彭峰

（上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020）

一、問(wèn)題的提出

目前，國(guó)際氣候談判第一承諾期（2012年）已接近，為了推進(jìn)國(guó)際氣候第二承諾期的談判，2007年巴厘島氣候變化大會(huì)通過(guò)了《巴厘行動(dòng)計(jì)劃》，根據(jù)該行動(dòng)計(jì)劃，啟動(dòng)了《氣候變化框架公約》下長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組（AWG-LCA），與《京都議定書》下附件一國(guó)家后續(xù)承諾期減排義務(wù)談判特設(shè)工作組構(gòu)成雙軌制談判模式，并確立了減緩、適應(yīng)、技術(shù)、資金四大關(guān)鍵要素。根據(jù)《氣候變化框架公約》的規(guī)定，“減緩”（mitigation）與“適應(yīng)”（adaptation）是人類應(yīng)對(duì)氣候變化的兩項(xiàng)最主要措施。所謂“減緩”實(shí)質(zhì)是指公約的成員國(guó)通過(guò)減少溫室氣體的排放或者增加溫室氣體的吸收“匯”以預(yù)防氣候變暖，這一措施也被稱為“預(yù)防性”（preventative responses）應(yīng)對(duì)。所謂“適應(yīng)”實(shí)質(zhì)是指通過(guò)增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性和社會(huì)制度的適應(yīng)性，以減輕氣候變化對(duì)人類造成的實(shí)際的或者可預(yù)期的不良影響，這一措施也被稱為“調(diào)節(jié)性”（adjustments）應(yīng)對(duì)。1目前，控制溫室氣體排放主要有三種途徑，其中，“減緩”的途徑，一是提高能源效率和節(jié)能，二是可再生能源的開發(fā)與利用，三是碳捕捉與封存技術(shù)（Carbon Capture and Storage，簡(jiǎn)稱CCS）的應(yīng)用。而事實(shí)上，碳捕捉與封存技術(shù)（CCS）不僅可作為“減緩”，也作為“適應(yīng)”的途徑之一。目前，我國(guó)針對(duì)前兩種途徑，已于2007年修改了《節(jié)約能源法》，2009年修改了《可再生能源法》2，惟有第三種途徑之CCS技術(shù)的應(yīng)用監(jiān)管方面尚無(wú)相關(guān)法規(guī)加以規(guī)制。

CCS技術(shù)是將化石燃料中的碳以二氧化碳的形式從工業(yè)或相關(guān)能源的排放源中分離出來(lái)，輸送到封存地點(diǎn)，并使之長(zhǎng)期與大氣隔絕的技術(shù)。該技術(shù)主要包括：二氧化碳的分離和捕獲；二氧化碳的運(yùn)輸；二氧化碳的地質(zhì)封存或海洋封存等。第一個(gè)為了實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)的二氧化碳封存項(xiàng)目是在挪威實(shí)施的。該項(xiàng)目自1996年開始從天然氣中分離二氧化碳，并將其注入800米深的海底鹽沼池中封存。3CCS應(yīng)用的兩個(gè)主要領(lǐng)域是發(fā)電和油氣生產(chǎn)。發(fā)電領(lǐng)域應(yīng)用CCS的技術(shù)途徑主要有兩條：一是燃燒前捕集二氧化碳；二是燃燒后捕集二氧化碳。在天然氣生產(chǎn)過(guò)程中分離二氧化碳可通過(guò)回注到地下來(lái)提高石油與天然氣的產(chǎn)量。此外，在許多其他工業(yè)領(lǐng)域，如煉油、煤化工、鋼鐵與水泥生產(chǎn)過(guò)程中，也有大量濃度很高的二氧化碳可供封存。4

根據(jù)國(guó)際能源署（IEA）的統(tǒng)計(jì)預(yù)估，世界能源消費(fèi)從2000年至2030年間將增長(zhǎng)近70％，特別是在滿足以中國(guó)、印度、墨西哥為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的能源需求增長(zhǎng)方面。在綜合分析了各類減排技術(shù)的長(zhǎng)期減排成本后，IEA認(rèn)為CCS技術(shù)的使用可降低總減排成本——如果在不采用CCS技術(shù)的情況下實(shí)現(xiàn)溫度控制目標(biāo)，在全球變暖限制在上升2％的情況下，到2050年總減排成本將比使用CCS技術(shù)增加70％。CCS的減排貢獻(xiàn)將從2020年占總減排量的3％上升至2030年的10％，并在2050年達(dá)到19％，成為減排份額最大的單項(xiàng)技術(shù)。5基于同樣采用高成本低碳的電力生產(chǎn)選擇而言，相比較于可再生能源和核能技術(shù)，CCS技術(shù)成本較低，特別是對(duì)以煤炭作為主要一次電力能源的國(guó)家來(lái)說(shuō)，潛力更大。

