何廣平，李華振，李偉明

(廣東省公安廳，廣東 廣州 510050)

隨著我國經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，社會矛盾更加錯綜復(fù)雜，治安形勢日趨嚴(yán)峻，公安工作面臨著前所未有的壓力。為了充分調(diào)動民警工作積極性，激發(fā)隊伍活力，向管理要效率，向管理要戰(zhàn)斗力，需要一套行之有效的績效考核機制與模式。

2007年5月，廣東省公安廳黨委順應(yīng)信息化發(fā)展潮流，充分吸取國內(nèi)外開展績效考核的成功經(jīng)驗，創(chuàng)造性地提出“工作執(zhí)法一網(wǎng)考”(以下簡稱“一網(wǎng)考”)。這一新型考核模式包括工作績效自動考、執(zhí)法質(zhì)量全程考和督察監(jiān)察全面考，形成“三考合一”，為民警提供一個全面、客觀、公平、公正的考核平臺，實現(xiàn)對民警德、能、勤、績、廉等方面的綜合考評。通過“一網(wǎng)考”，廣東省各級公安機關(guān)民警的工作積極性和隊伍管理水平得到很大的提升，實現(xiàn)了警力的內(nèi)涵式增長，取得了突出的社會效益。

1 國內(nèi)外研究與應(yīng)用現(xiàn)狀

信息技術(shù)和計算機技術(shù)的發(fā)展為警務(wù)考核提供了一個全新的平臺，如何實現(xiàn)警務(wù)活動考核的網(wǎng)絡(luò)化、自動化、透明化，成為不少國內(nèi)學(xué)者研究的課題[1-6]。其中，史定寶[3]設(shè)計了一套基于Web技術(shù)的用于公安績效考核的信息系統(tǒng)，可以將評估考核和管理監(jiān)督緊密地結(jié)合起來，基本滿足了公安系統(tǒng)進行績效目標(biāo)考核工作的需求。譚敏等[4]針對當(dāng)前公安警務(wù)績效評估機制的不足，提出了一個比較科學(xué)合理的警務(wù)績效評估體制，并基于UML對系統(tǒng)進行了需求分析和設(shè)計。許文東等[5]針對當(dāng)前派出所民警日?？己说姆彪s性，基于UML對考核流程進行了需求分析，設(shè)計了一個B/S結(jié)構(gòu)的無紙化警員日?？己诵畔⑾到y(tǒng)，方便地實現(xiàn)了民警日?？己说淖栽u、審核、復(fù)審及總評等功能。秦怡舒[6]對考核指標(biāo)建立原則、考核指標(biāo)設(shè)計等方面，進行了較深入的研究，對警務(wù)活動的工作規(guī)律進行了分析，并建立了針對崗位的考核指標(biāo)體系。

我國香港和國外也有部分關(guān)于公務(wù)員績效考核系統(tǒng)的相關(guān)研究[7-10]。其中，SERDAR等[8]的研究針對土耳其的國家警察，通過對安卡拉警局的問卷調(diào)查，獲取了其績效評價者和被評價者對現(xiàn)有評價系統(tǒng)的意見，并通過多變量回歸分析的方法進行了統(tǒng)計分析。REGO等[9]的研究表明：心理因素和工作績效有明顯的聯(lián)系，而領(lǐng)導(dǎo)給出的員工績效可能與實際情況不同，利用葡萄牙公共管理部門推行的績效評估系統(tǒng)，其評估結(jié)果可能會使實際表現(xiàn)不佳的人獲得好的評價。

盡管國內(nèi)外有眾多研究涉及公安機關(guān)績效管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了公安網(wǎng)上績效考核系統(tǒng)的數(shù)據(jù)提取、數(shù)據(jù)審核、數(shù)據(jù)考核、報表分析等功能，但未見有集成工作績效、執(zhí)法質(zhì)量、檢查督查“三考合一”的公安機關(guān)民警統(tǒng)一的考核業(yè)務(wù)綜合應(yīng)用平臺。此外，就績效考核的業(yè)務(wù)應(yīng)用模式，廣東省公安機關(guān)的“一網(wǎng)考”系統(tǒng)與其它地區(qū)的相關(guān)系統(tǒng)也有很大的不同，如表1所示。

2 系統(tǒng)總體架構(gòu)與設(shè)計

2.1 系統(tǒng)設(shè)計思路

“一網(wǎng)考”系統(tǒng)要充分考慮利用已經(jīng)建立的全省性關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)，把這些客觀反映基層民警日常工作的資源信息有機地整合到一起，既避免了民警重復(fù)錄入，又使考核數(shù)據(jù)實時、有效、客觀，綜合發(fā)揮這些已有信息系統(tǒng)的作用。該系統(tǒng)的設(shè)計思路如圖1所示，可以概括為“一個標(biāo)準(zhǔn)、一個平臺、一個門戶和三個層次”。其中:

1)一個標(biāo)準(zhǔn)：“一網(wǎng)考”系統(tǒng)涉及的警種、部門、崗位廣泛，而各個地方又有差異性。因此，由省廳制定統(tǒng)一的網(wǎng)上考核標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)上考核辦法和公共考核指標(biāo)，各地市以此標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各自的考核需要，進行各項考核方案的配置。

圖1 系統(tǒng)總體架構(gòu)

2)一個平臺：“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的建設(shè)采用平臺化的系統(tǒng)建設(shè)方式，構(gòu)建考核業(yè)務(wù)綜合應(yīng)用平臺，實現(xiàn)工作績效、執(zhí)法監(jiān)督和督察考核都在同一個平臺進行。系統(tǒng)采用省、地市兩級部署，各級公共機關(guān)按照“統(tǒng)一接入、分區(qū)考核、邏輯集中、物理分離”的模式，基于統(tǒng)一考核綜合應(yīng)用平臺提供的各類專業(yè)考核工具，實現(xiàn)對各級警種和各級公安機關(guān)的考核。

3)三個層次：“一網(wǎng)考”系統(tǒng)實現(xiàn)信息聯(lián)動、系統(tǒng)互聯(lián)，一網(wǎng)考核三個層次的協(xié)同。信息層進行有關(guān)績效考核、執(zhí)法監(jiān)督、督察監(jiān)察考核相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)抽??；系統(tǒng)層實現(xiàn)與警綜系統(tǒng)、110接處警系統(tǒng)、出入境系統(tǒng)、網(wǎng)監(jiān)系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對接；在信息層、系統(tǒng)層互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，基于考核綜合應(yīng)用平臺，實現(xiàn)對民警的一網(wǎng)考核。

2.2 系統(tǒng)邏輯架構(gòu)

“一網(wǎng)考”系統(tǒng)是一個高度依托金盾工程各類基礎(chǔ)資源建設(shè)的上層應(yīng)用信息系統(tǒng)，在規(guī)劃系統(tǒng)的總體架構(gòu)時，必須充分和既有的金盾工程環(huán)境結(jié)合起來設(shè)計。同時，系統(tǒng)應(yīng)有高度的靈活性和可自定義能力?！耙痪W(wǎng)考”系統(tǒng)的總體邏輯架構(gòu)如圖2所示。

1)基礎(chǔ)平臺：系統(tǒng)的基礎(chǔ)平臺包括四個核心工作組件，即工作流引擎、數(shù)據(jù)抽取引擎、接口管理引擎和標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)引擎。工作流引擎主要完成所有考核的工作流驅(qū)動、管理，實現(xiàn)審核審批流轉(zhuǎn)；數(shù)據(jù)抽取引擎主要按照一系列的規(guī)則，從各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)庫中或者綜合資源庫中生成工作績效臺賬、執(zhí)法基礎(chǔ)臺帳和督察監(jiān)察基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等；接口管理引擎主要完成對于各類接口的管理和維護；標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)引擎主要實現(xiàn)對于外部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)服務(wù)和支撐。

圖2 系統(tǒng)邏輯結(jié)構(gòu)圖

2)配置工具：采用“自配置考評方案”的設(shè)計思路，支持用戶根據(jù)所屬層級自己獨立“配置考評方案”。各級公安機關(guān)在開展各類考評工作時，可根據(jù)已制定的工作方案，通過系統(tǒng)設(shè)定考評時間、考評對象、考評人等，配置考評指標(biāo)、考評計分規(guī)則、抽卷規(guī)則等，使系統(tǒng)“配置”的“考評方案”與實際的考評方案相吻合。

3)主體應(yīng)用平臺：主體應(yīng)用平臺是基于工作績效考核、執(zhí)法質(zhì)量考核和督察監(jiān)察考核“三考合一”的思路，對這三部分考核內(nèi)容的考核指標(biāo)體系、考核數(shù)據(jù)(包括原始數(shù)據(jù)和結(jié)果數(shù)據(jù))、考核和結(jié)果進行管理，并通過統(tǒng)一的門戶，進行考核結(jié)果的展現(xiàn)。

