滕宏慶

（華南理工大學法學院，廣東廣州510006）

當國家遭遇各級各類突發(fā)事件之時，不論是政府及時有效的應(yīng)對處置，還是公民生命財產(chǎn)安全的可靠維系，都毫無疑問地需要堅固殷實的財力保障，為此具有前瞻性的應(yīng)急預(yù)算工作就顯得至關(guān)重要，而應(yīng)急預(yù)算也只有為國家法律所確認才具備規(guī)范性而有拘束力。因此，完備的應(yīng)急預(yù)算法制是現(xiàn)代法治國家未來度過每一次重大危機的基本法制要件。比較美國和日本的先進經(jīng)驗，我國《預(yù)算法》的相關(guān)內(nèi)容單薄粗疏、含混模糊，在《預(yù)算法》修改在即的背景下，急需針對應(yīng)急預(yù)備費的提留管理、應(yīng)對突發(fā)事件之特別預(yù)算的創(chuàng)設(shè)構(gòu)造、中央與地方應(yīng)急預(yù)算的分配編制等關(guān)鍵性問題盡早進行立法安排，從而為我國政府今后應(yīng)對危機提供操作可行、適宜可靠的應(yīng)急預(yù)算法制化供給。

一、《預(yù)算法》預(yù)備費的法制化重構(gòu)

預(yù)備費是財政后備的一種形式，原意是指國家編制預(yù)算時，為解決預(yù)算執(zhí)行過程中臨時需要追加的支出而設(shè)置的不安排具體用途的專項基金，簡單地說，預(yù)備費是在各級預(yù)算中不規(guī)定具體用途的當年后備基金。1國家設(shè)置預(yù)備費的本意在于實現(xiàn)預(yù)算平衡，并非專門設(shè)計用來作為應(yīng)急支出，但我國卻通過立法賦予了預(yù)備費應(yīng)急救災(zāi)和平衡收支的雙重功能。

我國目前唯一調(diào)整預(yù)備費事項的基本性法律是1994年實施的《預(yù)算法》，該法僅以第32條一個條文規(guī)定：“各級政府預(yù)算應(yīng)當按照本級政府預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支。”而我國《預(yù)算法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第21條規(guī)定：“各級政府預(yù)算中，預(yù)備費設(shè)置的比例由本級政府在預(yù)算法第三十二條規(guī)定的幅度內(nèi)確定?！边@意味著《實施條例》對“預(yù)備費”事項并沒有進一步具體化，屬于典型的重復(fù)立法，而《預(yù)算法》本身對預(yù)備費寥寥數(shù)字的規(guī)定顯然不能滿足現(xiàn)實需要。

雖然我國預(yù)備費在立法中的規(guī)定不夠詳盡，但預(yù)備費在應(yīng)對突發(fā)事件過程中卻發(fā)揮著舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因公共危機損失嚴重，2003年自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失達6500億元人民幣，相當于損失當年國民生產(chǎn)總值（GDP）的6％；2004年全年直接經(jīng)濟損失則超過4550億元。2預(yù)備費正是各級政府成功有效處置危機事件最基本的財力保障，然而，現(xiàn)行的預(yù)備費制度無論在法律規(guī)范層面，還是在法律適用層面都遇到大量現(xiàn)實障礙，這就根本上限制了預(yù)備費的基礎(chǔ)功能。因此，目前亟需對預(yù)備費的儲備和管理進行法制重構(gòu)。具體來說，目前我國預(yù)備費立法存在以下不足。

