李靜睿

中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部率先公開(kāi)2011年度“三公消費(fèi)”預(yù)算，第一個(gè)吃螃蟹，值得肯定。但由于細(xì)則不清楚，若想切實(shí)增加財(cái)政預(yù)算的透明度，還需進(jìn)一步的努力

“兩會(huì)”閉幕之后就一直沒(méi)有減弱的重重輿論壓力之下，一直相對(duì)低調(diào)的國(guó)家科學(xué)技術(shù)部令人意外地在74個(gè)中央部門中率先公布了2011年度的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

4月14日，科技部在其官方網(wǎng)站上公布了2011年部門預(yù)算，在慣常的《2011年收支預(yù)算總表》和《2011年財(cái)政撥款支出預(yù)算表》兩大基本表格之下，科技部還做出了一份《關(guān)于2011年科學(xué)技術(shù)部財(cái)政撥款支出的說(shuō)明》，這一說(shuō)明已較去年有所進(jìn)步：在去年的文字說(shuō)明中，科技部?jī)H僅公布了財(cái)政撥款中的“科學(xué)技術(shù)支出”，且說(shuō)明內(nèi)容非常簡(jiǎn)略。但更為重要的進(jìn)步是，在今年的說(shuō)明中，最后一句話以黑體字做了醒目突出：2011年，核定科技部用財(cái)政撥款支出安排的出國(guó)（境）費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算4018.72萬(wàn)元。

兩年之前，科技部在全國(guó)兩會(huì)中還因預(yù)算問(wèn)題成為被攻擊的“靶子”。 全國(guó)人大代表、中科院院士王恩多在當(dāng)年的一次小組討論會(huì)中詢問(wèn)前來(lái)旁聽(tīng)的財(cái)政部官員：“科技部總的經(jīng)費(fèi)是198.1億，但是其中‘其他支出是69.5億，占了總支出的1/3，這個(gè)‘其他到底包括哪些部分，這個(gè)錢到底怎么用法？”

在科技部之前，財(cái)政部、藥監(jiān)總局、農(nóng)業(yè)部、人口計(jì)生委、工商管理總局等部委已經(jīng)陸續(xù)公布了2011年度的部門預(yù)算，但都在 “三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算上緘口不言，尤其值得關(guān)注的是，在科技部公布部門預(yù)算之后一天，負(fù)責(zé)對(duì)中央各部門預(yù)算進(jìn)行直接審計(jì)的國(guó)家審計(jì)署也公布了自己的年度部門預(yù)算，但當(dāng)中仍然沒(méi)有關(guān)于“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算數(shù)字。去年國(guó)土部曾在率先公布部門預(yù)算之后由財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)賴文生出面解釋，“按照財(cái)政部統(tǒng)一部署，各中央預(yù)算執(zhí)行部門要在兩會(huì)結(jié)束后的15天內(nèi)公開(kāi)該部門的政府預(yù)算”。今年的兩會(huì)閉幕已超一月，目前仍有多個(gè)公眾高度關(guān)注的部委尚未公布年度部門預(yù)算，科技部的勇氣之舉，是否將會(huì)成為它們的壓力或者動(dòng)力？

公開(kāi)如“泥牛入?！?/p>

“三公”經(jīng)費(fèi)的計(jì)算方法與難度，一直是多年以來(lái)預(yù)算公開(kāi)大討論中各方爭(zhēng)辯不休的話題。

按照細(xì)化的程度，中國(guó)的政府預(yù)算科目設(shè)置了四個(gè)級(jí)別的指標(biāo)，分別為“類”“款”“項(xiàng)”“目”。從去年公開(kāi)的中央部委預(yù)算支出情況中來(lái)看，有部分重點(diǎn)支出的公開(kāi)已經(jīng)到了“項(xiàng)”這一級(jí)，但是大部分依然停留在“類”上。2010年6月，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人曾公開(kāi)表態(tài)，要爭(zhēng)取2011年中央本級(jí)支出預(yù)算表中的部分重點(diǎn)支出按“項(xiàng)”級(jí)科目公開(kāi)，此外還將“積極創(chuàng)造條件推動(dòng)基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和執(zhí)行情況對(duì)外公開(kāi)”。一般來(lái)說(shuō)，“三公”消費(fèi)正是隱藏在“行政經(jīng)費(fèi)支出”之中。