4)跨系統(tǒng)信息協(xié)同平臺：“一網(wǎng)考”需要從警綜系統(tǒng)、出入境系統(tǒng)、戶政系統(tǒng)、人口系統(tǒng)等多個系統(tǒng)中抽取相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，支撐對民警的考核。因此，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)需要和多個系統(tǒng)緊密集成，使每個應(yīng)用程序所帶來的效益最大化，并使信息系統(tǒng)成為一體?？缦到y(tǒng)信息協(xié)同平臺就是通過集成技術(shù)，實現(xiàn)信息整合、考核協(xié)同。

5)系統(tǒng)支撐和保障平臺：針對系統(tǒng)功能、性能、安全等管理要求和特點，提供系統(tǒng)支撐和保障。

2.2 系統(tǒng)功能框架

“一網(wǎng)考”是由工作績效自動考、執(zhí)法質(zhì)量全程考和督察監(jiān)察全面考三個部分組成，以個人工作績效自動考為突破口，實現(xiàn)對民警德、能、勤、績、廉等方面的綜合考評?！耙痪W(wǎng)考”系統(tǒng)的功能架構(gòu)如圖3所示。

圖3 系統(tǒng)功能框架圖

“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的功能主要包括：

1)考核指標(biāo)體系管理：圍繞工作績效、執(zhí)法質(zhì)量和督察監(jiān)察三大考核重點，省廳統(tǒng)一制定考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，基層所隊使用省廳統(tǒng)一制定與自定義相結(jié)合的考核指標(biāo)體系，制定民警考核項目和評分標(biāo)準(zhǔn)。

2)考核配置管理：基層所隊根據(jù)當(dāng)前工作重點，通過調(diào)整考核項目及分值比例，制訂考核方案。

3)考核數(shù)據(jù)管理：通過數(shù)據(jù)抽取、錄入等多種方式，對考核基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行獲取、查詢和統(tǒng)計，并對考核結(jié)果進行統(tǒng)一管理。

4)考核管理：依據(jù)配置的考核方案，基于工作臺帳、執(zhí)法臺帳等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對民警或者部門考核數(shù)據(jù)的自動計算統(tǒng)計和考核。

5)結(jié)果管理：對考核結(jié)果進行公示，對考核結(jié)果有異議的，可以進行考核結(jié)果復(fù)議。

6)系統(tǒng)管理：系統(tǒng)管理實現(xiàn)對機構(gòu)人員、權(quán)限、字典的管理以及考核指標(biāo)體系的維護管理。

3 系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)與特色

3.1 考核業(yè)務(wù)綜合應(yīng)用平臺的構(gòu)建

為了適應(yīng)考核側(cè)重點不同、地區(qū)性差異、多警種、數(shù)據(jù)來源的復(fù)雜性等不同的應(yīng)用場合，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)的建設(shè)采用平臺化的系統(tǒng)建設(shè)方式，構(gòu)建考核業(yè)務(wù)綜合應(yīng)用平臺。

考核業(yè)務(wù)綜合應(yīng)用平臺采用面向服務(wù)架構(gòu)(SOA)的設(shè)計思路構(gòu)建，實現(xiàn)靈活的系統(tǒng)整合，保護原有投資，減少成本和提高系統(tǒng)模塊的重用性。實現(xiàn)跨部門、跨系統(tǒng)、跨應(yīng)用的互聯(lián)互通，提高資源利用率，滿足業(yè)務(wù)不斷變化的需求。

圖4是該平臺的分層結(jié)構(gòu)圖，這種分層設(shè)計符合金盾工程多層架構(gòu)的設(shè)計理念，各層之間分工協(xié)作，形成了“一網(wǎng)考”系統(tǒng)靈活開放的體系結(jié)構(gòu)。

1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺：該平臺實現(xiàn)內(nèi)部業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的持久化保存。在技術(shù)設(shè)計上采用商用大型關(guān)系型數(shù)據(jù)庫，保障數(shù)據(jù)設(shè)計的科學(xué)性、一致性、規(guī)范性和靈活性，并在物理設(shè)計上采用雙機高性能并行的模式，保障系統(tǒng)的穩(wěn)定和高效性。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺的數(shù)據(jù)來源主要有警務(wù)綜合管理系統(tǒng)，另外還包括出入境管理系統(tǒng)、人口管理系統(tǒng)等一般業(yè)務(wù)系統(tǒng)，圖5為“一網(wǎng)考”系統(tǒng)與其它系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的抽取關(guān)系示意圖。