第一，預(yù)備費的法律地位模糊不清。一直以來，各級政府在觀念上將預(yù)備費的設(shè)置目的定位為平衡政府財政支出，盡可能避免因意外支出而導致大規(guī)模赤字發(fā)生，但預(yù)備費實際上的主要支出卻是用來抵御自然災(zāi)害?！额A(yù)算法》第14條、第15條、第16條、第32條和第51條涉及“用于自然災(zāi)害救災(zāi)開支”的預(yù)備費及其編制權(quán)、方案提出權(quán)和動用權(quán)在分層級設(shè)定上的條文規(guī)定僅僅是原則表述，并沒有從法律上明確界定預(yù)備費的概念。因此，預(yù)備費一直都沒有在國家預(yù)算中做獨立預(yù)算，長期安排在“其他支出”科目。2009年財政部才開始在年度預(yù)算報告中新增“預(yù)備費”這個預(yù)算項目，但預(yù)備費的執(zhí)行仍舊列入相關(guān)支出科目，本身并沒有單獨的執(zhí)行統(tǒng)計。所以，我國應(yīng)當將預(yù)備費劃出一部分明確定位為應(yīng)急準備金來獨立預(yù)算，這樣預(yù)備費與應(yīng)急準備金就不會相互擠占而影響到各自功能，同時各級政府應(yīng)當設(shè)立應(yīng)對突發(fā)事件的專款專用賬戶，并單獨設(shè)立開支明細科目，如此當災(zāi)難性突發(fā)事件發(fā)生時，便可迅速從該賬戶中支取資金予以應(yīng)對。

第二，預(yù)備費的法律適用對象狹窄?！额A(yù)算法》中預(yù)備費明定適用于自然災(zāi)害救災(zāi)開支，雖然它也適用于難以預(yù)見的特殊開支，但沒有具體解釋何為“特殊開支”。實際上目前我國預(yù)備費支出范圍絕不僅限于自然災(zāi)害，特殊開支對象已經(jīng)擴展到了所有類型的突發(fā)事件。因此，《預(yù)算法》有必要根據(jù)2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》修改預(yù)備費的適用對象，包括自然災(zāi)害、安全事故、社會公共安全、公共衛(wèi)生事件四個方面。另外，依據(jù)危險程度和嚴重程度，《突發(fā)事件應(yīng)對法》將突發(fā)事件劃分為四級，預(yù)備費也要相應(yīng)分級設(shè)立，這樣，當災(zāi)難發(fā)生時，我們就可以根據(jù)災(zāi)害的不同等級分別啟動相應(yīng)層次的預(yù)備費，開展有效的危機應(yīng)對。

第三，預(yù)備費的法定額度設(shè)置偏低?！额A(yù)算法》要求各級政府設(shè)置預(yù)備費的法定額度是本級政府預(yù)算支出額的1％到3％，但基于現(xiàn)行預(yù)備費的雙重屬性，其不可能全部用于應(yīng)對突發(fā)事件，加之事實上突發(fā)事件的發(fā)生和后果又都具有不可預(yù)見性，導致固定值的預(yù)備費與無定值的財力需求之間形成了不可逾越的鴻溝。3所以，目前要適時提高政府預(yù)備費的設(shè)置額度。從表一可以看出，2008年以來中央政府高度重視預(yù)備費的資金儲備，其金額平均占本級預(yù)算支出的2.6％。因此，《預(yù)算法》應(yīng)當將預(yù)備費的法定額度提高到本級政府預(yù)算支出額的3％至5％，這樣才更契合當前我國的國情國力和現(xiàn)實要求，盡管這與美國、日本等發(fā)達國家提取的災(zāi)害準備金占GDP的6％至9％相比，還是偏低的。

表一 1998-2010年中央本級預(yù)備費支出情況

第四，預(yù)備費的管理體制遲滯落后。我國預(yù)備費實行的是與年度預(yù)算一同安排的流量式管理，而非可積累的基金式管理，由于預(yù)備費與年度預(yù)算捆綁在一起，沒有實行單獨的項目管理，即使當年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，當年安排的預(yù)備費也只能當年花掉而不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累積使用。預(yù)備費的流量式管理造成了預(yù)備費不能在年度之間進行調(diào)度和平衡，大大限制了預(yù)備費在化解突發(fā)性支出方面的作用。因此，國家要改進預(yù)備費管理方式，建立突發(fā)性公共事務(wù)財政投入體系，實現(xiàn)預(yù)備費資金從年度流量式管理向基金積累式管理的制度化轉(zhuǎn)變，以保證充足的應(yīng)急預(yù)備費投入總量。4另外，目前應(yīng)急預(yù)備費資金大多分散在各個職能部門，由各職能部門按照各自承擔的職責分配使用資金，從政策效果來看，這不同程度地引發(fā)了資金重復(fù)投入的問題，而且由于職能部門多、資金量比較分散，大大限制了預(yù)備費的應(yīng)急效能。因此，財政部門應(yīng)當逐步整合各個職能部門的資金，統(tǒng)籌安排使用應(yīng)急預(yù)備費，提高資金的使用效益。最后，國家還要拓寬預(yù)備費基金的來源。建議各級政府財政的預(yù)備費除按本級支出額的一定比率設(shè)置外，對每年的預(yù)算超收收入和財政盈余應(yīng)按一定比例增加預(yù)備費基金。