我國(guó)政府雖然已經(jīng)承諾到2020年在2005年的水平上實(shí)現(xiàn)單位GDP碳強(qiáng)度降低40％至45％的目標(biāo)，但據(jù)國(guó)家發(fā)改委能源研究所的研究，在中國(guó)政府承諾的低碳情景下，整體排放需要在2035年達(dá)到峰值隨后下降，而在基線情景下，中國(guó)整體排放將在2045年達(dá)到峰值。6中國(guó)是世界第一產(chǎn)煤大國(guó)，煤炭產(chǎn)量占全世界的37％。作為中國(guó)的主要能源，在1995年至2006年，煤炭在全國(guó)能源消費(fèi)總量中所占比例均在65％以上，并且在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍將保持煤炭占據(jù)主導(dǎo)地位的狀況。7總體上，我國(guó)的能源生產(chǎn)及消費(fèi)呈現(xiàn)“富煤、缺油、少氣”，以及“新型能源短缺”的結(jié)構(gòu)特征。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“深度依賴”，以及嚴(yán)重污染環(huán)境的負(fù)外部性的雙重特征，決定了我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中，煤炭產(chǎn)業(yè)必須走上一條清潔化利用的可持續(xù)發(fā)展之路。在世界范圍內(nèi)，發(fā)電行業(yè)是CCS技術(shù)應(yīng)用的主要領(lǐng)域，但在中國(guó)發(fā)展CCS，在煤炭開采和利用的全生命周期中，不僅燃煤電廠會(huì)釋放出二氧化碳，在煤炭開采前、開采中，以及煤炭加工利用和轉(zhuǎn)化各過(guò)程都將產(chǎn)生出二氧化碳以及溫室效應(yīng)更大的煤層氣，因此，如果能實(shí)現(xiàn)煤炭從開采開始到煤炭綜合利用全生命周期的清潔化，與煤轉(zhuǎn)化領(lǐng)域相結(jié)合，更符合中國(guó)國(guó)情，將是我國(guó)應(yīng)用CCS技術(shù)的特色之一。

《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化報(bào)告2010》指出，在國(guó)內(nèi)CCS技術(shù)領(lǐng)域，我國(guó)積極加強(qiáng)碳捕集和封存（CCS）技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，研究制定了碳捕集與封存利用技術(shù)（CCUS）發(fā)展路線圖并籌建了CCUS產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟。在項(xiàng)目布局上探索將二氧化碳捕集與封存與強(qiáng)化采油技術(shù)（EOR）相結(jié)合，中國(guó)神華、華能集團(tuán)等企業(yè)開展了CCS全流程示范項(xiàng)目建設(shè)，已經(jīng)建成了世界上規(guī)模最大的燃煤電廠二氧化碳捕獲工程。據(jù)中國(guó)21世紀(jì)議程管理中心《碳捕集、利用與封存技術(shù)在中國(guó)（2010）》報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)CCUS示范項(xiàng)目籌建、在建、投運(yùn)實(shí)驗(yàn)項(xiàng)和已投運(yùn)的項(xiàng)目總共15項(xiàng)，8其中已投運(yùn)的項(xiàng)目為7項(xiàng)（見表1）。

表1 國(guó)內(nèi)CCUS示范項(xiàng)目列表9

雖然我國(guó)已擁有7項(xiàng)已投運(yùn)的CCUS示范項(xiàng)目，但該技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)巨大。二氧化碳的運(yùn)輸、注入及封存過(guò)程中都有可能因?yàn)榧夹g(shù)或地質(zhì)活動(dòng)等原因發(fā)生泄漏，一旦這種泄漏發(fā)生，后果將不堪設(shè)想。如1986年的喀麥隆的尼奧斯湖就曾發(fā)生過(guò)二氧化碳的泄漏事件，當(dāng)時(shí)因?yàn)榈卣鹨l(fā)了湖底天然積累的大約120萬(wàn)噸二氧化碳被釋放出來(lái)，導(dǎo)致了附近1700人當(dāng)場(chǎng)死亡。因此，已經(jīng)實(shí)施了這項(xiàng)技術(shù)的相關(guān)國(guó)家均制定或修改了相關(guān)法規(guī)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。10目前，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的CCS技術(shù)主要風(fēng)險(xiǎn)在于CCS的應(yīng)用對(duì)生態(tài)環(huán)境、人身健康和安全都存在潛在影響。捕集環(huán)節(jié)的影響主要在于高能耗以及隨之增加的其他污染物質(zhì)；運(yùn)輸環(huán)節(jié)的影響主要源于可能的二氧化碳泄漏，及伴隨增大的運(yùn)輸量產(chǎn)生的污染和安全問(wèn)題；封存環(huán)節(jié)產(chǎn)生嚴(yán)重的全球性和區(qū)域性影響的可能性高于捕集和運(yùn)輸環(huán)節(jié)。11因此，從國(guó)際面向看，根據(jù)IEA的路線圖，評(píng)估和修訂現(xiàn)行法律框架以監(jiān)管CCS示范項(xiàng)目的計(jì)劃分別為，2011年及于經(jīng)合組織國(guó)家，2015年及于先行的非經(jīng)合組織國(guó)家，2020年及于所有非經(jīng)合組織國(guó)家，2020年前在所有國(guó)家建立CCS綜合法律框架。12就我國(guó)而言，雖然已在建多項(xiàng)CCUS示范項(xiàng)目，且過(guò)半數(shù)已投運(yùn)，但對(duì)CCS和CCUS技術(shù)的監(jiān)管卻呈現(xiàn)無(wú)法可依的狀況，導(dǎo)致其權(quán)力配置、職能工具、立法均不清晰。

