陳書(shū)全

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

論義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策取向
——以山東省為例

陳書(shū)全

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為義務(wù)教育屬于準(zhǔn)公共物品,應(yīng)由政府與市場(chǎng)共同提供。義務(wù)教育均等化是基本公共服務(wù)均等化的組成部分,是實(shí)現(xiàn)教育公平的重要途徑。財(cái)政助推機(jī)制、資源配置機(jī)制以及政策實(shí)施機(jī)制是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。總體上看,盡管山東省義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化水平在2005年之前有下降的趨勢(shì),但卻始終保持在 0.8之上,即均等化程度還是較高的,但存在供給差異。實(shí)現(xiàn)山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議:完善財(cái)政支持機(jī)制保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化,改革山東省省級(jí)以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,繼續(xù)堅(jiān)持多渠道籌資發(fā)展義務(wù)教育的戰(zhàn)略思路;優(yōu)化資源配置機(jī)制推進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化,逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源配置的標(biāo)準(zhǔn)化,推進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師資源的均衡配置;建立健全義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的政策實(shí)施機(jī)制,教育政策適當(dāng)向中西部?jī)A斜,建立與完善監(jiān)督機(jī)制,保證政策的實(shí)施效果。

義務(wù)教育;公共服務(wù)均等化;供給能力;實(shí)現(xiàn)機(jī)制

一、義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

(一)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

1977年,聯(lián)合國(guó)教科文組織在肯尼亞首都內(nèi)羅畢召開(kāi)的高級(jí)教育計(jì)劃官員討論會(huì)上,對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行了廣泛而深入的討論,認(rèn)為“義務(wù)教育是向每個(gè)人提供并為一切人所共有的最低限度的知識(shí)、觀(guān)點(diǎn)、社會(huì)準(zhǔn)則和經(jīng)驗(yàn)”的教育?！八哪康氖鞘姑恳粋€(gè)人能夠發(fā)揮自己的潛力、創(chuàng)造性和批判精神,以實(shí)現(xiàn)自己的抱負(fù)和獲得幸福,并成為一個(gè)有益的公民和生產(chǎn)者,對(duì)所屬的社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量”。義務(wù)教育是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。我國(guó)目前事實(shí)上的義務(wù)教育,是指初中 (含初中)以前的所有教育形式。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為義務(wù)教育屬于準(zhǔn)公共物品,應(yīng)由政府與市場(chǎng)共同提供。單由市場(chǎng)提供義務(wù)教育不僅缺乏效率,而且也不能滿(mǎn)足人們對(duì)公平的要求?；诠街С终峁┝x務(wù)教育的論述很多,其中最有代表性的觀(guān)點(diǎn)有兩種:一種是商品平等主義的觀(guān)點(diǎn),認(rèn)為教育是一種自然權(quán)利的產(chǎn)品,人人都有權(quán)利獲得,而且不應(yīng)該受到社會(huì)偏見(jiàn)和家庭預(yù)算的約束,教育應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的,至少在初等和義務(wù)教育階段應(yīng)如此;另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,義務(wù)教育具有收入分配和再分配的功能。持這種觀(guān)點(diǎn)的人認(rèn)為,義務(wù)教育階段窮人的孩子最多,免費(fèi)提供義務(wù)教育,受益最多的是窮人。另外,免費(fèi)有利于教育機(jī)會(huì)均等,而均等的教育機(jī)會(huì)又能縮小收入分配的差距,最終達(dá)成社會(huì)公平。①[瑞典 ]托爾斯頓·胡森:《平等——學(xué)校和社會(huì)政策的目標(biāo)》,華東師范大學(xué)出版社 1989年版,第 193頁(yè)。因?yàn)樵诋?dāng)今社會(huì),導(dǎo)致收入分配不公的主要原因是勞動(dòng)收入并非財(cái)產(chǎn)收入,而勞動(dòng)收入又主要取決于人的勞動(dòng)能力,教育是提高人的勞動(dòng)能力的一種重要手段。如果義務(wù)教育機(jī)會(huì)的均等沒(méi)有保障,在非義務(wù)教育乃至人力資本市場(chǎng)上就更不可能有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),原有的收入差距不僅會(huì)繼續(xù)下去,甚至還將進(jìn)一步擴(kuò)大。