第五，預(yù)備費的運作流程淤塞不暢。突發(fā)事件暴發(fā)后事態(tài)緊迫，政府需要快速反應(yīng)，預(yù)備費作為“生死錢”，其支付使用理應(yīng)便利迅捷，但目前我們并沒有設(shè)計出一套專門的預(yù)備費支出流程，而仍舊按照常態(tài)情況下《實施條例》第37條、第38條、第43條規(guī)定的預(yù)算支出流程操作：救災(zāi)資金的劃撥是各級民政部門與同級財政部門層層會商，由財政部門劃撥至民政部門救災(zāi)資金專戶，最終由民政部門統(tǒng)一逐級發(fā)放。由于受到常態(tài)下預(yù)算資金的籌集、撥付、執(zhí)行、核算等法定工作程序、環(huán)節(jié)、要求的制約，預(yù)備費的資金效益很難發(fā)揮出來。盡管2003年4月30日財政部出臺了《關(guān)于中央部門調(diào)整2003年預(yù)算支出確?！胺堑洹狈乐谓?jīng)費的緊急通知》（財預(yù)[2003]71號），其所主張的“積極主動、特事特辦、急事急辦”的原則成為當前使用預(yù)備費的指導性原則，然而，“特事特辦”制度特別是公用經(jīng)費支出的隨意調(diào)整，一定程度上雖能解燃眉之急，但終究不是長久之計，而且這種臨時性、孤例性的處理舉措明顯具有人治色彩，屬于行政機關(guān)超越法定權(quán)限行政，事實上構(gòu)成對《預(yù)算法》和《實施條例》的違法執(zhí)行。為此，我們亟待籌劃非常態(tài)下預(yù)備費支付的法制流程，簡化突發(fā)狀態(tài)下的財政資金劃撥流程，全面推行應(yīng)急管理經(jīng)費國庫集中收付制度，規(guī)范預(yù)備費支出的例外措施。

第六，預(yù)備費的法律監(jiān)管存在空白。預(yù)備費屬于公共財政應(yīng)急機制的重要內(nèi)容，但從現(xiàn)實來看，我國預(yù)備費的設(shè)置偏于簡陋，僅僅是一筆機動財力而已，缺少單獨的管理機制，目前預(yù)備費監(jiān)管領(lǐng)域基本處于法律空白。特別是在預(yù)算執(zhí)行中，如果發(fā)生原來預(yù)算沒有列入而又必須解決的臨時性開支，也可以動用預(yù)備費，預(yù)備費的動用與否屬政府職權(quán)范圍之內(nèi)，事前不需報人大批準，事后通常也不向人大報告，因此，預(yù)備費的人大監(jiān)督幾乎都不存在。更嚴重的是，災(zāi)難性事件發(fā)生后，在民政部門與地方政府會商申領(lǐng)財政資金過程中存在著夸大災(zāi)情、為己套利的可能，在財政資金的使用過程中則存在截留、挪用等不法行為，地方政府亦有機會隨意挪用救災(zāi)和恢復(fù)重建資金來解決城建、交通、教育等其他屬于政府職責與本分范圍內(nèi)的事項。解決這些問題都有賴于預(yù)備費監(jiān)管法制的健全，盡管2006年《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》和財政部2004年《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》中原則性地規(guī)定了財政部門的資金監(jiān)督檢查職能，但應(yīng)急預(yù)案本來就是2003年非典危機之后出現(xiàn)的一項新鮮事物，對于其法律性質(zhì)還存有頗多爭論。5因此，在依法行政的前提下，需要對各級政府及其職能部門應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范適時提升為法律、法規(guī)和規(guī)章，才能滿足當前依法監(jiān)管預(yù)備費的緊迫法制需求。

