劉志光，劉 希

(重慶市渝北區(qū)煙草專賣局(分公司)，重慶 401120)

煙草專賣零售許可證是指國(guó)家煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的，準(zhǔn)許企業(yè)、個(gè)人或其他組織從事有關(guān)煙草專賣品零售經(jīng)營(yíng)的證明文書［1］。具有證明力、確定力和約束力，對(duì)零售客戶的權(quán)利和義務(wù)作出了規(guī)定，一經(jīng)授予不能隨意進(jìn)行變更［2］。煙草專賣零售許可證作為這樣一種特殊的法律文書，監(jiān)督檢查其使用情況就成為必要，也即煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管。

一、煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)容及意義

(一)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)容

煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管是指煙草專賣零售許可證發(fā)證機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)取得煙草專賣零售許可證的公民、法人或者其他組織使用許可證進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所進(jìn)行的監(jiān)督檢查。在《煙草專賣許可證管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《許可證管理辦法》)第38條對(duì)監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容作出了規(guī)定，遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)、規(guī)章的情況;名稱或者字號(hào)、法定代表人(負(fù)責(zé)人)、經(jīng)營(yíng)地址、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限等重要事項(xiàng)，是否與煙草專賣許可證登記事項(xiàng)相符合;煙草專賣許可證變更、注銷、延續(xù)等手續(xù)的執(zhí)行和辦理情況;國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定需要檢查的其他事項(xiàng)。值得注意的是，其中登記事項(xiàng)相符與許可證停歇業(yè)手續(xù)的執(zhí)行和辦理情況，常常成為實(shí)踐中許可證后續(xù)監(jiān)管的疏漏之處。實(shí)踐中，因非法轉(zhuǎn)讓許可證造成一店多證、證址不符、人證不符等現(xiàn)象屢見不鮮;因停業(yè)、歇業(yè)、注銷等零售許可證手續(xù)辦理不及時(shí)，出現(xiàn)“口袋戶”、“虛擬戶”的現(xiàn)象，究其原因，正是許可證后續(xù)監(jiān)管不到位滋生的種種問題。因此，加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(二)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的功能意義

1)煙草專賣零售許可證是一項(xiàng)珍貴的資源，通過零售許可證后續(xù)監(jiān)管可以對(duì)長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)的證照進(jìn)行清理，釋放被占用的空間，為有需求且符合條件的潛在零售客戶增加資源供給，合理配置煙草專賣零售市場(chǎng)資源，保障消費(fèi)者和零售客戶合法利益。

2)加強(qiáng)零售許可證管理是加強(qiáng)市場(chǎng)管控，建設(shè)零售終端市場(chǎng)監(jiān)管體系的重要手段。持證零售客戶是否規(guī)范經(jīng)營(yíng)，直接影響著“假私非”卷煙的市場(chǎng)生存能力，影響著市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。不法煙販生產(chǎn)、倒賣“假私非”卷煙，構(gòu)筑非法經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，最終還是要利用卷煙零售客戶將非法卷煙銷售給消費(fèi)者。只有由零售許可證管理入手，開展細(xì)致的后續(xù)監(jiān)管，才能落實(shí)煙草專賣法律法規(guī)，強(qiáng)化市場(chǎng)管理力度，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范，最終達(dá)到凈化市場(chǎng)的目的［3］。

二、從兩個(gè)案例分析許可證后續(xù)監(jiān)管相關(guān)問題

許可證后續(xù)監(jiān)管是煙草專賣制度的重要環(huán)節(jié)，希望通過兩個(gè)牽涉到許可證后續(xù)監(jiān)管相關(guān)事宜的實(shí)證案例分析，指明許可證后續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境所在。

案例1，非法形式轉(zhuǎn)讓煙草專賣零售許可證

2007年底，張某辦理了煙草專賣零售許可證，在某店面經(jīng)營(yíng)煙草生意，2008年7月，張某將店面以5萬元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給李某，其中明確店面和煙草專賣零售許可證的轉(zhuǎn)讓費(fèi)是2萬元，裝修和庫(kù)存是3萬元，轉(zhuǎn)讓后由李某經(jīng)營(yíng)。后張某繼續(xù)在他處經(jīng)營(yíng)零售煙草，至2010年12月，經(jīng)營(yíng)額30余萬元。其間，李某一直沒有辦理煙草專賣零售許可證手續(xù)［4］。