義務(wù)教育是一種準(zhǔn)公共物品,其供給存在區(qū)域性差異。由于人們對(duì)公共物品消費(fèi)偏好的不同、公共物品的區(qū)域性等各方面原因,每個(gè)居民所享受到的公共物品不可能也沒(méi)有必要完全相同,因此,義務(wù)教育公共服務(wù)均等化并不是不分區(qū)域、不分時(shí)間段的絕對(duì)均等,而是指各地居民所享有的義務(wù)教育服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上的大致均等,這種“均等”在不同階段具有不同的標(biāo)準(zhǔn)。①李華:《城鄉(xiāng)公共品供給均等化與轉(zhuǎn)移支付制度的完善》,《財(cái)政研究》2005年第 11期。

本文認(rèn)為,義務(wù)教育公共服務(wù)均等化是指在義務(wù)教育方面有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排,是全體公民的義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等,意味著全體社會(huì)成員都能享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育,是要將義務(wù)教育的差距控制在社會(huì)可承受的范圍內(nèi),促進(jìn)社會(huì)教育公平。

(二)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)機(jī)制

基于義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵,其實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)包括義務(wù)教育財(cái)政助推機(jī)制、義務(wù)教育資源配置機(jī)制以及義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策實(shí)施機(jī)制。

1.義務(wù)教育財(cái)政助推機(jī)制。首先,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制的重要內(nèi)容。由于各地地方政府財(cái)力存在不同程度的差異,對(duì)義務(wù)教育的供給就難免不均衡。因此,通過(guò)橫向或縱向的轉(zhuǎn)移支付平衡各地財(cái)力就成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的首選,這也是各國(guó)在實(shí)踐中最經(jīng)常采用的均等化方式。然而,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)均衡各地財(cái)力并不意味著財(cái)力的差異可以作為義務(wù)教育差異的借口,財(cái)力薄弱地區(qū) (農(nóng)村)的居民應(yīng)當(dāng)享有同其他地區(qū)居民同等的義務(wù)教育機(jī)會(huì)和水平,這就需要中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付以及其他地區(qū)地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付來(lái)補(bǔ)充當(dāng)?shù)卣蛔愕呢?cái)力,使各地居民都能夠享有均等的義務(wù)教育。其次,財(cái)政投入機(jī)制是義務(wù)教育財(cái)政助推機(jī)制的主要內(nèi)容。從財(cái)政支出的角度來(lái)講,政府對(duì)各地義務(wù)教育的直接投入是義務(wù)教育賴(lài)以生存和發(fā)展的根本。②周金玲:《義務(wù)教育及其財(cái)政制度研究》,經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 2005年版。不論義務(wù)教育的資金來(lái)源于何處,政府的財(cái)政投入都應(yīng)當(dāng)成為其主要內(nèi)容,這是由義務(wù)教育作為準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)所決定的。

2.義務(wù)教育資源配置機(jī)制。義務(wù)教育的準(zhǔn)公共物品屬性決定了其資源配置應(yīng)由市場(chǎng)與政府共同配置。義務(wù)教育資源配置機(jī)制,主要是指各級(jí)政府或其他投資主體,在一定時(shí)期內(nèi)將所擁有的有限的義務(wù)教育資源,包括財(cái)力、物力、人力和科技資源等,通過(guò)不同的渠道、方式和程序配置到各級(jí)各類(lèi)學(xué)校中,以取得好的辦學(xué)效益。其核心是解決“優(yōu)化”問(wèn)題。優(yōu)化義務(wù)教育資源配置包括合理分配義務(wù)教育資源、減少義務(wù)教育資源的浪費(fèi)、提高義務(wù)教育資源的使用效率和優(yōu)化科技資源配置。這里的科技資源主要是指閑置或聚集于高校中的智力資源 (人才和知識(shí))和無(wú)形資產(chǎn) (信息、技術(shù)、發(fā)明和創(chuàng)造)。