二、應(yīng)急特別預(yù)算的法制化安排

由于突發(fā)事件的暴發(fā)和結(jié)果都是無法預(yù)見的，除了穩(wěn)定的應(yīng)急預(yù)備費以外，當今大多數(shù)國家還安排了應(yīng)急特別預(yù)算制度作為補充性保障，例如預(yù)算經(jīng)費流轉(zhuǎn)、補正預(yù)算、特別預(yù)算等。但我國現(xiàn)行《憲法》、《預(yù)算法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》都沒有做類似規(guī)定?？紤]到預(yù)備費的功能有限，我國應(yīng)當借鑒美國和日本等較為發(fā)達的應(yīng)急特別預(yù)算制度，在憲法和應(yīng)急基本法律中對這一空白領(lǐng)域進行周詳?shù)姆ㄖ瓢才拧?/p>

在理論上，美國聯(lián)邦政府有三種支付緊急支出的方式。第一，支出機關(guān)在其年度單位預(yù)算內(nèi)就列入緊急支出的經(jīng)費，發(fā)生突發(fā)事件時，即可立即動用經(jīng)費，爭取時效。因為該項經(jīng)費在年度預(yù)算審議時已獲得通過，故在執(zhí)行時毋須再經(jīng)過總統(tǒng)或國會的同意。第二，各支出機關(guān)擁有國會授權(quán)撥款的“權(quán)宜性應(yīng)急基金”（contingency emergency funds），但在使用該經(jīng)費前，必須先獲得總統(tǒng)的同意，認定其確為緊急狀況才可動用經(jīng)費。第三，在緊急事件發(fā)生以后，總統(tǒng)提出追加預(yù)算，向國會要求撥付一定的款項，以因應(yīng)危機。6不過，上世紀末美國制定的《預(yù)算執(zhí)行法》（Budget Enforcement Act）中有三個重要改進可以控制政府自由支配資金，防范在稅收和強制性開支中的赤字增加：開支上限（spending caps）、削減程序（pay-as-you-go process）、應(yīng)急?？睿╡mergency-spending designation）。7前兩種制度一個是束縛了應(yīng)急基金的使用限度和財力功能，一個是近似預(yù)算流轉(zhuǎn)，進一步收緊了用于應(yīng)急管理的可利用財政。但突發(fā)事件是極難處理的問題，因為它們不可能輕易地由立法通過分配必要的資源、理清責任的界限來解決，它們需要依賴強有力的政府通過甚至屬于非法律的變量因素來解決。所以，應(yīng)急專款成為了總統(tǒng)和國會一種特權(quán)，他們能夠通過追加專款的簡易程序，而非一般撥款的正式程序來增加應(yīng)急基金，條件只是宣布增加必要的用于救援災(zāi)難的開支為“緊急支出”，由于此類開支不受制于總額上限和平衡財政的前兩種限制，目前美國聯(lián)邦政府大部分的緊急支出正是通過這種方式獲得的。從1990年至2002年全部自由支配資金趨勢來看，美國在緊急支出方面的投入還是巨大的，1991年該經(jīng)費占到GDP的9.0％，為歷史最高，1999年至2002年每年占到GDP的6.3％，為歷史最低，十三年來平均占到GDP的7.3％。8當然，美國應(yīng)急?？畹闹贫嚷┒磿o預(yù)算審批留下可乘之機，造成某些緊急支出實際上可能是不必要的，這也是美國政府赤字逐年增加的一個重要原因。