圖5 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)抽取示意圖

2)考核平臺：該平臺包括基礎(chǔ)組件層和應(yīng)用組件層?；A(chǔ)組件層包括考評業(yè)務(wù)組件、考評定義工具、數(shù)據(jù)比對工具、數(shù)據(jù)查詢工具、數(shù)據(jù)報表工具等。應(yīng)用組件層是應(yīng)用服務(wù)的最外層，除了提供業(yè)務(wù)接口，以解析來自前端客戶端系統(tǒng)提交的應(yīng)用請求外，還支持完成包括身份認(rèn)證、負載均衡、應(yīng)用安全管理等功能，并支持與外部系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換，包括與外部系統(tǒng)的接口協(xié)作等。

3)展現(xiàn)平臺：展現(xiàn)平臺是實現(xiàn)對考核業(yè)務(wù)和結(jié)果的統(tǒng)一展現(xiàn)，包括界面表現(xiàn)層、嵌入式頁面組件兩部分。界面表現(xiàn)層實現(xiàn)了各類業(yè)務(wù)的互操作界面，主要采用B/S/S方式，其中部分定義和管理功能也可以通過C/S/S的方式實現(xiàn)。嵌入式頁面組件也是界面表現(xiàn)層的組成部分之一，這些頁面組件被單獨地封裝起來，允許其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)方便的調(diào)用，同時，在調(diào)用的過程中解決好PKI身份認(rèn)證安全性問題。

3.2 考核體系模型的設(shè)計、指標(biāo)體系的建立和考核方案的配置

“一網(wǎng)考”系統(tǒng)采用層次分析法，建立了目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層、方案層四層結(jié)構(gòu)的覆蓋全警的考核體系模型，并且創(chuàng)造性地在目標(biāo)層實現(xiàn)工作績效、執(zhí)法質(zhì)量、督察監(jiān)察“三考合一”，考核體系模型在深度和廣度上都具有良好的適應(yīng)性。圖6為基于四層結(jié)構(gòu)的考核體系模型。

圖6 基于四層結(jié)構(gòu)的考核體系模型

“一網(wǎng)考”系統(tǒng)對警務(wù)活動進行“具體—抽象—具體”的迭代分析，生成數(shù)量、質(zhì)量、倒查、成效等方面的考核指標(biāo)全集；利用獨立成分分析、相關(guān)性分析對指標(biāo)進行量化評價和篩選，生成優(yōu)化的綜合考核指標(biāo)；通過對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘和智能檢索，確定指標(biāo)量化方法。系統(tǒng)最終形成工作績效20大類5 428條、執(zhí)法質(zhì)量考評16大類530條、督察監(jiān)察6大類233條，共6 191條的考核指標(biāo)，構(gòu)建了面向工作績效、執(zhí)法質(zhì)量、督察監(jiān)察的綜合指標(biāo)體系，并在應(yīng)用中不斷優(yōu)化。表2為工作績效考核的指標(biāo)情況。

表2 工作績效考核指標(biāo)

基于規(guī)則驅(qū)動原理，利用規(guī)則設(shè)計組件和規(guī)則運行組件等中間件，研發(fā)了可定制的考核工具?？己斯ぞ呖梢杂刹煌N、不同地方的用戶根據(jù)考核具體業(yè)務(wù)需求，對考核規(guī)則進行靈活配置和修改，并且業(yè)務(wù)規(guī)則可以通過規(guī)則設(shè)計器和規(guī)則庫管理組件，進行很好的復(fù)用，實現(xiàn)了考核方案的快速開發(fā)、快速部署，適應(yīng)考核業(yè)務(wù)的警種、崗位和地區(qū)差異等，解決了“一網(wǎng)考”系統(tǒng)考核方案的高可配置性。

4 系統(tǒng)應(yīng)用與效果

廣東省公安機關(guān)“一網(wǎng)考”系統(tǒng)是引領(lǐng)警隊工作的“指揮棒”，為了能更好地引導(dǎo)警隊為中心工作服務(wù)、為階段重點工作服務(wù)、為基層基礎(chǔ)工作服務(wù)，激發(fā)公安隊伍的活力，盤活警力存量，廣東省公安機關(guān)在全省全警種大力推行“一網(wǎng)考”。至2011年4月，全省已有19個警種的基層所隊和部分機關(guān)單位使用“一網(wǎng)考”進行考核，使用民警數(shù)達到11.27萬人。執(zhí)法質(zhì)量全程考系統(tǒng)于2010年3月在全省推廣應(yīng)用，目前使用民警數(shù)達到2 377人，執(zhí)法質(zhì)量全程考共考評案件752 771宗(次)，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題247 034個，發(fā)送整改通知297 612次；督察監(jiān)察全面考系統(tǒng)于2010年2月在全省推廣應(yīng)用，目前，使用民警數(shù)達到687人，發(fā)現(xiàn)并督察問題11 213個。在自動考、全程考和全面考推廣應(yīng)用的同時，三個系統(tǒng)實現(xiàn)融合，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、單點登錄、數(shù)據(jù)融合、無縫對接，形成了“三考合一”的有機整體，實現(xiàn)了“一網(wǎng)考”。