政府對(duì)義務(wù)教育資源的配置,可從宏觀(guān)上在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行,也可以從中觀(guān)上在教育行政部門(mén)范圍內(nèi)進(jìn)行,還可以從微觀(guān)上在各級(jí)各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行。宏觀(guān)上主要關(guān)注財(cái)政支出中義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)所占比重,中觀(guān)上主要關(guān)注各級(jí)義務(wù)教育資源配置比例是否合理,微觀(guān)上主要關(guān)注義務(wù)教育內(nèi)部資源配置是否合理。

3.義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策實(shí)施機(jī)制。新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)的義務(wù)教育事業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展,取得了舉世矚目的成就,這與政府所制定實(shí)施的各項(xiàng)政策是分不開(kāi)的。同時(shí),由于各種復(fù)雜因素,在義務(wù)教育的發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題,最突出的就是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差異越來(lái)越大,為了消除這種差異,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均等化,要求政府制定具有“農(nóng)村偏好”的合理政策,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)之間的公平與合理配置,進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距。

政策的正確制定是基礎(chǔ),有效實(shí)施是保證。多年來(lái),我國(guó)也曾形成過(guò)不少有利于農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的政策,但在均衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育方面仍未取得較好的效果,還是政策實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)了偏差。為此,建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制是義務(wù)教育公共服務(wù)均等化政策實(shí)施機(jī)制的重要組成部分,它能夠保證政府所制定的合理政策得到順利的實(shí)施,從而確保為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化而制定的政策在實(shí)施上的有效性。

二、山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀及原因

受學(xué)齡人口變化和學(xué)校布局調(diào)整影響,山東省義務(wù)教育階段教育規(guī)模繼續(xù)呈現(xiàn)減少趨勢(shì),近年普通初中在校生出現(xiàn)小幅增加。2009年,山東省共有小學(xué) 12858所,比上年減少645所;招生 101.8萬(wàn)人,比上年減少 2.8萬(wàn)人;在校生 626.8萬(wàn)人,比上年減少 6.2萬(wàn)人;畢業(yè)生 109.5萬(wàn)人,比上年增加2.0萬(wàn)人。普通初中 3118所,比上年減少 93所;招生 110.2萬(wàn)人,比上年增加 2.0萬(wàn)人;在校生 341.8萬(wàn)人,比上年增加8.1萬(wàn)人;畢業(yè)生 99.6萬(wàn)人,比上年減少 8.4萬(wàn)人。

義務(wù)教育普及率保持較高水平。山東省小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率為 99.98%,小學(xué)五年鞏固率為 103.1%;普通初中學(xué)齡兒童凈入學(xué)率為 99.95%,初中三年鞏固率為 99.20%。

山東省小學(xué)專(zhuān)任教師 39.0萬(wàn)人,比上年增加 0.2萬(wàn)人。教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率為 99.80%,比上年提高了 0.03個(gè)百分點(diǎn)。小學(xué)生師比為 16.07:1,比上年的 16.40:1有所降低。全省普通初中專(zhuān)任教師 26.0萬(wàn)人,比上年增加 0.5萬(wàn)人。教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率為 98.62%,比上年提高了 0.4個(gè)百分點(diǎn)。普通初中生師比 13.15:1,高于去年的 13.07:1。

綜上所述，在維持性血液透析治療中開(kāi)展心理護(hù)理干預(yù)，有助于患者負(fù)性情緒的緩解和消除，在改善預(yù)后和確保治療的順利進(jìn)行方面存在積極的影響。

2001-2008年以來(lái),山東省各區(qū)域義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化的變化情況呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢(shì)。以 2005年為分界點(diǎn),之前階段,均等化指數(shù)在平穩(wěn)下降;之后階段,均等化指數(shù)出現(xiàn)了較大幅度的上升。這意味著,義務(wù)教育的基本公共服務(wù)均等化水平在 2001-2005年間是逐年下降 (除2004年之外)的。2005年后,山東省各區(qū)域義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化水平又有了較大幅度的提升。橫向觀(guān)察,即每年度內(nèi)各分項(xiàng)均等化指數(shù)比較的結(jié)果來(lái)看,萬(wàn)人擁有學(xué)校數(shù)的均等化水平最高,生師比次之,人均教育經(jīng)費(fèi)的均等化水平最低,這說(shuō)明構(gòu)成每年度義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化指數(shù)的三項(xiàng)指標(biāo)的均等化水平是存在差異的。