日本關(guān)于救災(zāi)預(yù)算的制度安排也很有特點，其包括原本預(yù)算和補正預(yù)算兩類。原本預(yù)算類似我國的預(yù)備費制度，日本有“防災(zāi)憲法”之稱的《災(zāi)害對策基本法》第37條規(guī)定：“各都道府縣有義務(wù)預(yù)存基金，其金額為過去三年間，都道府縣普通稅收入決算額的平均值的0.5％，且最少不得低于500萬元日元；可以事先購買救助所需供給物品，作為儲蓄物品?！比欢?，當災(zāi)害支出超過原本預(yù)算，內(nèi)閣就要向國會提交補正預(yù)算以追加預(yù)算。補正預(yù)算是指正式預(yù)算成立之后因情況發(fā)生變化，而對原本預(yù)算依法進行追加或變動的預(yù)算，該預(yù)算要內(nèi)閣向國會提交，并經(jīng)國會決議后方可成立。補正預(yù)算成立后，需將原本預(yù)算與補正預(yù)算合計，作為當年度預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。一般情況下，每個財政年度都有補正預(yù)算。9因此，日本應(yīng)急預(yù)算制度有三個特點：一是救災(zāi)預(yù)算資金來源都在以《災(zāi)害對策基本法》為核心的一系列救災(zāi)法律中明文規(guī)定，這說明日本政府在救災(zāi)方面的預(yù)算管理法制化程度較高且公開透明；二是倘若災(zāi)害支出超過原本預(yù)算，就要向國會提交補正預(yù)算以彌補原本預(yù)算不足，而不是通過壓縮行政性經(jīng)費或是調(diào)整其他支出科目來彌補原本預(yù)算的不足，這表明日本政府預(yù)算管理是規(guī)范真實的；三是所追加的預(yù)算要經(jīng)過國會審批通過才能執(zhí)行，這說明日本的預(yù)算時時受到監(jiān)督和約束，人為隨意性的變動較少。

如表二所示，美日兩國的應(yīng)急預(yù)算制度存在差異。美國在三權(quán)分立體制之下，總統(tǒng)往往謀求總預(yù)算之外且依據(jù)特殊程序的特別預(yù)算來解決應(yīng)急資金不足問題，但這項權(quán)力較易被濫用；而日本的補正預(yù)算和我國的預(yù)算調(diào)整都是在同一總預(yù)算中允許補充預(yù)算，但批準程序適用的是同常態(tài)下一致的普通程序。我國目前除了需要重構(gòu)已有的應(yīng)急預(yù)備費制度以外，還應(yīng)當借鑒美國日本的應(yīng)急特別預(yù)算制度作為有力補充。

表二 美日應(yīng)急預(yù)算制度比較

首先，在憲法緊急狀態(tài)條款中增加應(yīng)急特別預(yù)算制度。2004年我國修憲以“緊急狀態(tài)”取代“戒嚴”，由于緊急狀態(tài)是特殊狀態(tài)，有些國家在憲法中專門規(guī)定了財政應(yīng)急預(yù)算，從而使其具有了合憲性基礎(chǔ)，以備應(yīng)急之需。例如馬來西亞憲法第101條、第103條和第109條，瑞典憲法第九章“財政權(quán)限”第3條，巴西憲法第61條，特立尼達和多巴哥憲法第115條，瑙魯憲法第64條等等。我國歷史上1923年《中華民國憲法》第29條、第30條也對財政應(yīng)急預(yù)算做出了規(guī)定。因此，我國應(yīng)在憲法第67條緊急條款中補充規(guī)定：“為應(yīng)對全國緊急狀態(tài)而發(fā)生財力不足時，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)審議國務(wù)院提請的財政應(yīng)急特別預(yù)算。”

其次，完善預(yù)算流轉(zhuǎn)制度。我國《預(yù)算法》第57條原則上不允許不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金進行調(diào)劑使用，但事實上在應(yīng)對非典疫情和汶川地震中，中央和地方政府均以壓縮國家機關(guān)公用經(jīng)費等形式流轉(zhuǎn)預(yù)算資金用于處置危機。雖然這種做法出發(fā)點正確，但這種流轉(zhuǎn)經(jīng)費數(shù)額十分有限，又可能對原預(yù)算科目事項造成不利影響，所以，對于預(yù)算流轉(zhuǎn)的前提和程序需要進一步法定化，明定哪些預(yù)算科目可以流轉(zhuǎn)以及確定流轉(zhuǎn)比例。實際上，一旦受災(zāi)年份的預(yù)備費用不抵支出，除選擇預(yù)算流轉(zhuǎn)外，更可選用多種應(yīng)急性工具彌補缺口：（1）稅金（即可在未受災(zāi)地區(qū)增稅，受災(zāi)地區(qū)減稅，對捐助企業(yè)的稅收獎勵）；（2）緊急增發(fā)內(nèi)債；（3）征用土地、房產(chǎn)、人員等；（4）擔保收入；（5）外匯儲備；（6）向國際金融組織借款。