二、我國(guó)CCS和CCUS技術(shù)利用的監(jiān)管主體

“監(jiān)管”一詞來(lái)源于英文“Regulation”,它是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種方式。監(jiān)管權(quán)力的產(chǎn)生和存在必須具有正當(dāng)性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求自由競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用。但市場(chǎng)是有缺陷的，其自身無(wú)法克服由于自然壟斷、外部性、信息不對(duì)稱、集體行動(dòng)、資源稀缺等原因產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，因而，國(guó)家需要設(shè)立政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)市場(chǎng)主體的活動(dòng)進(jìn)行微觀監(jiān)管和控制，以預(yù)防和矯正市場(chǎng)失靈。13監(jiān)管是監(jiān)管主體依據(jù)法律的明確規(guī)定對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的微觀干預(yù)和控制，目的是為解決市場(chǎng)失靈。從法學(xué)理論的角度分析，行政監(jiān)管的實(shí)質(zhì)就是行政公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的介入，直接限制市場(chǎng)主體的權(quán)利或增加其義務(wù)，這種強(qiáng)制權(quán)力就是行政監(jiān)管權(quán)。14

根據(jù)日本學(xué)者植草益先生的觀點(diǎn)，監(jiān)管主體包括“私的監(jiān)管”與“公的監(jiān)管”?！八降谋O(jiān)管”一般是指私人之間的一種制約行為，如父母對(duì)子女行為的約束，“公的監(jiān)管”主要是指社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)管，如一個(gè)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)主體進(jìn)行的約束行為。此外，還有一種在國(guó)家與社會(huì)個(gè)體之間存在的一類非政府社會(huì)組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)及其他形式的社會(huì)中介組織等作為監(jiān)管主體的監(jiān)管，這類組織的監(jiān)管屬于自我監(jiān)管。這類監(jiān)管在某些領(lǐng)域，其形成和實(shí)施都是通過(guò)自我規(guī)制機(jī)構(gòu)，而非公共機(jī)構(gòu)完成的。15

綜上所述，針對(duì)CCS＆CCUS技術(shù)利用或商業(yè)化可能的監(jiān)管主體包括：第一，社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)管；第二，非政府社會(huì)組織進(jìn)行的監(jiān)管。社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)管主要是指行政機(jī)關(guān)或獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（第四部門）的監(jiān)管。非政府組織進(jìn)行的監(jiān)管，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于這種行業(yè)自律式的監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)和局限性普遍認(rèn)為，行業(yè)自律雖然可以承擔(dān)政府政策的實(shí)驗(yàn)臺(tái)和法律缺位的填補(bǔ)者的重要角色，但仍然具有一些重要的弱點(diǎn)。行業(yè)自律的缺陷在于以下幾個(gè)方面。第一，行業(yè)自律的規(guī)范可能不夠嚴(yán)格，規(guī)范程序也達(dá)不到法律設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)內(nèi)部的各個(gè)團(tuán)體間可能對(duì)自律的要求存在著不同的意見，所制定的準(zhǔn)則也可能經(jīng)常變化。第二，行業(yè)自律缺乏監(jiān)督和執(zhí)行。第三，行業(yè)自律缺少法律的救濟(jì)。第四，行業(yè)自律的成本負(fù)擔(dān)可能會(huì)增加從業(yè)者的經(jīng)營(yíng)難度，或被轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上。第五，行業(yè)自律可能摻雜私利，其程序可能被用于損害競(jìng)爭(zhēng)者或創(chuàng)造準(zhǔn)入壁壘，其目的可能是阻撓政府規(guī)制的實(shí)施。第六，行業(yè)自律缺乏公開性和透明度，消費(fèi)者參與不充分，無(wú)法保證消費(fèi)者對(duì)行業(yè)自律規(guī)范的認(rèn)同。16CCS和CCUS技術(shù)利用或商業(yè)化的問(wèn)題，由于風(fēng)險(xiǎn)很大，成本較高，現(xiàn)階段商業(yè)化難度較大，需要依靠政府推動(dòng)，相關(guān)行業(yè)還未形成，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)成本過(guò)高，在我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)以行政部門的監(jiān)管為主。在將來(lái)CCS和CCUS技術(shù)利用全面實(shí)現(xiàn)商業(yè)化的情況下，可采用行政部門監(jiān)管為主，非政府社會(huì)組織進(jìn)行的行業(yè)自律式監(jiān)管為補(bǔ)充的方式進(jìn)行綜合監(jiān)管。

