活實踐和法律運行現(xiàn)狀都對我國建立民事公訴制度提出了迫切的要求。

（二）民事公訴的制度設(shè)計

從比較法角度來看，民事公訴制度首創(chuàng)于18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命后的法國。1806年法國《民事訴訟法典》第421條規(guī)定“檢察機關(guān)可作為主要當(dāng)事人起訴，或者聯(lián)合當(dāng)事人參加起訴”，建立了民事公訴制度，1877年德國民事訴訟法典規(guī)定，對婚姻無效之訴、申請禁治產(chǎn)案件、雇傭勞動案件等，檢察官可提起訴訟。在英美法系國家，同樣存在檢察機關(guān)提起民事訴訟這一制度，但比大陸法系國家更晚。蘇聯(lián)是率先實行民事公訴制度的社會主義國家。繼蘇聯(lián)之后，保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克等東歐國家，對民事公訴也做了規(guī)定。

盡管我國民事訴訟法尚未明確賦予檢察機關(guān)提起民事公訴的權(quán)力，也沒有規(guī)定檢察機關(guān)提起民事公訴案件的訴訟程序，但是基于保護國家利益和社會公共利益的義務(wù)和責(zé)任，面對近年國有資產(chǎn)大量流失的嚴(yán)峻事實，檢察機關(guān)立足于法律監(jiān)督職能，積極探索保護國有資產(chǎn)的新路子，在司法實踐上已取得一定的成效。特別是自20世紀(jì)90年代以來，一些地方檢察機關(guān)創(chuàng)造性地以原告身份代表國家利益提起民事公訴，取得人民法院的支持，防止了大量國有資產(chǎn)流失，有效維護了國家利益和社會公共利益③。

構(gòu)建民事公訴程序，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：（1）應(yīng)當(dāng)從立法上明確檢察機關(guān)提起民事公訴的權(quán)力。首先要修改《人民檢察院組織法》相關(guān)規(guī)定，明確賦予人民檢察院提起民事公訴的權(quán)力，同時要修改《民事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定，對檢察院在民事公訴中的權(quán)利義務(wù)做出明確規(guī)定。（2）合理限制民事公訴的適用范圍。民事訴訟不同于刑事訴訟，它的一個重要的特征是民事訴訟中的當(dāng)事人對自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利有自由處分權(quán)，國家的權(quán)力不應(yīng)輕易介入公民的私生活中去。因此，檢察機關(guān)行使民事公訴權(quán)提起民事訴訟的范圍原則上應(yīng)當(dāng)局限于公益案件。具體應(yīng)當(dāng)包括：第一，國有資產(chǎn)流失案件；第二，環(huán)境污染案件；第三，壟斷案件；第四，無效婚姻案件和監(jiān)護案件；第五，當(dāng)事人惡意串通，損害國家利益或公共利益的案件；第六，其他損害國家利益或公共利益的案件。

五、發(fā)展民事檢察監(jiān)督的方式

現(xiàn)行法律有關(guān)檢察機關(guān)對民事訴訟活動進行監(jiān)督的方式只規(guī)定了抗訴一種，實踐證明這種單一的監(jiān)督方式已經(jīng)不能適應(yīng)民事檢察監(jiān)督工作的要求，應(yīng)當(dāng)予以增加和完善。除了筆者前已述及的民事公訴，還應(yīng)當(dāng)通過立法明確增加在實踐中已經(jīng)有所應(yīng)用的“檢察建議”方式。

“檢察建議”是人民檢察院對人民法院在民事審判和行政訴訟活動中存在的一般的程序性錯誤，或者是人民法院在民事審判、行政訴訟活動中應(yīng)當(dāng)予以改進的問題，提出糾正意見或者改進意見的一種監(jiān)督方式④。檢察建議本來是檢察院辦理案件過程中，對于發(fā)現(xiàn)的一些違法現(xiàn)象需要糾正或者處理的事項，檢察院在自身缺乏相應(yīng)職權(quán)的情況下，向有關(guān)部門提出的意見。檢察建議是一種典型的程序外途徑，充滿著機會主義的色彩，是缺乏規(guī)范支撐狀態(tài)的“靈活處理”。在實踐中，檢察建議有時還能發(fā)揮“糾錯功能”，只是法院在形式上不接受檢察建議卻在實質(zhì)上以程序內(nèi)的途徑糾正了檢察建議指出的錯誤。事實證明，這是一種較好的監(jiān)督方式，對人民法院來說，檢察建議給人民法院提供了自我監(jiān)督的空間，避免啟動抗訴程序造成的“矛盾上交”局面，不僅緩解了檢察工作上緊下松的矛盾，而且能更有效地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益⑤。

為使民事檢察建議的作用充分發(fā)揮出來，還需對民事檢察建議進行如下規(guī)范：第一，通過立法途徑明確檢察建議作為民事檢察監(jiān)督的法定方式，這是保證民事檢察建議監(jiān)督效力的前提和保證。第二，明確檢察建議的適用范圍。第三，明確檢察建議的效力。應(yīng)規(guī)定人民法院在收到檢察建議后應(yīng)當(dāng)啟動糾錯程序，對檢察建議所指出并建議糾正的錯誤進行審查，并在規(guī)定的期間內(nèi)將處理結(jié)果答復(fù)發(fā)出建議的人民檢察院。

注釋：

①本書課題組：《外國司法體制若干問題概述》，法律出版社2005年版，第105—109頁。

②⑤張學(xué)武：《民事檢察監(jiān)督制度研究》，2009年山東大學(xué)博士論文。

③最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事行政訴訟檢察參考資料》（1999年），第71頁。

④楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學(xué)研究》，2000年第4期。

2010-11-01

宋朝武（1952— ），男，山東陵縣人，中國政法大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。