最后，建立補正預(yù)算制度。我國《預(yù)算法》第七章“預(yù)算調(diào)整”并未區(qū)分常態(tài)和非常態(tài)下的預(yù)算變更，而補正預(yù)算旨在彌補預(yù)備費對救災(zāi)預(yù)算的不足部分，因此，建議單獨考慮設(shè)置。補正預(yù)算是修正預(yù)算和追加預(yù)算兩者兼而有之。追加預(yù)算為增加原本預(yù)算。修正預(yù)算為依原本預(yù)算成立后所生事由，在已成立預(yù)算之支出高限額內(nèi)加以變更。補正預(yù)算編制必須遵循原本預(yù)算的編制程序，并經(jīng)人大議決后，方可成立。補正預(yù)算成立后，需將原本預(yù)算與補正預(yù)算合計，作為當年度預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。因此在一個會計年度中，即使有若干個補正預(yù)算，但該會計年度依然只有一個單一預(yù)算。另外，補正預(yù)算不是在預(yù)備費真正告罄時才編制的，而是在公共災(zāi)難發(fā)生前或發(fā)生時，預(yù)算編制部門就應(yīng)該在深入分析和謹慎評估災(zāi)難所帶來的稅收損失和突發(fā)性支出基礎(chǔ)上，來考量救災(zāi)預(yù)算收支缺口。補正預(yù)算編制完成后要提交人大予以審批，審批通過后納入原本預(yù)算一同執(zhí)行。

三、中央與地方應(yīng)急預(yù)算編制的法制化調(diào)整

中央和地方應(yīng)對突發(fā)事件時應(yīng)當按照“轄區(qū)受益原則”，合理地劃分兩者之間的成本分攤，也就是說，地方財政主要負責對本地區(qū)公共危機事前預(yù)警、事中救濟的管理、協(xié)調(diào)工作和相應(yīng)的經(jīng)費支出，中央財政主要負責事后追加、跨區(qū)域危害性的應(yīng)急管理事件的協(xié)調(diào)工作和相應(yīng)的經(jīng)費支出。然而，一方面目前我國法律并沒有明確劃分中央與地方在公共危機中所承擔的風險成本比例，形成了“風險大鍋飯”的局面，導致危機出現(xiàn)時相互推諉觀望的情況。一些在危機處置過程中被忽視和隱藏的問題由于缺乏合理的成本分攤機制也會逐漸顯現(xiàn)出來，地方各級財政部門之間，受地方保護主義的影響，許多應(yīng)急措施不充分考慮其他地方政府部門的需求，大大削弱了處理公共危機的合力。另一方面，中央通過《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》確定“按照救災(zāi)工作分級負責、救災(zāi)資金分級負擔，以地方為主的原則，督促地方政府加大救災(zāi)資金投入力度”?？蓪嶋H上，大部分地方政府的預(yù)備費用占政府支出不到1.5％，基本是按照《預(yù)算法》第32條規(guī)定的1％最低限額提取的。例如2006年山東省省級預(yù)算支出為278.69億元，提取預(yù)備費為2.4億元，僅占本級預(yù)算支出的0.86％；同年四川省省級預(yù)算支出為225.53億元，提取預(yù)備費為2.5億元，占本級預(yù)算支出的1.1％。這些情況說明部分地方政府缺乏足夠的風險意識。