分析:在本案審理過程中，當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ撼霈F(xiàn)了兩種意見的分歧，焦點(diǎn)在于張、李二人的行為是否已經(jīng)構(gòu)成無證經(jīng)營(yíng)。一種傾向性的觀點(diǎn)是，張、李二人的行為都已構(gòu)成了無證經(jīng)營(yíng)。首先，張、李二人買賣煙草專賣零售許可證的行為是自始無效的。根據(jù)合同法第25條的規(guī)定:違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同為無效合同。顯然，按照《煙草許可證管理辦法》的規(guī)定，煙草專賣零售許可證不得買賣、出租、出借或以其他非法形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。張、李二人達(dá)成的買賣合同已經(jīng)違反了強(qiáng)行法的規(guī)定，故行為自始無效。其次，張某繼續(xù)在他處經(jīng)營(yíng)煙草零售業(yè)務(wù)，按照《許可證管理辦法》第32條的規(guī)定:煙草專賣零售許可證的持證人因地址發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)煙草專賣許可證。換言之，也就是說一旦張某的實(shí)際經(jīng)營(yíng)地址發(fā)生改變，則原有煙草專賣零售許可證失去效力，張某應(yīng)當(dāng)按照新辦證的條件重新申領(lǐng)新證。故張某在別處的經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)為無證經(jīng)營(yíng)。最后，由于張、李二人的買賣行為自始無效，李某并未持有煙草專賣零售許可證而經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)，其行為已顯然構(gòu)成了無證經(jīng)營(yíng)。綜上所述，張某違反國(guó)家規(guī)定，從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，擾亂市場(chǎng)秩序，其行為符合刑法第225條之規(guī)定，如符合《關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第3條，則視為情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成了非法經(jīng)營(yíng)罪。

評(píng)述:在實(shí)踐中由于零售客戶缺乏必要的許可證管理常識(shí)、許可證后續(xù)監(jiān)管的信息不充分等諸多因素，非法買賣、出租、出借煙草專賣零售許可證的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)《許可證管理辦法》第45條第2款的規(guī)定:買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。這一條款可以被稱為規(guī)制這類違法違規(guī)行為最行之有效的法律依據(jù)。然而在具體的案件中，卻可能遇到“取證難”的阻礙。以本案為例，如果在查處張某、李某的過程中，張、李二人否認(rèn)兩人之間存在買賣合同關(guān)系，轉(zhuǎn)而聲稱李某是張某雇來看店的員工，原地址的實(shí)際經(jīng)營(yíng)人仍為張某，而由于舉證責(zé)任倒置，煙草專賣執(zhí)法部門要證明二人屬于買賣關(guān)系的難度無疑是巨大的。那么，在此種情況下，對(duì)李某的無證經(jīng)營(yíng)行為要進(jìn)行查處，也就只存在理論上的可能性了。

案例2，取得煙草專賣零售許可證，未實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

被告人胡某(男，33歲，黑龍江省人，個(gè)體工商戶)于2008年12月取得煙草專賣零售許可證，于2008年12月至2009年9月1日期間，在某處經(jīng)營(yíng)的“金通商店”內(nèi)，但未按照煙草專賣法條例的規(guī)定，向當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)購(gòu)進(jìn)卷煙，而是從某知名批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)進(jìn)煙草制品(系真品卷煙)進(jìn)行銷售。2009年9月1日，公安機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)查獲被告人胡某卷煙1 609條，經(jīng)鑒定價(jià)值人民幣219 800余元［5］。

分析:在本案中，法院傾向于認(rèn)定胡某的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，其理?yè)?jù)主要是胡某明知國(guó)家煙草專賣法規(guī)定應(yīng)在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨，主觀上存在惡意，客觀方面他又實(shí)施了違犯國(guó)家規(guī)定的行為，侵犯了正常市場(chǎng)卷煙經(jīng)營(yíng)秩序，故應(yīng)以非法經(jīng)營(yíng)罪進(jìn)行認(rèn)定。最后，法院一審判處被告人胡某非法經(jīng)營(yíng)罪，有期徒刑10個(gè)月，并處罰金人民幣1萬元。對(duì)本案，筆者存在不同的看法。根據(jù)兩高《關(guān)于辦理非法生產(chǎn)、銷售煙草專賣品等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條第5款規(guī)定:違反國(guó)家煙草專賣管理法律法規(guī)，未經(jīng)煙草專賣行政主管部門許可，無煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證、煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證、特種煙草專賣經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證、煙草專賣零售許可證等許可證明，非法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第225條的規(guī)定，以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪處罰。該條款明確了構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪的一個(gè)要件就是無煙草專賣零售許可證等證明。在本案中，胡某雖然未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨，但其合法持有煙草專賣零售許可證，且銷售的為真品卷煙，其行為并不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，而應(yīng)按照未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨予以行政處罰。