經(jīng)過近兩年的探索和實踐，“一網(wǎng)考”應(yīng)用成效逐步顯現(xiàn)，在促進信息化應(yīng)用，建立現(xiàn)代化警務(wù)機制，提高打防管控能力等方面發(fā)揮了重要作用。

1)極大地促進公安信息化的建設(shè)和應(yīng)用。開展“一網(wǎng)考”以后，民警主動觸網(wǎng)，主動采集、錄入各類信息，基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確率、增長更新率、成效率和案(事)件信息詳細率大幅提高，民警人均日信息采集量由原來2.5條增加到5.3條。

2)創(chuàng)新隊伍管理載體，實現(xiàn)警力內(nèi)涵式增長。各級公安機關(guān)以“一網(wǎng)考”為抓手，科學(xué)設(shè)置和調(diào)整考核方案，充分發(fā)揮“一網(wǎng)考”指揮棒的作用，逐漸摸索和開創(chuàng)了一條自我挖潛、激發(fā)隊伍活力、突破戰(zhàn)斗力瓶頸的新路子。以廣州荔灣分局出入境管理科為例，開展“一網(wǎng)考”后，人均日受理護照、簽證量從原來的80份提高到125份以上。

3)增強隊伍素質(zhì)，提高執(zhí)法規(guī)范化水平。通過“三考合一”，變事后執(zhí)法監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，民警執(zhí)法規(guī)范化水平有了明顯的提高，實現(xiàn)了“兩提升兩下降”：執(zhí)法辦案水平提升，民警違法違紀(jì)下降，全省民警違法違紀(jì)案件數(shù)和人數(shù)同比分別下降14.9%、1.9%；群眾滿意度同比提升1.62個百分點，全省公安機關(guān)信訪總量同比下降21.3%。

4)促進現(xiàn)代警務(wù)機制的建立。圍繞“新警情、新社情、新敵情、新輿情”，依托“一網(wǎng)考”，建立了大情報立體考核體系、治安卡口緝查布控考核體系、治安視頻監(jiān)控綜合應(yīng)用考核體系，形成預(yù)警、簽收、處置、反饋、考核的閉環(huán)管理體系，有效地解決大情報系統(tǒng)空轉(zhuǎn)、緝查布控報警無響應(yīng)、治安視頻虛設(shè)等問題，實現(xiàn)“一點布控、全網(wǎng)響應(yīng)”的管理目標(biāo)，逐步建立現(xiàn)代警務(wù)機制。

5)提高了維穩(wěn)和打擊防范能力。各級公安機關(guān)根據(jù)工作重點和轄區(qū)特點等實際情況，適時調(diào)整考核方案，并把專項工作納入考核，維護穩(wěn)定和打擊防范的能力大幅提高，各類不穩(wěn)定因素大幅下降。去年，全省共破獲刑事案件196 105起，同比上升2.0%，八類嚴(yán)重暴力犯罪案件同比下降15.9%，群體性事件同比下降8.9%。

5 結(jié) 論

廣東省公安機關(guān)“一網(wǎng)考”系統(tǒng)有效地集成了工作績效自動考、執(zhí)法質(zhì)量全程考和督察監(jiān)察全面考，實現(xiàn)了“三考合一”。其考核面廣、涉及警種多，形成了較為全面的考核體系，較好地解決了公安機關(guān)民警工作執(zhí)法考核這一難題?！耙痪W(wǎng)考”系統(tǒng)充分利用了公安各警種的信息化資源，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)抽取自動化、考核方案配置化、考核指標(biāo)動態(tài)化。同時，系統(tǒng)采用SOA架構(gòu)、信息協(xié)同等技術(shù)，具有良好的靈活性、適應(yīng)性和前瞻性。目前，“一網(wǎng)考”系統(tǒng)已在廣東省內(nèi)19個警種11萬多民警中應(yīng)用，考核結(jié)果得到民警的充分認(rèn)可。此外，廣東省公安廳也在組織并逐步推廣單位考核和專項考核，通過單位考核和專項考核，更好地促進個人考核的開展，形成一個廣東警隊的立體的考核體系，促進廣東省現(xiàn)代警務(wù)機制的逐步建立。

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