然而，地方政府應(yīng)急預(yù)算財力不足還有更深層的原因。1994年分稅制實施以來，財權(quán)主要掌握在中央和省級政府手中，地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)財政狀況不容樂觀。截至2006年，全國2100多個縣級轄區(qū)、46000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)中，超過1/3存在隱性財政赤字。10《預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方各級預(yù)算不列赤字，地方政府一般不得發(fā)行地方政府債券，這使得地方政府不得不依賴中央的轉(zhuǎn)移支付。雖然近年來中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字并沒有大的轉(zhuǎn)變，而《預(yù)算法》卻根本就沒有規(guī)定轉(zhuǎn)移支付這項制度。在這種情況下，有些地方政府連最低限額預(yù)備費都無法保障，重建所需的巨額資金更是難以保證。再加上危機過后采取的稅收優(yōu)惠政策將進一步減少地方政府的財力，如個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、契稅等稅種是地方稅收的主要來源，這些稅收優(yōu)惠政策在政府重建資金缺口巨大、財源緊缺的情況下實施起來會愈加困難。因此，伴隨著我國當下正在籌劃的財政稅收體制改革，迫切需要《預(yù)算法》在提高預(yù)備費比例、建立轉(zhuǎn)移支付制度、允許發(fā)行地方應(yīng)急債券11和中央地方應(yīng)急預(yù)算分擔等問題上做出審慎修改，并且還要注意調(diào)整以下幾個方面。

第一，中央和地方財政應(yīng)分別編制平時預(yù)算和補正預(yù)算。平時預(yù)算即政府現(xiàn)行預(yù)算，在正常狀態(tài)下執(zhí)行，但也包括應(yīng)對公共危機的財政款項。一是撥付給與危機管理相關(guān)的職能部門及輔助部門的正常預(yù)算開支，如地震、水利、民政、消防、公安、交通、公共衛(wèi)生、食品安全等部門的財政資金，包括預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金；二是列在撫恤和社會福利救濟費項目下的救災(zāi)支出；三是中央財政與地方財政中單獨設(shè)置的應(yīng)急預(yù)備費，主要用于一些應(yīng)急性支出，如突發(fā)性災(zāi)害的救治資金、事前預(yù)警的支出等。補正預(yù)算是指在發(fā)生公共危機的情況下地方財政收支出現(xiàn)較大波動時專門設(shè)置的預(yù)算，因此只有在發(fā)生公共危機時才進入執(zhí)行狀態(tài)。其內(nèi)容是公共危機狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。

第二，補正預(yù)算應(yīng)是多檔次預(yù)算。所謂多檔次預(yù)算，是指中央和地方財政部門每年都要編制幾個檔次的補正預(yù)算。具體來說，就是根據(jù)突發(fā)事件給財政帶來的減收增支的風險來劃分，由于減收也就等于增支，可以根據(jù)增支總量占平時預(yù)算總支出的比例，分別建立多檔次的補正預(yù)算。12例如，當增支總量小于總支出的3％時，即增支可以控制在預(yù)備費限度內(nèi)，可以建立第一檔補正預(yù)算；當增支總量超過總支出的3％而小于10％時，可以建立第二檔補正預(yù)算；增支總量超過總支出的10％而小于15％時，可以建立第三檔補正預(yù)算等。

第三，補正預(yù)算的支出主要用于各級政府應(yīng)急管理的事中、事后兩個階段。應(yīng)對公共危機可以分為三個階段：事前預(yù)警、事中救濟、事后追加。而補正預(yù)算的支出一是用于事中救濟階段的支出，如危機爆發(fā)后的災(zāi)害避難、滅火、防水、救難、救助、醫(yī)療救護、通訊、相關(guān)設(shè)施、設(shè)備、物資供應(yīng)、分配、輸送的各種費用；二是用于事后追加階段的支出，主要包括為了刺激災(zāi)害經(jīng)濟發(fā)展而實施的各項減稅政策。補正預(yù)算的收入主要包括平時預(yù)算中可以調(diào)減支出項目的轉(zhuǎn)移資金、應(yīng)對公共危機的借款、出售國有資產(chǎn)收入等。13