三、我國(guó)CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管權(quán)限的分配

監(jiān)管權(quán)限的分配涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一，橫向監(jiān)管權(quán)限的分配，即行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間權(quán)限的分配；第二，縱向監(jiān)管權(quán)限的分配，即中央與地方之間監(jiān)管權(quán)限的分配。

（一）行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在美國(guó)，環(huán)境保護(hù)署（EPA）擁有提高原油采收率二氧化碳注入方案的管轄權(quán)，并對(duì)地質(zhì)封存二氧化碳的注入擁有管轄權(quán)。美國(guó)安全飲用水法案（SDWA）涵蓋了二氧化碳封存業(yè)務(wù)問(wèn)題是經(jīng)授權(quán)和控制下的地下注入管理（UIC）方案。在美國(guó)的三次采油作業(yè)已全部授權(quán)和（或）根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)UIC的方案已經(jīng)出臺(tái)了必要的法規(guī)，許可根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)批準(zhǔn)實(shí)施其適用的州UIC程序。2006年7月美國(guó)環(huán)保局宣布，地質(zhì)封存二氧化碳通過(guò)精心注入必須符合“地下注入的定義”。經(jīng)過(guò)與各國(guó)和其他利益相關(guān)者協(xié)商，美國(guó)環(huán)保局2008年7月宣布，商業(yè)規(guī)模的二氧化碳封存在UIC的程序下進(jìn)行監(jiān)管。其他一些政府機(jī)構(gòu)也參與CCS活動(dòng)。美國(guó)能源部領(lǐng)導(dǎo)了CCS技術(shù)的研發(fā)和示范活動(dòng)，以及CCS的國(guó)際合作。美國(guó)運(yùn)輸部（美國(guó)DOT）負(fù)責(zé)監(jiān)管二氧化碳運(yùn)輸管道，包括安全和選址工作。此外，一些州，包括伊利諾伊州、堪薩斯、蒙大拿、新墨西哥、北達(dá)科他州、得克薩斯州、華盛頓州和懷俄明州，正積極進(jìn)行通過(guò)CCS的活動(dòng)。在未來(lái)，很可能將需要更多的立法來(lái)管理這些問(wèn)題。17

2007年5月20日，日本對(duì)有關(guān)海洋污染和海洋災(zāi)害預(yù)防的全國(guó)法律進(jìn)行了修訂，目的是以對(duì)環(huán)境適合的方式對(duì)二氧化碳在近海分海底地質(zhì)構(gòu)造中封存進(jìn)行管理和實(shí)施。該法修正案生效時(shí)，2007年11月1日修訂的倫敦議定書已于1996年在日本生效。根據(jù)這一框架，任何一方計(jì)劃在海上分海底地質(zhì)構(gòu)造中進(jìn)行CCS項(xiàng)目，必須向環(huán)境部申請(qǐng)?jiān)S可證，其中包括，除其他事項(xiàng)外，實(shí)施計(jì)劃，環(huán)境影響評(píng)估和監(jiān)測(cè)計(jì)劃。其中包括許可證的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)五年與重建的可能性。任何一方計(jì)劃進(jìn)行工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)提交影響評(píng)估，解決泄漏事件的潛在影響。此外，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè)方法必須考慮選擇先進(jìn)的科學(xué)和技術(shù)。各方同時(shí)被要求報(bào)告有關(guān)行動(dòng)的執(zhí)行情況，以及隨后的定期監(jiān)測(cè)結(jié)果。18