分析山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化區(qū)域水平差異的原因,本文以萬(wàn)人擁有學(xué)校數(shù)量和在校生師比例為例。其一,萬(wàn)人擁有學(xué)校數(shù)量。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2001-2008年間各年度內(nèi)的具體數(shù)值依次是山東的西部地區(qū)最高,中部次之,東部最低。③山東省東部地區(qū):包括青島、煙臺(tái)、威海、濰坊等 4市;中部地區(qū):包括東營(yíng)、泰安、臨沂、濟(jì)寧、萊蕪、濟(jì)南、淄博、日照、棗莊等 9市;西部地區(qū):包括濱州、聊城、德州、菏澤等 4市。雖然三地區(qū)相應(yīng)的教育發(fā)達(dá)程度不一致,但通過(guò)對(duì)三地區(qū)原始數(shù)據(jù)小學(xué)及初中學(xué)校數(shù)的觀(guān)察,可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)事實(shí),即三地區(qū)的人均農(nóng)村地區(qū)面積為西部地區(qū)最多,中部次之,東部最低;與城鎮(zhèn)學(xué)校分布不同的是,農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)校大多是一個(gè)較大村莊或幾個(gè)較小村莊就有一所學(xué)校,表現(xiàn)為學(xué)校規(guī)模小、數(shù)量多、布局較為分散,這導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)反而學(xué)校數(shù)量相對(duì)較多的“反?！爆F(xiàn)象。此外,近十年間各地區(qū)學(xué)校都處在不斷合并、整合的改革進(jìn)程中,學(xué)校絕對(duì)數(shù)量在下降,再加上人口自然增長(zhǎng)率下降因素,所以各地區(qū)萬(wàn)人擁有學(xué)校數(shù)是逐年下降的。這一變化趨勢(shì)是符合我國(guó)教育改革的要求的,因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展,教育更迫切需要學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性提高,撤銷(xiāo)、合并規(guī)模較小、辦學(xué)質(zhì)量水平較低的學(xué)校是對(duì)較為分散的教育資源的重新配置,是集中力量辦高質(zhì)量學(xué)校,符合我國(guó)的具體國(guó)情。其二,在校生師比例。2001-2008年間各年度內(nèi) (2007年除外)的數(shù)值依次是西部最高,中部次之,東部最低。由于生師比例是個(gè)逆指標(biāo),即數(shù)值越低越好,所以這一結(jié)果是由各區(qū)域間的社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的?？v向來(lái)看,各地區(qū)生師比是逐年降低的 (2007年除外),西部的生師比從 2001年的 20.668降低至 2008年的 16.422,東部的生師比從 2001年的 16.258降低至 2008年的 13.554,同時(shí)地區(qū)間生師比的差距是在縮小的,東西部生師比的差距從 2001年的 4.246縮小至2.704。這說(shuō)明,除中部地區(qū)學(xué)生數(shù)量在個(gè)別年份出現(xiàn)波動(dòng)外,各地區(qū)學(xué)生數(shù)量整體上處于下降的趨勢(shì);而相比較學(xué)生數(shù)量的變化趨勢(shì),教師數(shù)量雖然也在下降,但其下降趨勢(shì)比較平緩。深入考察師生數(shù)量的變化情況,目的在于隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量的變動(dòng)導(dǎo)致適齡入學(xué)兒童數(shù)量出現(xiàn)了新的變化趨勢(shì),高質(zhì)量的義務(wù)教育水平要求生師配比合理,所以學(xué)校應(yīng)該結(jié)合學(xué)生數(shù)量的動(dòng)態(tài)變化來(lái)調(diào)整所需配比的教師數(shù)量。

總體上看,盡管山東省義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化水平在 2005年之前有下降的趨勢(shì),但卻始終保持在 0.8之上,即均等化程度還是較高的。首先,進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái),為了切實(shí)落實(shí)科教興國(guó)和人才戰(zhàn)略,教育部門(mén)對(duì)義務(wù)教育及其改革十分重視,這一旨在優(yōu)化均衡教育資源,提高教育質(zhì)量的教育改革,對(duì)各地特別是農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)校進(jìn)行整合,這雖然使得各地區(qū)間擁有教育資源的差距有所擴(kuò)大,但這種差距的絕對(duì)值始終保持在較低水平。因此,為了保證教育質(zhì)量,這項(xiàng)旨在針對(duì)學(xué)校班級(jí)學(xué)生數(shù)量上限的硬性要求的改革措施,有利于教師資源的合理配置。