第四，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，確保突發(fā)性公共危機的事前預(yù)警支出。從應(yīng)急資金投入環(huán)節(jié)的實際效果來看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前預(yù)防。所以，在當前預(yù)算和預(yù)備費捆綁在一起的情況下，各級政府每年計提的預(yù)備費如有預(yù)算盈余，在符合《預(yù)算法》和相關(guān)法律的前提下，應(yīng)該優(yōu)先考慮將其投入到公共預(yù)警支出中。隨著制度的不斷完善，應(yīng)急預(yù)備費應(yīng)在平時預(yù)算中單獨列支，并使預(yù)備費的計提建立在細化的預(yù)算科目中，使事前預(yù)警支出在各個部門的預(yù)算中體現(xiàn)出來，從而使整個財政的救濟功能最終從被動救濟轉(zhuǎn)為主動預(yù)防。14另外，各級政府事前預(yù)警支出的安排與事中救濟、事后追加資金的預(yù)算安排要彼此銜接，以保證整個救濟過程在預(yù)算中的連續(xù)性。

總之，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。近年來我國和地方政府成功應(yīng)對了各種重大突發(fā)事件考驗，如“非典”危機、南方暴雪、汶川玉樹地震、海上溢油事故等等，公共應(yīng)急財政支出作為重要的財力支撐發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但與此并不相稱的是，我國應(yīng)急預(yù)算法制化程度較低而且發(fā)展遲緩，不能夠滿足現(xiàn)實需求，甚至還可能阻礙未來的政府應(yīng)急救援活動。因此，我國的應(yīng)急預(yù)算法制化的完善應(yīng)是未來立法工作的重中之重。

注：

1甘肅省人大制度研究會預(yù)算監(jiān)督課題組：《預(yù)算監(jiān)督問題探討（三）：預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的主要問題及對策》，《人大研究》2000年第12期。

2陳澤偉、王超群：《科學應(yīng)對突發(fā)公共事件》，《瞭望新聞周刊》2005年第32期。

3有些地方政府竟然規(guī)定預(yù)備費僅用于下半年開支，例如《菏澤市市級經(jīng)費財政資金管理規(guī)定（試行）》（見荷辦發(fā)〈2005〉32號文件）第一條、《湖北省省級預(yù)備費管理辦法》（2007年9月19日起施行）第六條規(guī)定“該項資金上半年一般不得動用”。這顯然不符合應(yīng)對突發(fā)事件的客觀規(guī)律，而且從公法理論上說，下位法應(yīng)當在授權(quán)范圍內(nèi)立法，而非私法上的法無規(guī)定為自由，既然《預(yù)算法》并沒有如此規(guī)定，則有關(guān)地方立法就有違法之嫌。

4溫海瀅：《論我國突發(fā)性公共事務(wù)的財政投入方面存在的問題與對策》，《經(jīng)濟縱橫》2006年第7期。

5林鴻潮：《論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力——以國家和省級預(yù)案為考察對象》，《法學家》2009年第2期。

6侯明菁：《臺灣政府特別預(yù)算研究》，暨南大學2006年碩士研究生畢業(yè)論文，第18頁。

7 Phi lip G.Joyce＆Robert D.Reischauer,Deficit Budgeting：The Federal Budget Process and Budget Reform,Harvard Journal on Legislation,Vol.29（1992）：pp.429-453.

8 Sources：1990-2000 actual data,Congressional Budget Of f ice,The Economic and Budget Out look： Fiscal Years 2002-2011,appendix F.1 46-7；estimates for 2001-2002,Congressional Budget Office,The Economic and Budget Outlook：Fiscal Years 2002-2011,table 3,1-2,5-6.

9全國人大常委會預(yù)算公共工作委員會調(diào)研室編：《國外預(yù)算管理考察報告》，中國民主法制出版社2005年版，第121頁。

10郭俊華、程瓊：《我國重大自然災(zāi)害的公共財政應(yīng)急措施研究——以5·12汶川大地震為例》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2009年第3期。

11日本《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定了地方政府應(yīng)對公共危機時可采取的資金籌措方式，包括防災(zāi)資金積累、發(fā)行地方公債以及向政府金融機構(gòu)申請貸款等。

12王維舟：《加快建立應(yīng)急預(yù)算制度》，《四川財政》2003年第9期。

13劉笑萍：《借鑒國際經(jīng)驗建立我國財政預(yù)算的應(yīng)急儲備機制》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第1期。

14 2010年9月4日，新西蘭發(fā)生7.1級強震，但是實現(xiàn)了零死亡，充分體現(xiàn)了主動預(yù)防的效果。？