在加拿大，二氧化碳封存的實(shí)施將屬于一些相關(guān)行政機(jī)構(gòu)和能源行業(yè)的調(diào)節(jié)（石油和天然氣，發(fā)電），并覆蓋二氧化碳捕捉，運(yùn)輸（管道）和注入的責(zé)任。如，地下水環(huán)境保護(hù)權(quán)威機(jī)構(gòu)，在這種情況下，省級(jí)機(jī)構(gòu)需協(xié)調(diào)它們的活動(dòng)，以解決滲漏和環(huán)境影響評(píng)估的問(wèn)題。在加拿大艾爾伯塔省，能源資源保護(hù)委員會(huì)（前身為阿爾伯塔公用事業(yè)局）對(duì)二氧化碳儲(chǔ)存擁有管轄權(quán)，并協(xié)調(diào)有關(guān)環(huán)境與地下水保護(hù)在阿伯塔省和國(guó)家能源局的跨界問(wèn)題（聯(lián)邦機(jī)構(gòu)）。現(xiàn)有的加拿大聯(lián)邦和省的石油和天然氣立法涵蓋的某些方面，已包括了大部分CCS的捕獲和運(yùn)輸相關(guān)問(wèn)題，如建筑、健康和安全問(wèn)題。在大多數(shù)加拿大司法管轄區(qū)，二氧化碳封存活動(dòng)，特別是二氧化碳封存的定義，財(cái)產(chǎn)權(quán)（存儲(chǔ)和準(zhǔn)入權(quán)），準(zhǔn)入后注入活動(dòng)（監(jiān)管許可、監(jiān)督和責(zé)任）的定義仍然在探討中。2008年1月，在加拿大阿爾伯塔省生態(tài)能源CCS工作組提出了關(guān)于如何解決這些問(wèn)題的建議范圍。為發(fā)展CCS技術(shù)項(xiàng)目，聯(lián)邦政府發(fā)布了“走出谷底”計(jì)劃，2007年4月26日通過(guò)了監(jiān)管框架以減少對(duì)溫室氣體和空氣污染。其包括來(lái)自所有主要工業(yè)源的強(qiáng)制性和可實(shí)施目標(biāo)的溫室氣體和空氣污染物的排放建議等措施，以及進(jìn)一步的細(xì)節(jié)。2008年3月。該框架提出了工業(yè)排放強(qiáng)度目標(biāo)，嚴(yán)格程度隨著時(shí)間的推移增加。即將投產(chǎn)于2012年或以后的燃煤電廠和油砂廠將面臨最嚴(yán)格的目標(biāo)，這將有效地滿足2018年的CCS或同等技術(shù)使用的需要。在一個(gè)受管制的設(shè)施下的二氧化碳的捕捉和封存的排放量將被視為減排。該框架還提供了各種符合選項(xiàng)的靈活機(jī)制，以激勵(lì)對(duì)CCS的投資。19

在橫項(xiàng)權(quán)限的分配方面，從大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，其環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)構(gòu)為主管部門，享有管轄權(quán)，能源、交通等部門也參與CCS技術(shù)的管理。在我國(guó)，根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建工業(yè)和信息化部，將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工業(yè)和信息化部。組建國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國(guó)家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。不再保留國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。組建交通運(yùn)輸部。將交通部、中國(guó)民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。組建國(guó)家民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。國(guó)家郵政局改由交通運(yùn)輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進(jìn)改革。不再保留交通部、中國(guó)民用航空總局。組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。20新組建的工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)部、以及之前已組建的國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、科技部、水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局均涉及CCS技術(shù)監(jiān)督管理工作。中國(guó)政府較早參與CCS和CCUS的部門是科技部和發(fā)改委氣候變化司?？萍疾康闹饕毮苁峭苿?dòng)CCS和CCUS技術(shù)研發(fā)及技術(shù)戰(zhàn)略儲(chǔ)備，加強(qiáng)相關(guān)國(guó)際合作和技術(shù)交流；發(fā)改委氣候變化司及能源局的職能是綜合考慮CCS和CCUS技術(shù)對(duì)能源供應(yīng)安全、二氧化碳減排、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的影響，明確CCS和CCUS技術(shù)作為一種減排技術(shù)選擇的重要性；工業(yè)與信息化部的主要職能是關(guān)注CCS和CCUS應(yīng)用帶來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)以及與傳統(tǒng)行業(yè)之間的跨行業(yè)合作；國(guó)土資源部將主要對(duì)CCS和CCUS項(xiàng)目的地理邊界，對(duì)土地利用規(guī)劃的影響以及封存地點(diǎn)篩選和潛力進(jìn)行評(píng)估；水利部主要負(fù)責(zé)對(duì)二氧化碳長(zhǎng)期封存對(duì)可利用地下水資源的影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估等；國(guó)家海洋局主要對(duì)二氧化碳海洋封存進(jìn)行綜合監(jiān)管；國(guó)家環(huán)境部負(fù)責(zé)對(duì)CCS和CCUS項(xiàng)目的長(zhǎng)期環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)，制訂環(huán)境影響或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法，并將其結(jié)果作為CCS和CCUS項(xiàng)目申請(qǐng)、核準(zhǔn)和頒發(fā)許可證的重要指標(biāo)，以及設(shè)計(jì)完善的泄漏事故應(yīng)急方案等。因此，我國(guó)CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管應(yīng)采用統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的體制，統(tǒng)一管理的主管部門應(yīng)為國(guó)家環(huán)境部，其他介入管理的部門均為分管部門。

