南京海事局 徐 斌

加強中國VTS公共服務(wù)問題

南京海事局 徐 斌

VTS作為海事管理機構(gòu)的一種管理手段，履行著水上安全管理和防止船舶污染水域的功能。將VTS功能作梳理并嘗試用公共服務(wù)理論對VTS功能進行分析，找出現(xiàn)行VTS功能定位存在的問題，提出VTS功能定位轉(zhuǎn)向的對策建議，從而為VTS功能發(fā)揮提供一定的決策參考。

公共行政；公共服務(wù)；VTS

一、引 言

VTS是船舶交通服務(wù)或管理的英文簡稱。隨著航運的發(fā)展，一些國家意識到要解決航運過程中的交通效率、航行安全、環(huán)境保護等問題，其有效途徑是在岸上建立一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)具備監(jiān)視水域中船舶運動的能力并能對船舶提供信息、建議或指令，能與船舶相互作用并能有效控制交通流，從而獲得最大的港口營運效益，同時使船舶交通事故和環(huán)境污染的風(fēng)險減至最小。目前，國際海事組織（IMO）和國際學(xué)術(shù)會議對這類系統(tǒng)統(tǒng)一采用的名稱是Vessel Traffic Services，簡稱VTS。

目前世界上大多數(shù)主要港口都建立了VTS系統(tǒng)。中國沿海和內(nèi)河也相繼建成VTS系統(tǒng)，覆蓋了沿海大部分港口重要水域和長江中下游的重要航段。目前，我國已制定了《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)運行管理規(guī)定》，明確了主管機關(guān)和相關(guān)機構(gòu)的職責。同時，各VTS中心也制定了相應(yīng)的用戶指南，逐步發(fā)揮了VTS的各項功能和管理效益。但從我國VTS的定位看，它作為行政執(zhí)法機關(guān)的一部分，是以管理為主、服務(wù)為輔的行政執(zhí)法部門，這種定位和IMO對VTS的定位并不一致，和世界上絕大部分國家的定位也不一致。這種定位將越來越和我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢不相協(xié)調(diào)，因此需要逐步向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。

二、中國VTS的實際觀與國際觀的差別

1. 中國與國際上對VTS的定位差別

IMO大會決議A.857（20）《VTS指南》對VTS進行了定義：“VTS是由主管機關(guān)實施的用于提高船舶交通安全和效率及保護環(huán)境的服務(wù)。在VTS覆蓋水域，這種服務(wù)應(yīng)能與交通相互作用并對交通形勢變化作出反應(yīng)?！盜MO的目的很清楚，VTS就是為了提高航行安全和效率以及保護環(huán)境。實施VTS的益處在于能夠?qū)Υ斑M行識別和監(jiān)視，對船舶動態(tài)作出合適的計劃和提供航行信息及幫助。另外，還可以防止污染和處理污染事故。

對于我國來講，VTS不僅包括對船舶的服務(wù)，也包括對水上交通安全相關(guān)單位、個人的服務(wù)，更包括與水上交通安全相關(guān)活動的管理與控制。VTS既可以利用收集的交通信息依據(jù)相關(guān)交通法規(guī)對船舶交通實施控制、管理及提供信息服務(wù)，也可以利用航標、視覺信號和無線電信標等設(shè)施及巡邏船艇等輔助手段進行直接交通管理、控制。

從這兩種定位看，IMO對VTS的定位著重于其服務(wù)功能的發(fā)揮，也就是要通過VTS充分發(fā)揮主管機關(guān)的公共服務(wù)職能，其目的是為船舶的活動提供相應(yīng)服務(wù)。相比之下，我國對VTS的定位則著重于管理，其主要目的是規(guī)范和控制船舶的活動。這就是兩者對VTS定位理念的差別。

2. 中國與國際上VTS的體制差別

IMO《VTS指南》規(guī)定，VTS主管機關(guān)是由政府設(shè)定的全部和部分負責安全、船舶交通效率及其環(huán)境保護的機關(guān)。國外VTS的管理體制大體可分為兩種類型：一是以北美和日本為代表，VTS主管機關(guān)大都是政府交通部門所屬的準軍事機關(guān)——海岸警衛(wèi)隊或海上自衛(wèi)隊，其核心任務(wù)是保障海上人命財產(chǎn)的安全和保護環(huán)境；二是以歐洲為代表，VTS主管機關(guān)大多隸屬于港務(wù)局或引航組織，其目的不僅是安全，還著意協(xié)調(diào)港口作業(yè)，十分強調(diào)對船舶進行引領(lǐng)。而我國VTS管理當局為海事機關(guān)，實行自上而下的垂直管理模式，各VTS部門隸屬于行政執(zhí)法機關(guān)，以政府的名義全面負責VTS區(qū)域內(nèi)的各項管理工作。