其次,近年來(lái)山東省財(cái)政支出不斷加大對(duì)義務(wù)教育的支持力度。依據(jù)《義務(wù)教育法》的要求,“實(shí)施義務(wù)教育,不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”。2007年春全國(guó)免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi),2008年秋全國(guó)免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。山東省認(rèn)真貫徹落實(shí)《義務(wù)教育法》,從 2007年春季開(kāi)學(xué)起,即在全省全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費(fèi),對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書(shū)并提供寄宿生的生活費(fèi);2007年秋又在全省進(jìn)行了免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)試點(diǎn),比全國(guó)提前 1年實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免除學(xué)雜費(fèi);2007年秋季開(kāi)學(xué)又免除了全省城市義務(wù)教育階段學(xué)生的雜費(fèi),并對(duì)城市低保家庭免費(fèi)提供教科書(shū),并補(bǔ)助寄宿生的生活費(fèi)。這些教育經(jīng)費(fèi)的支出,減輕了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的負(fù)擔(dān),極大地降低了全省適齡兒童的失學(xué)率。此外,隨著《義務(wù)教育法》和農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施,農(nóng)民實(shí)際收入得到較大的提高,進(jìn)而有利于農(nóng)村適齡兒童失學(xué)率的降低。

從各項(xiàng)指標(biāo)的變化情況看,與萬(wàn)人擁有學(xué)校數(shù)及生師比始終保持在 0.9的較高均等化水平相比較,山東省的人均擁有教育經(jīng)費(fèi)的均等化程度還是偏低的,即在長(zhǎng)達(dá) 8年的時(shí)間里,全省人均擁有教育經(jīng)費(fèi)的均等化程度一直維持在 0.7水平之下 (從 2001年的 0.6386到 2008年的 0.6806)。這種較大的差異不僅表現(xiàn)在均等化指數(shù)這一相對(duì)差異上,還可以從人均擁有教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)差異上得到更明顯的體現(xiàn),如 2001年西部 586元與東部 1381元之間的 795元的差距,逐年在擴(kuò)大,到 2008年西部 3015元與東部 6817元之間的 3802元的差距,東西部之間在人均擁有教育經(jīng)費(fèi)上的絕對(duì)差距增加了3007元,擴(kuò)大了近 4倍。這些數(shù)字突出地反映了山東省地區(qū)間教育投入的巨大差異,而這一差異嚴(yán)重阻礙了義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程,同時(shí)也揭示了山東省義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化不容樂(lè)觀(guān)的現(xiàn)狀。因此,為加快實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化目標(biāo),未來(lái)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)更加體現(xiàn)公平性。

綜上所述,山東省義務(wù)教育基本服務(wù)均等化程度保持在相對(duì)較高的水平之上,并且近幾年還有一定程度的提高,但其各項(xiàng)指標(biāo)的表現(xiàn)仍存在較大差異,特別是教育經(jīng)費(fèi)處在較低的均等化水平,地區(qū)間的絕對(duì)差距在擴(kuò)大,義務(wù)教育基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀(guān)。

三、山東省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

(一)完善財(cái)政支持機(jī)制保障義務(wù)教育公共服務(wù)均等化

1.改革山東省省級(jí)以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化,加大政府對(duì)區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付力度是必須的。特別是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加大教育財(cái)政一般性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度,保證省域范圍內(nèi)在義務(wù)教育發(fā)展上的相對(duì)平衡。①蔡冬冬、關(guān)慧:《淺析我國(guó)地方公共物品供給的地區(qū)差異性問(wèn)題》,《商業(yè)時(shí)代》2009年第 15期。因此,要實(shí)現(xiàn)山東省義務(wù)教育公共服務(wù)的均等化,在加大對(duì)區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付力度方面應(yīng)努力把握兩點(diǎn):