評(píng)述:從本案的處理結(jié)果看，似乎達(dá)到了一個(gè)公平合理的結(jié)果。然而，如前所述，通過對(duì)相關(guān)條款的梳理，對(duì)胡某予以未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的行政處罰則更符合法律的規(guī)定。遵循這一邏輯，若僅僅是對(duì)胡某予以行政處罰，與其惡意的違法行為之間尚不能達(dá)到規(guī)范懲戒的效果。造成上述困境的一個(gè)重要原因即許可證后續(xù)監(jiān)管的不到位。從本案得知，胡某取得煙草專賣零售許可證后在2008年12月至2009年9月1日期間，從未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)購(gòu)進(jìn)卷煙。首先，按照《許可證管理辦法》第52條的規(guī)定:取得煙草專賣許可證的公民、法人或其他組織在領(lǐng)取煙草專賣許可證后滿6個(gè)月尚未開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，視同歇業(yè)。煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)收回其煙草專賣許可證。故胡某一直未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)的進(jìn)貨的行為應(yīng)符合領(lǐng)取煙草專賣許可證后滿6個(gè)月尚未開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情形，當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門應(yīng)注銷其許可證并收回正副本。其次，胡某在長(zhǎng)達(dá)9個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，一直處于未在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的狀態(tài)，若市場(chǎng)監(jiān)管人員能夠及時(shí)對(duì)其違法違規(guī)行為予以查處，善用《許可證管理辦法》第45條第3款的規(guī)定，因違法經(jīng)營(yíng)煙草專賣品1年內(nèi)被煙草專賣行政主管部門或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)查處兩次以上的，可以取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。如果市場(chǎng)監(jiān)管人員能夠及時(shí)運(yùn)用上述條款，對(duì)胡某違反《許可證管理辦法》的行為予以查處，使其失去經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)的資格，將避免其更大程度的違法。即使胡某仍堅(jiān)持違規(guī)經(jīng)營(yíng)，在不具有煙草專賣零售許可證的條件下，適用非法經(jīng)營(yíng)罪的相關(guān)條款，則于法有據(jù)，于情合理。綜上所述，在停、歇業(yè)及取消從業(yè)資格等許可證后續(xù)監(jiān)管等方面加強(qiáng)規(guī)制，善用條款，及時(shí)依法對(duì)各種違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，能夠更有效地避免實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的僵局。

三、加強(qiáng)許可證后續(xù)監(jiān)管的有效策略

(一)建立零售客戶分類信息檔案，分類監(jiān)管

建立零售客戶分類信息檔案有利于對(duì)零售許可證實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。將轄區(qū)零售客戶按照片區(qū)路線進(jìn)行劃分，每一片區(qū)指定負(fù)責(zé)的專銷人員進(jìn)行日常信息維護(hù)。就零售客戶基礎(chǔ)信息建立動(dòng)態(tài)電子檔案，按照業(yè)態(tài)、實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況、歷史違法記錄等因素將零售客戶進(jìn)行分類監(jiān)管。出臺(tái)《煙草專賣零售許可證延續(xù)審批管理辦法》等制度性措施，充分運(yùn)用法律賦權(quán)，在零售許可證延續(xù)審批方面，針對(duì)不同類型客戶設(shè)置不同的許可證有效期限。由于《行政許可法》和《許可證管理辦法》并未對(duì)煙草專賣零售許可證的最低有效期限作出規(guī)定，只對(duì)其作了最長(zhǎng)不得超過5年的上限規(guī)定。意味著各級(jí)煙草專賣行政主管部門在行使煙草專賣零售許可到期延續(xù)審批的過程中，擁有了一定程度的自由裁量權(quán)。而對(duì)于有過多次違法記錄、容易形成假私非煙零售終端的重點(diǎn)業(yè)態(tài)，設(shè)置較短的許可證有效期限，能夠有效地起到震懾和監(jiān)督檢查的作用。