從公共治理角度方面講，美國可以借助一些私有公司管理VTS，這與其說是公權(quán)力的下放，還不如說是其將一些公共服務(wù)職能外包給企業(yè)去完成，真正的政府主體只是履行監(jiān)督職能。對于歐洲國家而言，港務(wù)局或引航組織受政府委托，以企業(yè)的身份主理VTS事務(wù)，則更能考慮到港口、引航、船舶的利益，而減少相關(guān)流通環(huán)節(jié)，提升船舶交通效率。日本是一個島國，其通過準軍事組織來主理VTS事務(wù)，也有其地理因素、海事執(zhí)法相對集中等因素的考慮。而中國的情況則和上述國家都有所區(qū)別，仍然實行以政府機關(guān)為主體的全能VTS行政。

3. 中國與國際上VTS的職權(quán)差別

IMO對船舶交通管理的對象沒有進行限制，參加的船舶范圍由各國政府和當?shù)豓TS當局來確定并公布，但是對VTS和參加VTS的船舶提出了具體要求。例如，船長決定船舶的實際航行和操縱，無論是VTS航行計劃還是對航行計劃要求或同意的修改，都不能代替船長對船舶實際航行和操縱的決定權(quán)。另外，VTS還有一種聯(lián)合服務(wù)，包括與港口作業(yè)、應(yīng)急服務(wù)和相鄰VTS的合作。這些服務(wù)是VTS支持的聯(lián)合行動，是一種不增加船舶報告的負擔而增加交通的安全和效益及對環(huán)境的保護、提高VTS有效性的支持活動。

在我國，船舶航行的自主權(quán)被消減了很多，尤其是在狹窄水道或內(nèi)河水域，VTS對船舶航行活動擁有絕對的控制權(quán)。如《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》就明確規(guī)定，VTS中心有權(quán)根據(jù)交通組織的實際情況對航行計劃予以調(diào)整、變更，這就和IMO的指南相背離。另如，對船舶的交通組織服務(wù)，國內(nèi)的觀點傾向于建議性和強制性兩種指令，但并不排除船長在任何情況下的責任，這就給船長的臨機決斷帶來影響，也會導(dǎo)致VTS當局與船舶之間的不信任。

三、中國VTS公共服務(wù)不足

現(xiàn)代社會中的所謂公共服務(wù)就是指使用公共權(quán)力和公共資源向公民（及其被監(jiān)護的未成年子女等）所提供的各項服務(wù)。公共服務(wù)體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國家責任之間的公共關(guān)系。公共服務(wù)是有國家行為介入的一種服務(wù)活動，可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫(yī)療保健。公共服務(wù)可以由公民根據(jù)個人需要進行一定程度的選擇，其涉及的人與人之間的關(guān)系是平等的。公立學(xué)校和公立醫(yī)院等是專門的公共服務(wù)機構(gòu)，政府則是專門的公共行政機構(gòu)。從這個角度結(jié)合上述我國VTS與國際上的差別可以看出，我國VTS在提供公共服務(wù)上有明顯的不足。

1. VTS公共服務(wù)定位滯后

這種滯后首先體現(xiàn)在VTS系統(tǒng)設(shè)置目標上。世界上大部分國家設(shè)置VTS系統(tǒng)的首要目標是向船舶或港口提供及時有效的安全與生產(chǎn)信息，其首要目標是促進港口與船舶提高生產(chǎn)效率，滿足船舶、港口對公共服務(wù)的需求。而我國設(shè)置VTS系統(tǒng)的目標則是為了滿足行政執(zhí)法機關(guān)對船舶航行活動的監(jiān)管與管理，VTS公共服務(wù)僅是其一個小小的組成部分。這個定位的不同，直接反映了VTS公共服務(wù)定位的滯后。如果說在20世紀70年代末到20世紀90年代，因為我國航路航法落后，大部分航道或港口船舶航行雜亂無序，需要VTS對船舶航行活動進行監(jiān)控和管理的話，那么現(xiàn)在，我國絕大部分水道已出臺并實施了船舶定線制，船舶航行活動已逐步得到規(guī)范。在這種情況下，VTS的定位如果還不向公共服務(wù)轉(zhuǎn)向，還不將現(xiàn)場監(jiān)控權(quán)讓位于巡邏船艇，那就是對公共資源的浪費。