（二）中央與地方行政監(jiān)管權(quán)限的分配

縱向的行政監(jiān)管權(quán)限的分配主要是指管理權(quán)限收歸中央集中管理或由地方管理。CCS技術(shù)示范項(xiàng)目成本高昂，根據(jù)IEA的統(tǒng)計(jì)，為實(shí)現(xiàn)全球溫室氣體控制目標(biāo)而大規(guī)模采取CCS技術(shù)，到2020年前，全球需發(fā)展100個(gè)CCS項(xiàng)目，其主要資金來(lái)自政府支持，額外投資約為540億美元；而到2050年，全球開發(fā)項(xiàng)目需達(dá)到3400個(gè)，屆時(shí)將需要額外投資2.5萬(wàn)億美元至3萬(wàn)億美元。21目前，從世界各國(guó)的現(xiàn)狀看，CCS技術(shù)和項(xiàng)目的投融資以政府公共資金為主，輔以相關(guān)補(bǔ)貼措施。如2009年挪威政府預(yù)算草案中有約19億挪威克朗用于CCS示范工程；2008年美國(guó)國(guó)會(huì)的《利伯曼-華納氣候安全法案》提出為了加速CCS推廣的三個(gè)機(jī)制：免費(fèi)排放額度、新火電廠排放性能標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性CCS實(shí)施和補(bǔ)貼。22根據(jù)不同的國(guó)情，在中央與地方的監(jiān)管權(quán)限分配方面，西方國(guó)家并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的國(guó)家采中央集中管理模式、有的國(guó)家采地方管理模式，并無(wú)優(yōu)劣之分。一般來(lái)說(shuō)，CCS技術(shù)實(shí)質(zhì)上是跨行業(yè)跨領(lǐng)域的多個(gè)技術(shù)結(jié)合體，主要涉及煤炭開發(fā)和利用、電力、運(yùn)輸、地質(zhì)勘探等行業(yè)。在我國(guó)，電力行業(yè)將是CCS技術(shù)應(yīng)用的主要領(lǐng)域，煤化工領(lǐng)域的應(yīng)用可能成為特色之一。在我國(guó)，由于過(guò)高的投資成本，巨大的勞動(dòng)、健康、安全等風(fēng)險(xiǎn)，私人企業(yè)暫無(wú)動(dòng)力，國(guó)內(nèi)的CCS示范項(xiàng)目均由中央政府推動(dòng)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)適合采用由中央統(tǒng)一集中管理的模式。

四、我國(guó)CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)

在澳大利亞，由于已經(jīng)有幾個(gè)CCS的項(xiàng)目被提出，旨在建立一套原則，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的二氧化碳儲(chǔ)存活動(dòng)的法律框架，政府與工業(yè)界、研究機(jī)構(gòu)以及非政府組織經(jīng)過(guò)廣泛的協(xié)商，制定了碳捕獲和存儲(chǔ)法規(guī)指引（原則）。2005年11月25日，澳大利亞礦產(chǎn)和石油資源（MCMPR）部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)了二氧化碳捕獲和地質(zhì)儲(chǔ)存監(jiān)管的指導(dǎo)原則。監(jiān)管的指導(dǎo)原則的目的是要實(shí)現(xiàn)一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管框架，以監(jiān)管每個(gè)澳大利亞司法管轄區(qū)的CCS活動(dòng)。根據(jù)該指導(dǎo)原則，六個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題被認(rèn)為是一個(gè)CCS的監(jiān)管框架的基礎(chǔ)：第一，評(píng)估和批準(zhǔn)進(jìn)程；第二，準(zhǔn)入與財(cái)產(chǎn)權(quán)；第三，交通運(yùn)輸問(wèn)題；第四，監(jiān)測(cè)與核查；第五，賠償責(zé)任和關(guān)閉后責(zé)任；第六，資金問(wèn)題。這些原則的設(shè)計(jì)提供了一種良好的投資環(huán)境，有利于吸收和儲(chǔ)存二氧化碳，提高社會(huì)對(duì)技術(shù)的信心和產(chǎn)業(yè)的目的。232008年5月，澳大利亞聯(lián)邦政府公布了立法草案，作為一個(gè)“曙光法案”，建議修訂2006年聯(lián)邦海洋石油法案，以允許二氧化碳在近海地區(qū)注入和封存而聞名。該草案修訂了海洋石油（溫室氣體存儲(chǔ)）法案（2008年），其提供了一個(gè)新的近海標(biāo)題，通過(guò)修訂現(xiàn)有法例條文修正案、注入許可證，以及其他規(guī)定，對(duì)地質(zhì)構(gòu)造中二氧化碳和其他溫室氣體的管道輸送，注入和封存加以規(guī)制。由于許多沉積盆地，可能是合適的儲(chǔ)存點(diǎn)，都位于石油所在的省份或地區(qū)，草案旨在保證石油和溫室氣體注入和儲(chǔ)存活動(dòng)的共存。修訂內(nèi)容也包括提供安全管理，涉及選址、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)測(cè)程序，掌握權(quán)力的監(jiān)管，要求緩解和補(bǔ)救措施等。2008年6月該法案草案提交到聯(lián)邦議會(huì)，其一旦獲得通過(guò)，第一個(gè)CCS的面積和勘探許可證將被發(fā)出。該法案在2008年11月獲得批準(zhǔn)。該法案建立了一個(gè)有效的監(jiān)管框架，以確保項(xiàng)目滿足健康、安全和環(huán)保的要求。該法案的主要功能包括：第一，將類似的產(chǎn)權(quán)制度引入石油的準(zhǔn)入和財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定中；第二，確保安全和安全儲(chǔ)存；第三，與石油工業(yè)的互動(dòng)管理機(jī)制；第四，項(xiàng)目點(diǎn)的關(guān)閉以及長(zhǎng)期負(fù)債的處理。除以上法案外，澳大利亞CCS監(jiān)管的相關(guān)配套法規(guī)也已頒布，有關(guān)法規(guī)包括：第一，溫室氣體的具體法規(guī)方面,頒布了海洋石油的溫室氣體儲(chǔ)存（溫室氣體注入和儲(chǔ)存管理）條例（2011）；第二，環(huán)境法規(guī)部分，頒布了海洋石油和溫室氣體儲(chǔ)存（環(huán)境）條例（2009）；第三，安全法規(guī)部分，頒布了海洋石油和溫室氣體儲(chǔ)存（安全）條例（2009）；第四，資源管理的行政規(guī)章部分，頒布了海洋石油和溫室氣體儲(chǔ)存（資源管理及行政）條例（2011）。24除了國(guó)家有關(guān)法律的進(jìn)一步發(fā)展外，以何種方式的CCS與國(guó)家溫室氣體排放交易計(jì)劃相連接，融資和二氧化碳運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施（如管道）問(wèn)題都在討論之中。