2007年開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)行了預(yù)算收支分類改革，構(gòu)成了功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩套主要體系。長(zhǎng)期關(guān)注預(yù)算問(wèn)題的全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前公開(kāi)的預(yù)算均是功能分類，即如“一般公共服務(wù)支出”“社會(huì)保障和就業(yè)支出”這樣的大類，而經(jīng)濟(jì)分類則更為具體，包括人頭工資、獎(jiǎng)金、差旅、接待、會(huì)務(wù)、購(gòu)車等等，“部委們自己內(nèi)部肯定是按照經(jīng)濟(jì)分類來(lái)做賬的，功能分類在會(huì)計(jì)上沒(méi)有意義，因此不存在技術(shù)上不能公開(kāi)的問(wèn)題，只是是否愿意公開(kāi)的問(wèn)題”，蔣洪說(shuō)，既然功能分類中沒(méi)有“三公”預(yù)算這個(gè)科目，那么這次科技部公開(kāi)的預(yù)算數(shù)額，應(yīng)當(dāng)就是經(jīng)濟(jì)分類中的一個(gè)小類，或者說(shuō)從幾個(gè)小類中匯總了一個(gè)總數(shù)，“這說(shuō)明經(jīng)濟(jì)分類中是把這些都做清楚了的，只是這一次依然沒(méi)有完整展現(xiàn)”。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授馬國(guó)賢也說(shuō)，如果中央預(yù)算公開(kāi)一直只走功能分類的路子，“即使公布到‘目一級(jí)，也看不到‘三公消費(fèi)支出”。但從地方來(lái)看，公開(kāi)經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算，已見(jiàn)初步化冰趨勢(shì)，事實(shí)上，陜西、廣西、云南等地都已有部分省級(jí)部門同時(shí)公開(kāi)了功能分類和經(jīng)濟(jì)分類的兩套預(yù)算。以陜西為例，從2011年起就選了民政廳、農(nóng)業(yè)廳等10個(gè)部門作為第一批部門預(yù)算公開(kāi)試點(diǎn)，其中經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算公開(kāi)要求細(xì)化到工資福利支出、日常公用經(jīng)費(fèi)支出和對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出等。

今年3月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶曾在主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)，要求今年6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將中央本級(jí) “三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開(kāi)，這意味著2010年的中央部委“三公”消費(fèi)數(shù)目將首次得以全面曝光。但“三公”消費(fèi)僅僅是經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算表格的一小部分，從全國(guó)層面來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算公開(kāi)究竟何時(shí)才能上升到省級(jí)政府以及中央部委，依然未有定期。

缺乏外部約束

蔣洪對(duì)于科技部本次公開(kāi)的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算表示了“審慎的贊揚(yáng)”。他說(shuō)，如果從信息公布本身來(lái)講，這當(dāng)然比過(guò)去更進(jìn)一步，然而對(duì)于納稅人意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)的中國(guó)公眾來(lái)說(shuō)，這樣的“一句話公布”依然達(dá)不到有效監(jiān)督的目的，“看不出來(lái)各種公務(wù)消費(fèi)到底是怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，也不知道是基于怎樣的目的把錢花出去，在增加預(yù)算透明度方面，作用很有限”。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希則告訴《中國(guó)新聞周刊》，據(jù)他了解，即使是在部委內(nèi)部的預(yù)算表中，也沒(méi)有專門為“三公”經(jīng)費(fèi)設(shè)立科目，“估計(jì)都是從原始的科目里扣出來(lái)的數(shù)字，6月份將要公開(kāi)的2010年數(shù)字，估計(jì)都是這樣一點(diǎn)點(diǎn)扣出來(lái)相加的”，因此他認(rèn)為，“三公”經(jīng)費(fèi)的數(shù)目，實(shí)在很難做到所謂具體到項(xiàng)目的全部透明公開(kāi)。

蔣洪帶領(lǐng)的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)團(tuán)隊(duì)連續(xù)三年對(duì)31個(gè)省區(qū)的財(cái)政透明度狀況進(jìn)行了評(píng)估，在評(píng)估的第一年他曾說(shuō)過(guò)，“如果以100分為滿分的話，我國(guó)財(cái)政的透明度總體情況大約為20分左右”，三年過(guò)去，他的白頭發(fā)多了不少，財(cái)政預(yù)算透明度卻增加不多，他現(xiàn)在的判斷是“大約地看則是原地踏步，徘徊不前”，而中央部委的新一輪曬賬本，也再次印證了他的觀點(diǎn)。

此外，蔣洪對(duì)科技部本次公布“三公”經(jīng)費(fèi)的計(jì)算方式也表示懷疑，“從這一句話里面，我們也無(wú)法判斷它的統(tǒng)計(jì)口徑是否完整”，他舉例稱，比如說(shuō)公務(wù)接待，既可以接待費(fèi)單列，也可以被劃入項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，“如果這樣的形式大量存在，那么三公支出就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)字，散落在各項(xiàng)支出當(dāng)中。”劉尚希也說(shuō)，“完全有這個(gè)可能，公務(wù)費(fèi)用體現(xiàn)在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中，最后從具體項(xiàng)目走賬，這是很難避免的現(xiàn)實(shí)情況”。

一直參與《預(yù)算法》修改的天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光更愿意從稍遠(yuǎn)一點(diǎn)的角度看待本次科技部公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，“究竟為什么是科技部首先突破了這個(gè)障礙，大概我們誰(shuí)都不清楚，但肯定是來(lái)自于行政力量的壓制，而非來(lái)自于法律自身的壓力，目前的《預(yù)算法》并不能給中央部委們這么大的壓力”。在李煒光看來(lái)，必須在行政級(jí)別的重壓之下才能促進(jìn)這樣的公開(kāi)，對(duì)真正的公共財(cái)政來(lái)說(shuō)并非一件好事，因?yàn)椤皟?nèi)部控制永遠(yuǎn)比不上外部約束”。

但《預(yù)算法》的修改依然未有定期，它一度被列入了2010年的立法計(jì)劃，卻最終連一審都沒(méi)有進(jìn)行。李煒光頗有感慨，“行政機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大，立法機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)小，《預(yù)算法》的修改，難上加難。”2011年度的立法計(jì)劃尚未公布，但《中國(guó)新聞周刊》多方詢問(wèn)得悉，在4月底即將召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)上，依然沒(méi)有《預(yù)算法》的身影。★