第一,強(qiáng)化中央及山東省省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入責(zé)任。義務(wù)教育的外部效應(yīng)決定了各級(jí)政府都有承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的義務(wù)和責(zé)任?，F(xiàn)階段,應(yīng)完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入傾斜,重點(diǎn)保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入,特別是保證教師工資和維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi),通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制來(lái)縮小和平衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距,逐步取消城鄉(xiāng)分割的教育投入機(jī)制,使農(nóng)村和城市居民享有同等義務(wù)教育的權(quán)利。

第二,加大山東省對(duì)西部地區(qū)的義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。在財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中,在明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中用于義務(wù)教育的比例的基礎(chǔ)上,確定不同地區(qū)義務(wù)教育的標(biāo)準(zhǔn)成本,實(shí)行各級(jí)政府分擔(dān)義務(wù)教育成本的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,以保障各級(jí)財(cái)政投入的使用效率。當(dāng)前,山東省應(yīng)進(jìn)一步完善針對(duì)中西部的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度,直接解決中西部地區(qū)的義務(wù)教育投入長(zhǎng)期不足問(wèn)題。近期應(yīng)盡快完善中小學(xué)校舍和設(shè)施設(shè)備條件,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育硬件設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。此外,對(duì)農(nóng)村地區(qū)盡量多采用非配套性專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助方式或大幅度降低地方配套比例。

2.繼續(xù)堅(jiān)持多渠道籌資發(fā)展義務(wù)教育的戰(zhàn)略思路。

在政府作為義務(wù)教育的管理和投資主體的情況下,當(dāng)前應(yīng)該努力探索新的義務(wù)教育投資渠道,解決中西部地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。目前可以考慮改革義務(wù)教育的籌資方式,讓社會(huì)各界參與義務(wù)教育資源的籌集與分配,擴(kuò)大教育募捐集資比重。應(yīng)當(dāng)完善教育資金捐贈(zèng)體系,拓展農(nóng)村義務(wù)教育資金渠道形成專(zhuān)門(mén)用于農(nóng)村義務(wù)教育的基金。通過(guò)制定一系列優(yōu)惠措施來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人積極參與這一基金的籌集。

(二)優(yōu)化資源配置機(jī)制推進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化

1.逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源配置的標(biāo)準(zhǔn)化。

辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的重要途徑之一。各級(jí)政府要將中小學(xué)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程列入重要議事日程,結(jié)合中小學(xué)布局調(diào)整,以農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校為重點(diǎn),以中小學(xué)校舍安全工程、農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備更新工程、農(nóng)村中小學(xué)“兩熱一暖一改”工程等為基礎(chǔ),加大投入,努力做好學(xué)校圖書(shū)配備、體藝器材補(bǔ)充、體育場(chǎng)地建設(shè)、計(jì)算機(jī)室及校園網(wǎng)信息化設(shè)備、通用技術(shù)教室、探究實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等工作。加快教育信息化步伐,對(duì)教育信息技術(shù)的硬件建設(shè)給予重點(diǎn)支持,制定校園網(wǎng)建設(shè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃,力爭(zhēng)校校聯(lián)網(wǎng),建設(shè)完善的信息交流平臺(tái)。加大教育信息資源開(kāi)發(fā)和整合力度,實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。

2.推進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師資源的均衡配置。

義務(wù)教育資源配置的均衡,除了校舍設(shè)施之外,關(guān)鍵是如何盡快縮小城鄉(xiāng)中小學(xué)教師隊(duì)伍的素質(zhì)差距,如何盡快解決農(nóng)村小學(xué)教師隊(duì)伍老化、結(jié)構(gòu)性缺編等問(wèn)題。首先應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充機(jī)制,提高農(nóng)村中小學(xué)教師待遇,鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到農(nóng)村中小學(xué)任教,對(duì)在縣鎮(zhèn)以下工作的農(nóng)村教師,給予適當(dāng)補(bǔ)貼,獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的發(fā)放向農(nóng)村一線(xiàn)教師傾斜。其次,大力開(kāi)展區(qū)域教育合作與交流。合作交流形式應(yīng)該靈活多樣,可以是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的,內(nèi)容可以是教師交流、教育互訪(fǎng)、資源互通,也可以是實(shí)質(zhì)性的學(xué)校合作共建。第三,積極鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校資源合作,組建以?xún)?yōu)質(zhì)學(xué)校為核心的教育集團(tuán)、教學(xué)聯(lián)盟,實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校的輻射、傳播,有效地帶動(dòng)薄弱學(xué)校發(fā)展。最后,要支持鼓勵(lì)各地劃定若干學(xué)區(qū)的做法,在學(xué)區(qū)內(nèi)實(shí)行校際結(jié)隊(duì)聯(lián)動(dòng)、教師流動(dòng),積極推動(dòng)優(yōu)秀教師、優(yōu)秀課程等教育教學(xué)資源的共享。