作為氣候談判最重要的先導(dǎo)力量，歐盟一直被稱為全球氣候治理的“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”。2008年1月23日，作為可再生能源和氣候變化一攬子計(jì)劃的一部分，歐盟委員會(huì)發(fā)布了一項(xiàng)指令，它建立了“二氧化碳捕捉與地質(zhì)封存環(huán)境安全”的歐洲聯(lián)盟法律框架建議。除其他事項(xiàng)外，CCS的指令旨在確保環(huán)境安全，處理賠償責(zé)任問(wèn)題，以消除現(xiàn)有CCS發(fā)展的立法障礙，提供CCS發(fā)展的激勵(lì)措施，并提出一個(gè)統(tǒng)一框架。它提出盡可能利用現(xiàn)有立法，二氧化碳的捕捉適用于綜合污染預(yù)防和控制指令（96/61/EC），根據(jù)環(huán)境影響評(píng)估指令（85/337/EEC）規(guī)范二氧化碳運(yùn)輸；它也提出了新的立法來(lái)解決二氧化碳封存問(wèn)題。歐盟委員會(huì)提出了一個(gè)關(guān)于歐洲在2020年建立的CCS的可行性，指出大量投資用于CCS示范工廠是必要的，如需提供資金，這些資金的需要可來(lái)自公共和私營(yíng)部門的伙伴關(guān)系。歐盟正在通過(guò)將CCS技術(shù)納入排放權(quán)交易體系或?yàn)镃CS項(xiàng)目設(shè)置預(yù)留津貼，逐步將CCS與溫室氣體法規(guī)建立關(guān)聯(lián)。歐盟2008年發(fā)布CCS指南，建立了二氧化碳地質(zhì)儲(chǔ)存的法律框架，并在2009年4月通過(guò)了2009/31/CE碳捕捉與地質(zhì)封存（CCS）指令。在一些已經(jīng)實(shí)施了CCS技術(shù)項(xiàng)目的國(guó)家或區(qū)域，均已發(fā)展了CCS的監(jiān)管框架。最主要的是，歐洲一些國(guó)家如法國(guó)、荷蘭、斯洛伐克和西班牙正在制定相關(guān)監(jiān)管立法，因?yàn)闅W盟成員國(guó)有義務(wù)在2011年6月前將歐盟CCS-Directive4在成員國(guó)法中轉(zhuǎn)化。252009/31/CE碳捕捉與地質(zhì)封存（CCS）指令主要包括目標(biāo)、適用范圍、定義；封存地的選擇及經(jīng)營(yíng)許可證；封存許可證；與經(jīng)營(yíng)、關(guān)閉、后關(guān)閉相關(guān)的義務(wù)；第三方準(zhǔn)入；主管機(jī)關(guān)；越界合作；注冊(cè)；公眾信息；成員國(guó)報(bào)告制度；懲罰；附件修改；委員會(huì)程序等。26