2. VTS公共服務(wù)體制單一

在VTS體制設(shè)置上，我國實行主管機關(guān)的管理與實施的高度統(tǒng)一，這就導(dǎo)致行政執(zhí)法機關(guān)對VTS公共服務(wù)既是“組織員”，又是“裁判員”和“運動員”，從體制上很難保證VTS提供公共服務(wù)的公平、公正性。公共服務(wù)是使用了公共權(quán)力或公共資源的社會生產(chǎn)過程，公民及其組織的各種直接需求需要通過各種形式的社會生產(chǎn)過程予以滿足。在這些社會生產(chǎn)過程中，通過資源的配置和組合而達到產(chǎn)出。這些社會生產(chǎn)過程就是提供服務(wù)的過程。政府體現(xiàn)和行使的是公共權(quán)力，公共資源則是由國家所有的各種資源和資金。如果一個社會生產(chǎn)過程中有政府以某種方式的介入，如財政資金、產(chǎn)權(quán)或特許等，并在某種程度上貫徹著國家意志，那么就屬于公共服務(wù)。目前，行政執(zhí)法機關(guān)對VTS服務(wù)采取了大包大攬的方式，勢必缺少服務(wù)的競爭和活力，也不符合公共治理結(jié)構(gòu)多元化的需求。

3. VTS公共服務(wù)職能缺位

在我國VTS的運行中，尤其是在交通組織服務(wù)方面，其所發(fā)出的信息分為兩個部分，一個強制性的，一個建議性的。按照對IMO《VTS指南》的理解，VTS交通組織可以包括建立并運行一套與行動優(yōu)先權(quán)有關(guān)的交通許可制度、強制報告動態(tài)、確立所遵循的航行路線和應(yīng)遵守的航速限制，或采取VTS當局認為必要的其他適當措施。在交通組織決策過程中，特別是在困難的航行或氣象情況下或船舶發(fā)生故障或缺陷的時候，VTS可以通過航行信息幫助船舶決策以實施交通組織。VTS能夠通過提供導(dǎo)航建議，例如關(guān)于航向的建議，參與航行決策過程。主管機關(guān)應(yīng)該意識到航行信息與航行建議之間的區(qū)別，并應(yīng)決定是否能夠以及是否可以從岸上給出航行建議。當VTS有權(quán)給船舶發(fā)布指示時，該指示僅應(yīng)是“面向結(jié)果”的，而將實施細節(jié)留給船舶決定。而在我國，船舶必須遵守VTS所發(fā)出的強制性指令，否則就面臨被處罰的危險。

四、改進VTS公共服務(wù)的對策建議

1. 轉(zhuǎn)變VTS服務(wù)定位

明確VTS的定位要求，就是明確所建立VTS系統(tǒng)達到哪一層次的服務(wù)水平。IMO決議建議：政府或主管機關(guān)對計劃和正在建設(shè)的VTS應(yīng)當確定其服務(wù)種類和水平。通過VTS的定位要求決定所需配置設(shè)備、人員及制訂相應(yīng)實施細節(jié)和用戶指南等，這樣VTS今后給服務(wù)對象提供信息服務(wù)時，可將其作為最基本的服務(wù)標準參考。這種定位，最終要體現(xiàn)在以為船舶航行活動以及VTS給服務(wù)對象（船舶、船公司、代理及其他港航單位）帶來便利為先，而不是首先滿足自身的管理需要。

2. 改進VTS管理結(jié)構(gòu)

可以在適當時候?qū)TS與海事行政執(zhí)法機關(guān)脫離，海事行政執(zhí)法機關(guān)只是VTS的主管機關(guān)，而不能直接實施VTS運行。VTS變?yōu)榧児卜?wù)機構(gòu)，具有法人地位，但不具有以前所有的執(zhí)法權(quán)限。這樣，海事行政執(zhí)法機關(guān)可以站在比較超脫的位置，均衡處理VTS公共服務(wù)與社會需求的關(guān)系，逐步提升VTS公共服務(wù)能力。與此同時，也可以讓一些較大的港口企業(yè)包括引航組織自己建設(shè)運行VTS，形成服務(wù)多元化。

3. 削弱VTS職責權(quán)限

在VTS目前尚不太可能與海事行政機關(guān)脫離的情況下，應(yīng)逐步削弱VTS公共行政職權(quán)，持續(xù)增加其公共服務(wù)職能，并通過法律法規(guī)予以明確，將其公共服務(wù)職能予以固化。

五、結(jié) 語

關(guān)于VTS的定位及其所帶來的一系列問題在國內(nèi)學(xué)術(shù)界爭論已久，將其定位為公共行政機關(guān)的觀點遠遠多于將其定位為公共服務(wù)部門的觀點，這和IMO的初衷是相背離的。在國家大力推動建設(shè)公共服務(wù)型政府的大前提下，只要堅持改革的正確方向，在VTS定位、體制及其職能等方面必定將逐漸滿足公眾對VTS公共服務(wù)的要求。

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[7]中華人民共和國海事局.關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進一步加強VTS系統(tǒng)運行管理工作的指導(dǎo)意見》的通知(交通部海事局 海通航[2004]268號)[S].北京:中華人民共和國海事局,2004.

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Problem s of enhancing VTS public service in China