(二)促使零售戶資金結(jié)算賬戶與持證人保持一致

隨著網(wǎng)絡(luò)B2C業(yè)務(wù)的興起和普及，網(wǎng)上電子結(jié)算已經(jīng)成為零售客戶在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的首選渠道。推進(jìn)零售客戶資金結(jié)算賬戶與持證人保持一致能夠有效抑制買賣、出租、出借等非法轉(zhuǎn)讓許可證的行為。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)銀行的賬戶安全引人關(guān)注，而在買賣許可證等情形下，買受人若必須使用出讓人的賬戶進(jìn)行資金結(jié)算，難免會(huì)產(chǎn)生資金安全的擔(dān)憂，繼而能抑制市場(chǎng)非法買賣、租借許可證的熱情。

(三)信息對(duì)接，加強(qiáng)同工商行政管理部門的協(xié)作

由于煙草專賣零售許可證是前置證照，在辦理證照時(shí)，并不需要工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照作為申請(qǐng)材料。故而，煙草專賣行政主管部門在實(shí)施行政許可以后，對(duì)零售客戶的實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)并不了解，往往存在信息滯后、信息不對(duì)稱等問題，從而影響許可證后續(xù)監(jiān)管的及時(shí)性和效率。以行政許可登記字號(hào)為例，由于前置登記，煙草零售許可證的字號(hào)有可能會(huì)與工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的字號(hào)不符，從而在對(duì)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照進(jìn)行年審時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)工商管理部門對(duì)該零售戶經(jīng)營(yíng)煙草制品的資格不予認(rèn)可，造成矛盾。因此，加強(qiáng)同工商行政管理部門的協(xié)作，搭建暢通的信息溝通平臺(tái)，顯得至關(guān)重要。通過開發(fā)信息系統(tǒng)軟件，實(shí)現(xiàn)煙草專賣行政主管與當(dāng)?shù)毓ど绦姓鞴懿块T的信息對(duì)接，對(duì)煙草專賣零售許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的相關(guān)事項(xiàng)一一錄入，就注銷煙草專賣零售許可證和吊銷工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的動(dòng)態(tài)情形設(shè)置預(yù)警機(jī)制，使相關(guān)雙方能夠即時(shí)跟進(jìn)工作，是保障許可證后續(xù)監(jiān)管暢通高效的有力措施。

(四)善用法律條款，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度

許可證后續(xù)監(jiān)管涉及方方面面的內(nèi)容，加強(qiáng)許可證后續(xù)監(jiān)管，就是通過對(duì)許可證的監(jiān)管最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的高效運(yùn)行?！对S可證管辦法》對(duì)此作出了許多規(guī)定，如規(guī)制許可證違法違規(guī)行為的第45條，對(duì)停、歇業(yè)作出規(guī)定的50至52條。對(duì)許可證申請(qǐng)審批及當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)能力作出規(guī)定的第46至49條。只有對(duì)這些條款熟練掌握，精準(zhǔn)區(qū)分，如怎樣對(duì)“六個(gè)月未生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”進(jìn)行認(rèn)定?怎樣理解“不執(zhí)行煙草行政主管部門處罰決定”?才能及時(shí)查處違法違規(guī)使用許可證的行為，從真正意義上促使許可證后續(xù)監(jiān)管落實(shí)到位。相應(yīng)地，也必須加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的力度，及時(shí)查處各類違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)卷煙的行為，關(guān)注營(yíng)銷信息變化，加強(qiáng)市場(chǎng)分析，應(yīng)是許可證后續(xù)監(jiān)管的題中應(yīng)有之義。

［1］關(guān)政林.煙草行業(yè)管理與行政執(zhí)法全書［M］.北京:中國(guó)物價(jià)出版社，1998:78.

［2］呂斌.試論行政許可在煙草專賣管理中的適用［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)，2003(3):85.

［3］徐長(zhǎng)江.從煙草專賣零售許可證管理入手開展內(nèi)部監(jiān)管工作［EB/OL］.(2008－02－28)http://www.tobaccochina.com/management/watch/enterprise/20082/200822745356_290655.shtml.

［4］魏復(fù)宏.轉(zhuǎn)讓煙草專賣零售許可證后又繼續(xù)經(jīng)營(yíng)如何定性［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2011－07－17(3).

［5］110法律咨詢網(wǎng).持有煙草零售許可證，但未從煙草專賣企業(yè)進(jìn)貨的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪［EB/OL］.(2011－08 －13).http://www.110.com/ziliao/article－232741.html.