綜上所述，根據(jù)以上國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)CCUS示范項(xiàng)目的實(shí)際，CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管制度應(yīng)圍繞技術(shù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)展開設(shè)計(jì)，實(shí)施縱向的全過(guò)程綜合監(jiān)管。因此，我國(guó)的CCS和CCUS技術(shù)監(jiān)管制度設(shè)計(jì)應(yīng)包括以下制度。第一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度。所有的CCS和CCUS法律制度框架下必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，以作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的依據(jù)之一。環(huán)境影響評(píng)價(jià)或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)涉及項(xiàng)目生命周期的全過(guò)程。第二，封存場(chǎng)地選擇管理制度。對(duì)封存場(chǎng)地的選擇必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)程序，依據(jù)國(guó)際統(tǒng)一準(zhǔn)則，選取最小化泄漏風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)很低的場(chǎng)地，并應(yīng)遠(yuǎn)離飲用水源地。第三，核準(zhǔn)制度。核準(zhǔn)制度包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)，核準(zhǔn)過(guò)程需公開透明，并應(yīng)適用相關(guān)信息公開及聽證會(huì)程序。核準(zhǔn)制度需明確許可證的申請(qǐng)和頒發(fā)條件及程序。第四，監(jiān)測(cè)制度。根據(jù)監(jiān)測(cè)制度，需對(duì)CCS和CCUS示范項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期、連續(xù)性監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)范圍至少包括安全性、環(huán)境保護(hù)、公眾健康和資源管理等，并可采用“可測(cè)量、可監(jiān)測(cè)、可核實(shí)”的監(jiān)測(cè)方法。第五，安全制度。制定統(tǒng)一安全準(zhǔn)則，對(duì)封存地點(diǎn)的安全性、運(yùn)輸管道、運(yùn)輸過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行安全管理。第六，責(zé)任制度。主要應(yīng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商的責(zé)任，包括制定透明的運(yùn)行和執(zhí)行計(jì)劃、監(jiān)測(cè)、場(chǎng)地關(guān)閉和后關(guān)閉情況下的責(zé)任以及報(bào)告補(bǔ)救措施進(jìn)行規(guī)定。第七，事故應(yīng)急處理制度。其包括規(guī)定設(shè)置危險(xiǎn)防范區(qū)、設(shè)置危險(xiǎn)警報(bào)監(jiān)測(cè)器、二氧化碳泄漏補(bǔ)救措施、緊急報(bào)告程序、管理者應(yīng)急補(bǔ)救措施等。

注：

1參見李艷芳：《氣候變化背景下的中國(guó)可再生能源法制》，《政治與法律》2010年第3期。

2張勇、李煒：《應(yīng)對(duì)氣候變化的交易法律對(duì)策研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010年第3期。

3參見《碳捕獲與封存（CCS）技術(shù)》，《求是》2009年第23期。

4參見韓文科、楊玉峰、苗韌、陳子佳、安琪：《當(dāng)前全球碳捕集與封存（CCS）技術(shù)進(jìn)展及面臨的主要問(wèn)題》，《中國(guó)能源》2009年第9期。

5 IEA Legal and Regulatory Review（2 Edition）,OEDC/IEA,2011.

6參見《CCS在中國(guó)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第8頁(yè)。

7參見張芳、陳歡林：《中國(guó)能源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)》，http://zgny.org.cn/ypnew_view.asp？id=184[2009-01-05]，2011-9-12訪問(wèn)。

8參見《CCUS在中國(guó)：18個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題》，氣候組織（The Cl imate Group），2011年，第41頁(yè)。

9參見《CCS在中國(guó)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第41頁(yè)。

10參見彭峰：《坎昆氣候大會(huì)碳捕捉與封存技術(shù)國(guó)際規(guī)則新發(fā)展》，《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2011年第1-2期。

11參見《CCS在中國(guó)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第27頁(yè)。

12《CO2捕集和埋存技術(shù)路線圖（2008）》，OECD/IEA，第36頁(yè)。

13、14、15宋慧宇：《行政監(jiān)管權(quán)研究》，吉林大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第1頁(yè)，第24頁(yè)，第24頁(yè)。

16郭薇：《政府監(jiān)管與行業(yè)自律——論行業(yè)協(xié)會(huì)在市場(chǎng)治理中的功能與實(shí)現(xiàn)條件》，南開大學(xué)2010年博士學(xué)位論文，第24頁(yè)。

17 The Global Statues of CCS：2010.Global CCS Institute,2011,P.108.

18 CCS Legal and Regulatory Frameworks,IEA,http://www.iea.org/subjectqueries/ccs_legal_countries.asp,2011年9月18日訪問(wèn)。

19 The Global Statues of CCS：2010.Global CCS Institute,2011,P.109-110.

20《2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革》，ht tp：//www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207014.htm，2011年9月23日訪問(wèn)。

21參見《CCS在中國(guó)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第37頁(yè)。

22參見《CCS在中國(guó)：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)和機(jī)遇》，氣候組織（The Cl imate Group），2010年，第40頁(yè)。

23 Carbon Dioxide Capture and Geological Storage：Aust ral ian Regulatory Guiding Principles, 2005.Ministerial Council on Mineral and Petroleum Resources.

24 Aust ral ian CCS Legislation,ht tp：//www.ret.gov.au/resources/carbon_dioxide_capture_and_geological_storage/Pages/ccs_legislation.aspx,2011年9月18日訪問(wèn)。

25 Sandrine Mal jean-Dubois，Matthieu Wemaere？：La diplomatie Cl imatique,PEDONE,Paris,2010,p.288-296.

26 Directive 2009/31/CE Du Par lement Européen Et Du Consei l du 23 avri l 2009.