(三)健全義務(wù)教育公共服務(wù)均等化的政策實(shí)施機(jī)制

1.實(shí)現(xiàn)政策制定的合理性,適當(dāng)向中西部?jī)A斜。

義務(wù)教育政策的調(diào)整、完善,對(duì)地方各級(jí)政府、教育行政主管部門(mén)如何運(yùn)用政策資源,建立健全全省統(tǒng)一制度、統(tǒng)一地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一預(yù)算撥付、統(tǒng)一監(jiān)管的義務(wù)教育均等化的政策體系,制定相關(guān)的配套政策,對(duì)于積極、高效地推進(jìn)義務(wù)教育均等化的發(fā)展具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí),建立向中西部?jī)A斜的教育政策,既是山東省義務(wù)教育事業(yè)全面發(fā)展的內(nèi)在要求,也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基本均等化的現(xiàn)實(shí)需要。

在政策體系中,核心是制定好課程政策。省教育廳及各教育局應(yīng)針對(duì)目前社會(huì)需求、學(xué)生愿望及未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì),根據(jù)國(guó)家教育宗旨與法令規(guī)章,為解決區(qū)域內(nèi)課程問(wèn)題,保證國(guó)家課程、地方課程、學(xué)校課程的有效實(shí)施,制定相應(yīng)的課程政策。課程政策不僅是一個(gè)靜態(tài)的文本,它更是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。除了要關(guān)注政策制定之外,更要保證這些政策得到有效的執(zhí)行。政策的執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)受到很多因素的影響,因此各級(jí)政府必須采取各種措施與手段保證課程政策的執(zhí)行:提高課程政策制定的科學(xué)性、培育良好的政策執(zhí)行環(huán)境、健全政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制等。

2.建立與完善監(jiān)督機(jī)制,保證政策的實(shí)施效果。

首先,切實(shí)加大教育執(zhí)法力度。省教育廳應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的規(guī)范辦學(xué)行為的督察隊(duì)伍,完善教育行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)違規(guī)辦學(xué)行為的監(jiān)督。其次,完善山東省縣 (市區(qū))素質(zhì)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)素質(zhì)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度落實(shí)情況的督導(dǎo)檢查,素質(zhì)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)督導(dǎo)員要成為規(guī)范辦學(xué)行為的主要力量。第三,各級(jí)政府及教育行政部門(mén)每年要在轄區(qū)主流媒體公布隨機(jī)督導(dǎo)結(jié)果,主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督,并將其作為年度教育督導(dǎo)的重要內(nèi)容,作為衡量鞏固提高和推進(jìn)義務(wù)教育現(xiàn)代化的重要指標(biāo),作為表彰獎(jiǎng)勵(lì)、行風(fēng)評(píng)議的重要依據(jù)。最后,實(shí)施教育行政問(wèn)責(zé)制度。規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為能否堅(jiān)持下去,在某種意義上說(shuō),關(guān)鍵是能否讓違規(guī)辦學(xué)者受到應(yīng)有的處罰。規(guī)范中小學(xué)辦學(xué)行為要強(qiáng)化實(shí)施教育行政問(wèn)責(zé)制度。此外,還要加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督。為了避免各級(jí)政府隨意挪用、擠占義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),必須加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)管理使用的監(jiān)督和審議,各級(jí)人大和各級(jí)政府的有關(guān)部門(mén)具有監(jiān)督的職能,人民群眾和新聞媒體也要起到相應(yīng)作用。在實(shí)踐中需要有紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)督察,更需要有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和操作透明。

F810.453

]A

]1003-4145[2011]05-0170-04

2011-01-26

陳書(shū)全 (1970—),男,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授。

本文為山東社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般資助項(xiàng)目(09CZZJ01)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)